بخشی از مقاله
چکیده کشور ایران با داشتن 11.5درصد ذخایر نفتی و15.5درصد ذخایر گازی جهان و برخورداری از شرایط خاص جغرافیایی، بستر بسیار مستعد و مناسبی برای جذب سرمایه های خارجی است که از دستاوردهای آن به نحو مطلوب می توان استفاده کرد. سهم ایران در پایان سال۲۰۰۶،از تولید نفت5.4درصد و از تولید گاز جهان3.7درصد بوده است. از آنجا که عمومی ترین شکل تامین امنیت برای سرمایه گذاری خارجی در یک کشور، حمایت حقوقی و قانونی از سرمایه گذاران خارجی است،لذا در این مقاله ضمن مطالعه ای پیرامون برخی از موضوعات اساسی در رابطه باسرمایه گذاری خارجی، به برخی از جنبه های آن در نظام حقوقی و قانونی ایران خصوصا در بخش نفت و گاز نیز پرداخته می شود و به موضوعاتی چون،حل و فصل اختلافات،سلب مالکیتا،جبران خسارت و برخی از قوانین مرتبط اشاره می گردد. همچنین راهکارهای قانونی برخورد با تحریم سیاسی - اقتصادی آمریکا علیه ایران به طور خلاصه عنوان می شود.
واژه های کلیدی: سرمایه گذاری خارجی، حل و فصل اختلافات، سلب مالکیت، جبران خسارت
مقدمه
به موجب یکی از اصول مهمحقوق بین الملل یعنی اصل حاکمیت کشورها بر منابع طبیعی: «هر کشور حق دارد اقتدار حاكم بر سرمایه گذاری خارجی را در داخل صلاحیت ملی خود مطابق با قوانین و مقرراتش و بر طبق اولویتها و اهداف ملی خود تنظیم و اجرا نماید. هیچ کشوری مجبور نخواهد بود رفتار ترجیحی نسبت به سرمایه گذار خارجی در پیش گیرد.»'
اما اینک طرز برخورد حقوقی با موضوع مورد بحث به گونه ای دیگر بوده و تلاشها در راستای اقداماتی است که بتواند مشوق حرکت و جریان سرمایه و دانش فنی در سطح بین المللی باشد. این امر منتهی به تغییرات ریشه ای در سیاستگذاری های ملی و بین المللی نسبت به این امر گردیده که در قالب قوانین در عرصه ملی و اسناد حقوقی در صحنه بین المللی ظاهر شده است. به همین منوال نیز نحوه برخورد قانونگذاران کشورها با موضوع سرمایه گذاری مستقیم خارجی، مساعدتر شده است.
نوشته های دهه های اخیر درباره اهمیت سرمایه گذاری خصوصی خارجی بویژه سرمایه گذاری مستقیم خارجی، همگی حاکی از لزوم این نوع سرمایه گذاری برای رشد و توسعه اقتصادی کشورهاست، زیرا هم باعث افزایش منابع سرمایه ای کشورها می شود و هم وسیله ای برای انتقال تکنولوژی، مدیریت و دستیابی به بازار بین المللی فروش است. به عنوان مثال، شرکت های نفتی بین المللی در کمک به دولت های تولید کننده نفت،بهمنظور استفاده از ذخایر نفت و گازشان نقش اساسیایفا می کنند. این شرکت ها قادرند سرمایه، مدیریت پروژه و مهارتهای مدیریتی، تکنولوژیکی و روش های نوین بازاریابی و امثال آن را فراهم نمایند. وایران با دارا بودن11.5درصد ذخایر نفتی و15.5درصد از ذخایر گاز طبیعی جهان و به واسطه برخورداری از شرایط خاص جغرافیایی، بستر بسیار مستعد و مناسبی برای جذب سرمایه های خارجی و استفاده از دستاوردهای آنهاست. سهم ایران از تولیدنفت5.4درصد و از تولیدگاز جهان3.7درصد در پایان سال۲۰۰۶ بودهاست. آیا می توان گفت این سهم اندک به دلیل ابهامات ناشی از نظام حقوقی و قانونی در رابطه با سرمایه گذاری خارجی در نفت و گاز بوده است؟
بدون شک رفع موانع موجود بر سر راه توسعه از جمله برطرف کردن محدودیتهاو ابهامات حقوقی و قانونی برای جلب سرمایه گذاران خارجی خصوصا در بخش نفت و گاز، از اهمیتی بالا برخوردار است. البته به طور قطع نمی توان اظهار نظرکرد کهآیاوجود قوانین و نهادهای قانونی موجب رشد است یارشد و توسعه،شرایطی را برای تقویت سیستم های قانونی فراهم می آورد. در عین حال می توان گفت هر دو قطب می توانند علت متقابل هم تلقی گردند. اما به هر حال عمومی ترین شکل تامین امنیت برای سرمایه گذاری خارجی در یک کشور، از طریق قانون گذاری ملی و تضمین و حمایتی است که در قوانین به سرمایه گذاران خارجی داده میشود.
