بخشی از مقاله
چکیده
یکی از مهم ترین ابزارهای مدیریت دولتی نوین خط مشی های عمومی می باشد که چارچوبی را برای سایر تصمیم گیری ها فراهم می آورد. این مسأله لزوم تجزیه و تحلیل خط مشی های عمومی را به عنوان یک موضوع درخور توجه در مدیریت هزاره سوم مطرح می سازد. در مطالعه حاضر با مروری بر تحقیقات انجام شده در زمینه تجزیه و تحلیل خط مشی عمومی، ماهیت خط مشی عمومی تشریح و جایگاه خط مشی در سازمان بررسی می شود. در ادامه ضمن بیان رویکردهای مختلف به خط مشی عمومی مدل هایی برای آن ارائه می گردد. سپس به بیان اجرا و ارزیابی خط مشی پرداخته شده و در نهایت مسائل و مشکلات مبتلا به آن بررسی می گردد.
مقدمه
مبحث خط مشی از جمله مباحث مهم علم مدیریت است که طی سه دهه گذشته به صورت جدی مورد توجه صاحب نظران قرار گرفته است. خط مشی گذاری عمومی به عنوان یک دانش جوان بعد از جنگ جهانی دوم مطرح شده است. نقش اصلی دولت در جهان جدید »خط مشی گذاری عمومی« است. دولت ها که دربرگیرنده قوه مجریه و مقننه هستند به خط مشی های عمومی شکل می دهند، آنها را به »اجرا« درمی آورند و آنگاه به »ارزیابی« آنچه اجرا شده است می پردازند. خط مشی های عمومی جهت گیری های کلی هستند که چگونگی عمل سازمان ها و مؤسسات دولتی را در آینده مشخص می سازند و معمولاً برای مقابله با یک مشکل و مسأله عمومی و به منظور حل آن پدید می آیند.
خط مشی های عمومی از لحاظ منطقی مبتنی بر دو مقدمه اند؛ یک مقدمه »توصیفی« و »تبیینی«، یک مقدمه »ارزشی« و »هنجاری1 «این قاعده برای تمامی خط مشی ها و در حوزه های مختلف - فرهنگی، اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و... - صحیح است. نقد هر خط مشی نیز با نقد یک یا دو مقدمه آن امکان پذیر است. قانون اساسی، قوانین موضوعه، ارزش های دینی، فلسفه اجتماعی، ایدئولوژی سیاسی و اخلاق مهم ترین منابع جهت نقد خط مشی می باشند. کارآمدی خط مشی گذاری عمومی در دنیای جدید حاصل پیدایش و فراگیر شدن علوم و به کارگیری آنها به عنوان یکی از منابع خط مشی گذاری است.2
خط مشی گذاری " ازیک دیدگاه معادل " تصمیم گیری " است یعنی می توان آن را نوعی تصمیم گیری دانست زیرا هنگامی که خط مشی تعیین می شود درهمان جایگاه تصمیمی اتخاذ شده است. با این تفاوت که خط مشی نسبت به تصمیمات موردی و ثانویه، بالاتر و اساسی تر است. بنابراین خط مشی ترسیم می شود و سپس تصمیمات با رعایت موازین پیش بینی شده درخط مشی اتخاذ می شود .
سازمان یا جامعه برای تداوم حیات بایدازموقعیتهایی عبور کند وازموقعیت موجود به موقعیت مطلوب برسد اما قبل از اینکه امکانات و توان رسیدن به موقعیت مطلوب مطرح شود اصول اساسی انتقال ازموقعیت موجود به موقعیت مطلوب مطرح می شود؛ پس خط مشی قاعده و اصول کلی و لازم برای اقدامات و حرکت های برنامه ای مطلوب است.خط مشی قاعده ای کلی است که باید برقوانین و آیین نامه ها اشراف داشته باشد.
برای مثال قانون اساسی نسبت به قوانین عادی جنبه خط مشی دارد وهیچ قانونی نباید مغایروناقض قانون اساسی باشد. ، خط مشی آیینه افکار وگرایش ها ی اعضای یک بافت اجتماعی - گروه - است. یعنی مجموع افکار گروه تبدیل به یک جریان فکری می شود که این جریان برای خود یک خط مشی تعیین می کند. زمامداران براساس ادراک کافی از مصالح عمومی، خطوط کلی و قواعد اصلی تصمیمات را ترسیم می کنند.
از اینجا لزوم همسویی زمامداران با مخاطبان خط مشی ها مطرح می شود. ضروری است بین زمامداران و مردم فصول مشترکی وجود داشته باشد تا لزوم حمایت از یکدیگر را درک کنند. فرد چه به عنوان عضو عادی و چه به عنوان پیشوای جامعه یا سازمان درپدید آمدن خط مشی به طورمستقیم یا غیرمستقیم دخالت دارد وامرخط مشی گذاری مبتنی برآگاهی فرد-چه در موقعیت رهبر چه درموقعیت رهرو- است. همچنین فرد با جایگاهی که داراست دربروزفعل وانفعالات یا حرکتهای جدید نقش هایی را ایفا می نماید که به گونه ای مؤثر بر خط مشی یا متأثر ازآن است .