این قوانین عمدتا شامل صنایع مورد تصویب برای سرمایه گذاری،مقام اجرایی مسئول برای بررسی و نظارت بر سرمایه گذاری خارجی،شرایطورود سرمایه خارجی، ارسال سرمایه و نیز مقررات مالیاتی در مورد سرمایه گذاری خارجی می شود. همچنین استخدام بیگانگان، قواعد جبران خسارت در مورد ملی کردن و شیوه حلو فصلاختلافات را نیز در بر می گیرد.
در ادامه،ضمن بررسی برخی موضوعات اساسی مربوط به سرمایه گذاری خارجی، قوانین آن خصوصا در بخش نفت و گاز مورد دقت قرار می گیرد تا بدین ترتیب زمینه برای پژوهش های بیشتر فراهم گردد.
1- برخی موضوعات اساسی مربوط به سرمایه گذاری خارجی از آنجا که در این مقاله امکان بررسی تمامی ابعاد و زمینه های مربوط به رفتار با سرمایه گذاران خارجی وجود ندارد،لذا به مهمترین این موضوعات تحت عنوان ورود سرمایه به کشور و وضعیت آن پس از ورود،اکتفا می کنیم.
1-1 - ورود سرمایه به کشور و استقرار آن نیاز کشورها به جذب سرمایه و اهمیت نحوه پذیرش سرمایه گذاری خارجی و میزان باز یا بسته بودن کشورهای سرمایه پذیر به روی سرمایه گذاران خارجی از جمله موضوعات مهمی است که در تصمیم گیری ها باید به آن توجه شود. لذاطی دهه های گذشته دولت ها در سیاست های خود تغییر جهت داده و از محدودساختن ورود سرمایه های خارجی به تشویق جذب آنها روی آورده اند. همچنین روند کلی به سوی آزادسازی سرمایه گذاری تا حد زیادی در حال افزایش است. بنابراین محدودیت ها در کشورها یا به طور کلی حذف شده یا از شدت آنها به نحو قابل ملاحظه ای کاسته شده است. بااینحال اگر چه حرکت به سوی آزادسازی سرمایه گذاری خارجی مشهود است، اما هنوز محدودیت های عمده ای در برابر ورود و استقرار سرمایه های خارجی چه در کشورهای پیشرفته و چه در کشورهای در حال توسعه وجود دارد. به عنوان مثال:
- سرمایه گذار خارجی ممکن است از سرمایه گذاری در بخش های خاصی از اقتصاد کشور میزبان محروم شود. اکثر کشورها بخش هایی از اقتصاد خود رابه عنوان بخش های کلیدی معرفی می کنند و در آن محدودیت هایی کلی یا جزئی برای سرمایه گذاری خارجی اعمال می کنند.
- از دیگر محدودیت ها درمورد پذیرش سرمایه گذاری خارجی،قوانین محدود کننده سهامداران خارجی در شرکتهای محلی است. قوانین این کشورها حضور اکثریت سهامداران محلی را لازم می دانند.
۲ - ۱. وضعیت سرمایه پس از ورود مطابق اصل حاکمیت کشورها در حقوق بین الملل،سرمایه گذار خارجی پس از ورود و استقرار در کشور میزبان،تابع قوانین و مقررات این کشور خواهد شد. در این مرحله همواره میان کشورهای در حال توسعه (که میزبان سرمایه گذارن خارجی بوده اند) وکشورهای توسعه یافته (به عنوان کشورهای صادر کننده سرمایه) اختلاف نظر وجود دارد. ولی در مجموع سه نوع استاندارد رفتاری یعنی رفتار عادلانه و منصفانه،»رفتار ملی» و رفتار ملل كامله الوداد» تاکنون مطرح بوده است. تقریبا تمامی کشورهای صنعتی، پیوسته بر این عقیده اند که در مورد حمایت از اموال خصوصی خارجی،قواعد عرفی وجود دارد که رفتار مناسب را در صورت سلب مالکیت، تضمین می نماید.
پس از پذیرش سرمایه گذاری خارجی،از جمله موضوعاتی که برای سرمایه گذاران از اهمیت ویژه ای برخوردار است، مواردی همچون انتقال سود و سرمایه به خارج از کشور، سلب مالکیت و مسأله حل و فصل اختلافات است.
در مورد موضوع اول،یعنی انتقال سود و سرمایه به خارج از کشور می توان گفت،امروزه یکی از امتیازات ویژه که کشورهای میزبان در جهت جذب سرمایه گذارانخارجی، به آنها اعطا می کنند، امکان انتقال اصل سرمایه و سود حاصل از آن به خارج از کشور میزبان می باشد. لذا در اکثر اسناد مربوط به سرمایه گذاری خارجی اعم از عمومی،منطقه ای،دوجانبه و قوانین ملی کشورها،مقرراتی در خصوص امکان انتقال آزادانه اصل سرمایه وارد شده و سود حاصل و سایر درآمدها به خارج از کشور میزبان وجود دارد.
و اما در خصوص دومین موضوع، اگر چه سلب مالکیت از سرمایه گذاران خارجی از مباحث مورد اختلاف میان کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته بوده است،ولی تا حد زیادی از این اختلافات کاسته شده و هر دو گروه متفق القول هستند که از دیدگاه حقوق بین الملل،سلب مالکیت و ملی کردن اموال خارجیان از حقوق مسلم کشورهاست چرا که اساس این اصل مبتنی بر اصول شناخته شده حقوق بین الملل می باشد، از جمله اصلحق ملتها در تعیین سرنوشت خود واصلحق حاکمیت دائمی کشورها بر منابع طبیعی خودکه بسیاری از حقوقدانان این اصول را از قواعد آمرهحقوق بین الملل معاصر نیز به شمار می آورند. اصولی که به طور مکرر در قطعحقوق و تکالیف اقتصادی کشورها» بیان و تأكید گردیده است. تنهاموضوع مورد اختلاف در این زمینه،شیوه ارزیابی جبران خسارت است. در فرمول کشورهای صادر کننده سرمایه،جبران خسارت «فوری، کافی و موثر» مطرح شده و فرمول کشورهای میزبان در حال توسعه، «جبران خسارت عادلانهیا»مناسب«یا»منصفانه«می باشد.؟
لازم به ذکر است در صورتی که سرمایه گذاران خارجی مقررات کشور میزبان را نقض نمایند و ضبط اموال آنان به عنوان مجازات اعمال شود، هیچ گونه جبران خسارتی از سوی میزبان لازم نخواهد بود.
در ارتباط با سومین موضوع یعنی حل و فصل اختلافات،امروزه در اکثر اسناد بین المللی رجوع به داوری بین المللی به عنوان یک شیوه مناسب و مورد قبول کشور میزبان و سرمایه گذاران خارجی،پیش بینی شده است. دستیابی به داوری در مرکز حل وفصل اختلافات سرمایه گذاری میان دولتها و اتباع دول دیگر (ICSID) امکان پذیر است، حل و فصل بسیاری از اختلافات میان دولت و سرمایه گذار خصوصی خارجی، از طریق داوری تجاری بین المللی مانند دیوان داوری ICC یا محاکم ویژه داوری حلو فصل اختلافات نیز نهادینه شدهاست.