خط مشی و کنترل فرایند ورابطه بودجه وطرح وبرنامه با تصمیم گیری دولتی :
تصمیم نهایی وخط مشی نهایی برمینای میزان اعتبار وقابلیت اجرای طرح اتخاذ می شود ومتناسب بودن پشتوانه مالی و قابلیت اجرای طرح درعمل بررسی می گردد . بودجه بندی وجریان تخصیص پول واعتبار به طرح های اجرایی دردستگاههای دولتی تا حدود زیادی تحت تأثیر خط مشی های دولت است .دراین تخصیص، براساس اولویت ها ونیازدستگاه ها اعتبارمالی تأمین می شود. هرچه طرح گسترده ترباشد، تأمین اعتبارنیزباید بیشترباشد. برآورد وتنظیم بودجه دراتخاذ تصمیم مهم وحیاتی است. بودجه بندی دولتی، تنها برآورد ساده ارقام واعداد نیست بلکه نشأت گرفته ازخط مشی های سیاسی دولت است واین خط مشی هاست که در جریان تخصیص پول واعتبار به طرح های اجرایی را شکل می بخشد. چگونگی تخصیص اعتبارات بر اساس اولویت ها مفهوم تصمیم گیری داشته، بیانگرخط مشی مالی واعتباری دولت درسطح کلان است .
بررسی عوامل مداخله گر درخط مشی گذاری :3
سازمانها ابتدا اهدافی را درنظرگرفته، برای تحقق آن اهداف، خط مشی گذاری می کنند و سپس درمجموعه مخاطب " مداخله " می نمایند " .مداخله کننده " براساس یک نوع خط مشی مشخص به مداخله می پردازد. تاریخ گذشته حاکی ازدامنه وسیع مداخلات درسطح وسیع کشوری و دولتی است. معمولا مداخله با هدف تغییر درسیستم مخاطب صورت می گرفته است. تغییربه وجود آمده درسیستم مخاطب از سوی سیستم مداخله گرتأثیرقدرت تلقی میشود.
از نظر خط مشی گذار، مداخله امری قهری و مبتنی بر قدرت سازمانها و جوامع است. خط مشی گذاران از دیرباز با بهره گیری ازحربه های غیر قهری و مسالمت آمیز تجاری و سیاسی قصد تحقق اهداف خود را داشته اند. کشورهایی که قصد مداخله داشته اند برای تحقق هدف مداخله، تجارت مسالمت آمیز را با سلطه غیررسمی ملازم قرار داده اند. ابزار رسانه یکی از ابزارهای مؤثر برای ارتباط با افکار عمومی و تحقق سیاست ها درجهت اهداف است.
از دیر بازاز امکانات داد و ستد و مبادله درحوزه فرهنگ و ادب استفاده می شده و علا وه بر آن هدف تسلط یا سلطه به صورت آشکار و صریح تعقیب می شده است. اما تجربه تاریخی نشان داده است که بهترین وسیله سلطه به صورت عادی و مسالمت آمیزمبادلات تجاری و دادوستدها بوده است. درحال حاضرنیزاصل مداخله مورد تأکید است و رفته رفته مداخله اشکال متفاوتی به خود گرفته، دامنه آن وسیع تر می شود به طوری که محمل تجارت در مقیاس های بزرگ، موجبات سلطه آشکار و نهفته را فراهم نموده است .
مداخله اصطلا حی علمی است و می تواند بیرونی یا درونی و منفی یا مثبت باشد - البته دراصطلاح عرفی، بیشتر بارمنفی داشته، معنی دخالت ازآن استنباط می شود. - مداخله چون قطعیت دارد، درمدیریت به عنوان یک قانون تلقی شده است به هرجهت سازمان هیچگاه گریزازمداخله ندارد و به نحوی تحت تأثیرآن است. امروزه مراودات گسترده ومتنوع اجتماعی زمینه مساعدی برای " مداخله گری " درجوامع گوناگون فراهم کرده است.
برای مثال تحمیل و ترویج الگوی مصرف وعوارض آن چیزی جزمداخله نیست و رسانه ها دراین میان نقش کلیدی دارند. این گونه الگوهای متنوع و پرهیجان و غالباًغیرضروری زمینه مداخله را از یک منبع به سوی یک سیستم یا خرده سیستم فراهم می کند .در اینجا سیستم مورد مداخله - سازمان یا جامعه - با یک سری دوگانگی روبه رو می شود یعنی عامل مداخله، زمینه " دوگانگی " سیستمی را درمخاطب به وجود می آورد که مبنای آن یکی از دو عامل زیراست :
الف- ویژگی های درونی سیستم ب- تأکید مدیریت
ویژگی های درونی سیستم: سازمانها براساس ویژگی های درونی خود مدام درمعرض " بازسازی " قرار میگیرند، یعنی براساس برداشت های مثبت یا منفی ازرویدادها و فعل وانفعالات مربوط، به بازسازی خود میپردازند و این همان یادگیری سازمانی است. تأکید مدیریت: مدیریت سیستم درپذیرش یا عدم پذیرش عوامل مداخله گردرسیستم نقش حساس ومستقیمی دارد. گاهی اوقات پذیرش یا عدم پذیرش مداخله توسط مدیربه شکلی است که مدیریت می خواهد " مسأله " را تبدیل به" فرصت" کند، یعنی مدیر با قدرت برداشت و تحلیل خود باعث تغییر جهت مداخله شده، متقابلا ً درکارمداخله گر دخالت می کند .عوامل مداخله را باید از روی تأثیرشان به صورت مثبت یا منفی ارزش گذاری کرد. البته عناصر مداخله گر را نمی توان به طور کامل شمارش کرد. هرعنصر یاعاملی که به نحوی برسیستم تأثیر بگذارد، عامل مداخله است.