رجوع به داوری بین المللی باعث اطمینان و اعتماد بیشتر میان طرفین و در نتیجه جذب سرمایه گذاران بیشتر به داخل کشور خواهد شد. اصولا سرمایه گذاران خارجی به دلیل عدم اعتماد به محاکم کشور میزبان، حاضر به ارجاع اختلافات خود بهاین محاکم نیستند،لذا کشورهای در حال توسعه برای تحکیم قوانین خود،رجوع اختلافات به داوری بین المللی را نیز پیش بینی می کنند.
نهایتا،آخرین موضوع مهم در مرحله پذیرش سرمایه خارجی،اعطای تسهیلات مالی به سرمایه گذاران است، کشوری که به دنبال جذب سرمایه گذاری خارجی و بهره مندی از منافع آن است،تسهیلات و امتیازات ویژه ای در این خصوص به سرمایه گذاران خارجی اعطا می کند و با این کار سعی دارد بستری مناسب تر برایبررسی مسائل اقتصاد انرژی سرمایه گذاری فراهم کرده و ریسک مربوط به آن را برای سرمایه گذاران خارجی،کاهش دهد. بدین ترتیب باعث سودآورتر شدن فعالیت های سرمایه گذاری در کشور خود نیز خواهد شد. این تسهیلات می تواند شامل تخفیفها و معافیت های مالیاتی، کاهش عوارض گمرکی و محدودیت های ارزی و امثال آن باشد. ٢. وضعیت سرمایه گذاری خارجی در ایران با تاکید بر بخش نفت و گاز پس از بررسی کلی موضوع لازم است وضعیت پذیرش سرمایه خارجی در قوانین ایران مورد توجه قرار گیرد. لذا در این قسمت اهم قوانین و مقررات داخلی ناظر بر سرمایه گذاری خارجی مرتبط با بخش نفت و گاز را مورد مطالعه قرار میدهیم.
۱ - ۲. قانون تشویق و حمایت از سرمایه گذاری خارجی و آئین نامه اجرایی آن این قانون امکان سرمایه گذاری در کلیه حوزه های اقتصادی در ایران را فراهم کرده و در حقیقت هیچ عرصهای به جز حوزه های مربوط به تسلیحات،مهمات و امنیت ملی، بهروی سرمایه گذاران خارجی بسته نخواهد بود. همچنین امنیتی تمام و کمال در برابر ریسکهایی که معمولا ریسک های غیر تجاری خوانده می شوند،فراهمکرده است. در مسائل مربوط به نقل و انتقال سود و همچنین بازگشت سرمایه، این قانون کلیه حقوق سرمایه گذاران را از طریق تسهیل انتقال و فراهم ساختن ارز مورد نیاز برای انتقال،محترم می شمارد. در خصوص حجم سود انتقالی و همچنین حجم سرمایه یا منافع سرمایه ای برگشتی نیز هیچ محدودیتی وجود ندارد. این قانون همچنین حقوق سرمایه گذاران خارجی را در مواردی که در نتیجه تصویب قانون و یا تصمیم دولت، اجرای یک پروژه متوقف یا دچار وقفه شود، به رسمیت شناخته است. علاوه بر آن،
گزینه های قانونی جدیدی را در زمینه روابط میان دولت و سرمایه گذاران مطرح کردهاست. قانون تشویق، به عنوان ابزاری حقوقی - اقتصادی، نقش بسیار تعیین کننده ای در بازسازی اقتصادی کشور ایفا می کند. چنین قانونی به همراه دیگر ابزارها می تواند تاحدود زیادی راه گشا باشد.
در قانون جدید سرمایه گذاری ایران،تعریف مناسبی از روش های سرمایه گذاری خارجی ارائه شده است،چنانچه به استناد ماده۳آن، دو روش عمده برای جذب سرمایه گذاری خارجی وجود دارد: اول، سرمایه گذاری مستقیم خارجی و دوم مجموعه ترتیبات قراردادی. عمده ترین ترتیبات قراردادی، مجموعه روشهای مشارکت مدنی، BOT و بیع متقابل است. البته مشروط بر آنکه برگشت سرمایه و منافع حاصله صرفا از عملکرد اقتصادی طرح مورد سرمایه گذاری ناشی شود و متکی به تضمین دولت یا بانکها و یا شرکتهای دولتی نباشد. شاید بتوان تصویب و اجرای قانون تشویق و حمایت از سرمایه گذاری خارجی را نقطه عطفی در تاریخ سرمایه گذاری خارجی کشور دانست.
در خصوص استاندارد کلی رفتار با سرمایه گذاران،ماده۸قانون تشویق و آئین نامه اجرایی آن معیار رفتار ملی را بیان می کند: «سرمایه گذاری های خارجی مشمول این قانون از کلیه حقوق،حمایت ها و تسهیلاتی که برای سرمایه گذاری داخلی موجود است به طور یکسان برخوردار است.» و لذا بر اساس قانون فعلی،سرمایه گذاران خارجی و داخلی از حقوق و امتیازات برابر برخوردارند مگر در مواردی که به موجب همین قانون یا سایر قوانین و یا معاهدات دو جانبه سرمایه گذاری خارجی دولت ایران با سایر کشورها، امتیازات و حقوق ویژه ای برای سرمایه گذاران خارجی در نظر گرفته شود.
در خصوص انتقال سود و سرمایه به خارج از کشور طبق مواد۱۳و ۱۴ قانون تشویق،اصل سرمایه خارجی و منافع آن در چارچوب مقررات،این قانون قابل انتقال بهخارج از کشور خواهد بود و بر اساس بند الف(۵)از ماده ۴ آئین نامه اجرایی قانون تشویق،انتقال اصل سرمایه،سود سرمایه و منافع حاصل از به کار گیری سرمایه بهصورت ارز و حسب مورد به صورت کالا به ترتیب مندرج در مجوز سرمایه گذاری، میسر است». در خصوص نرخ ارز نیز طبق ماده ۱۲ این قانون، "نرخ ارز مورد عمل به هنگامورود یا خروج سرمایه خارجی و نیز کلیه انتقالات ارزی در صورت تک نرخی بودن ارزهمان نرخ رایج در شبکه رسمی کشور و در غیر این صورت نرخ آزاد روز به تشخیص بانک مرکزی ج.1. ملاک خواهد بود. البته در تمامی این موارد طبق ماده ۱۶ قانون تشویق، برگشت سرمایه و منافع حاصله صرفا از عملکرد اقتصادی طرح مورد سرمایه گذاری ناشی می شود و نباید متکی به تضمین دولت یا بانکها و یا شرکتهای دولتی باشد.
در خصوص سلب مالکیت، قانون تشویق در ماده ۹، در قبال سلب مالکیت قانونی و غیر تبعیض آمیز، پرداخت غرامت مناسب را به مأخذ ارزش واقعی آن سرمایه گذاری بلافاصله قبل از سلب مالکیت تضمین نموده است.
در خصوص حل و فصل اختلافات، در قانون تشویق، فصل جداگانه ای به اینموضوع اختصاص یافته است که به موجب آن این اختلافات چنانچه از طریق مذاکره حل و فصل نگردد، در دادگاههای داخلی مورد رسیدگی قرار می گیرد، مگر آنکه در موافقت نامه دو جانبه در مورد شیوه دیگری از حل و فصل اختلافات توافق شده باشد. این موضوع با روند فعلی اسناد بین المللی و قوانین ملی کشورها که در صدد محدود کردن نقش دادگاه ها و قوانین محلی در موردحلو فصل اختلافات سرمایه گذاری و استفاده از داوری بین المللی می باشند همسو نیست و میتواند از جذابیت قانون سرمایه گذاری خارجی ایران بکاهد.
اصل ۱۳۹ قانون اساسی، فقط صلح دعاوی اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن بهداوری در هر مورد در صورتی که طرف دعوا خارجی باشد را موکول به تصویب مجلس کرده و به نظر می رسد که اختلافات دولت با سرمایه گذاران خارجی در غیر از مورد جبران خسارت، مربوط به سلب مالکیت در صورت توافق طرفین می تواند از طریق داوری بین المللی حل و فصل گردد. همچنین بر اساس اصل ۱۳۹ قانون اساسی، مجلس می تواند حتی در خصوص مسأله جبران خسارت، اجازه رجوع به داوری بین المللی را به دولت بدهد. در بخشنامه دولت به وزارتخانه ها و دستگاههای دولتی مرکز داوری اتاق ایران به عنوان مرجع داوری توصیه شده است و ارجاع به داوری را در مورد اموالعمومی و دولتی توسط دستگاههای اجرایی منوط بهرعایت قوانین اصل ۱۳۹ قانون اساسیدانستهاست.
تسهیلات مالی اعطایی، در ماده ۸ قانون تشویق، معیار پذیرش رفتار ملی مطرح گردیده و آمده است: "سرمایه گذاری های خارجی مشمول این قانون از کلیه حقوق، حمایتها و تسهیلاتی که برای سرمایه گذاری داخلی موجود است به طور یکسان برخوردار می باشند. «لذا سرمایه گذاران خارجی از لحاظ پرداخت مالیات تابع قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی و آئین نامه اجرایی آن می باشند. در مورد عمده قوانین و مقررات جذب سرمایه گذاری خارجی که میتواند بستر ساز رقابت باشد می توان گفت در قانون جدید سرمایه گذاری خارجی سعی شده است خواسته ها و نیازهای سرمایه گذاران تأمین شود.
از جمله اقدامات قانون جدید برای تسریع فعالیت ها در امور سرمایه گذاری خارجی، راه اندازی و تجهیز مرکز خدمات سرمایه گذاری خارجی در سازمان سرمایه گذاری است. در این مرکز نمایندگان دستگاهها و وزارتخانه ها استقرار دارند و تمام خدماتی که یک سرمایه گذار نیاز دارد، مانند اخذ ویزا، مجوز از وزارت کار، ثبت و سفارش از وزارت بازرگانی، ترخیص کالا در گمرک، اطلاع از قوانین گمرکی و مالیاتی، آگاهی از قوانین مربوط به صنایع و در مجموع تمام اطلاعات برای راه اندازی کسب وکار یک سرمایه گذار را ارائه می دهند تا بوروکراسی اداری کاهش یابد.
در مجموع می توان گفت این قانون و آئین نامه اجرایی آن نشان میدهد که دولت بر آن است تا سرمایه گذاری خارجی را به سمت طرح ها و پروژه های مورد نظر خود هدایت نماید. این مساله پسندیده ای است چرا که در ارتباط با سرمایه گذاری مستقیمخارجی نقش ارشادی دولت ها از اهمیت ویژه ای برخوردار است.
در این قسمت لازم است نکاتی در خصوص روشهای سرمایه گذاری خارجیمندرج در بند ب ماده سه قانون تشویق» نیز مطرح گردد.
۲ - ۲. قراردادهای بیع متقابل و مشارکت رقابت میان شرکت های نفتی بین المللی برای سرمایه گذاری و یا بین دولت ها به منظورجلب تخصص و سرمایه لازم، در قالب قراردادها خود را نمایان می سازد. پیمانکار باید از لحاظ تجاری، انگیزه لازمرا در قرارداد داشته باشد. مسائل قانونی و نظارت بر عملکرد پیمانکار هم از سوی کشورها امری بسیار حیاتی است. بنابر این بررسی محیط حقوقی صنعت نفت، مستلزم شناخت و بررسی قراردادهای عمده نفتی است.
شرکت های نفتی بین المللی در ارزیابی موقعیت های سرمایه گذاری، مواردی چون مسائل استراتژیک، مقياس فعالیت، رشد بالقوه و نرخ بازدهی سرمایه را در نظر می گیرند. این شرکت ها تمایل به موقعیت های مناسب سرمایه گذاری را دارند و در مقابل هدف دولت ها در اختیار گرفتن دانش فنی و سرمایه شرکت های نفتی بین المللی است. تفاوت این اهداف منجر به تضاد منافع می گردد. دولتها تمایل دارند مالکیت و کنترل ذخائر و تولید را در دست داشته باشند و تمام یا اکثر سود حاصل از افزایش قیمت ها بهآنان تعلق گیرد و ثمرات بهتری از ذخائر حاصل گردد
