بخشی از مقاله
چکیده
مدیریت شهری کشورمان در حال حاضر با مشکلات و تنگناهای بسیاری مواجه است، از آنجا که نحوه مدیریت شهر نقش مهمی در کیفیت زندگی شهروندان و توسعه پایدار شهر ایفا میکند پرداختن به این مشکلات در جهت رفع و یا کاهش آنها امری ضروری است. از جمله این مشکلات میتوان به نظام متمرکز اداری کشور، تعدد سازمانهای مسئول امر مدیریت شهری، عدم ثبات مدیریت شهری، کمبود نیروهای انسانی متخصص و کارآمد، نداشتن درآمدهای پایدار، کمبود اطلاعات به روز و دیجیتالی، کمرنگ بودن مشارکت مردم و نهادهای غیردولتی در امور شهری و ... اشاره کرد.
در این میان نبود یک مدیریت واحد برای شهرها و تعدد سازمانهای درگیر امور شهری، یکی از موارد مهم عدم تحقق مدیریت شهری مطلوب است که این مدیریت ناهمگون باعث تقسیم بندیها، تصمیمگیریها و برنامهریزیهای جداگانه و مستقل هر سازمان و نهاد شهری شده، که خود سبب ناپایداری، دوبارهکاری، تداخل وظایف و صرف بودجه و هزینههای اضافی در شهرها گردیده استبا. این توصیف ضرورت اصلاح و ارائه راهکاریی برای اصلاح ساختار مدیریت شهری کاملاً محسوس است که رفع آن نیازمند ایجاد هماهنگی در سیاستگذاریها، برنامه ریزیها و اجرای آنها مابین سازمانهای مختلف شهری میباشد که این مهم جز از طریق سیستم مدیریت یکپارچه شهری حاصل نخواهد شد. در این مقاله دیدگاههای نظری کارشناسان و متخصصین شهر کاشمر به عنوان نمونه مورد بررسی و تدقیق قرار گرفته است تا با نظرخواهی از مسئولان، متخصصان و کارشناسان امور شهری به اولویتبندی مسائل و مشکلات مدیریت شهری آن از نظر اهمیت موضوع پرداخته و در نهایت راهکارهای مناسب برای جلوگیری از موازیکاری و ناهماهنگی برنامهای و مدیریتی و حرکت به سمت تحقق مدیریت واحد و توسعه پایدار شهری ارائه شود.
واژههای کلیدی: مدیریت شهری- موازیکاری و تداخل وظایف- مدیریت واحد و یکپارچه شهری- شهر کاشمر
1
-1 مقدمه
هر فعالیت اجتماعی بدون وجود مدیریت سازمان یافته که اهداف و ابزارهای رسیدن به آن را مشخص کند و فعالیتها را هماهنگ کند از هم میپاشد و به بینظمی میگراید و شهر نیز که پیچیدهترین و متنوعترین جلوههای زندگی بشری را در خود دارد بدون وجود هماهنگی بینسازمانی بیسامان میگردد. شهرها به عنوان یک سیستم، نیازمند مدیریت هستند که به تعیین اهداف و برنامهها پرداخته و فعالیت عناصر مختلف شهری را هماهنگ نماید. (کیاکجوری، (22 :138 شهر به عنوان یک منبع توسعه مطرح است و جایگاه مدیریت شهری در روند توسعه شهر و بهبود سکونتگاههای شهری
نقش بسیار مهم و تعیین کننده دارد. از دیدگاه دیگر، میتوان مدیریت شهری را در مسیر یک توسعه قانونمند و پایدار مورد توجه قرار داد. این مورد، بیشتر از این جهت اهمیت دارد که نحوه مدیریت بر جریان توسعه مطلوب زندگی شهری، میتواند در بهبود سکونتگاههای انسانی و پایداری توسعه شهری، مهمترین نقش را ایفا کند؛ زیرا عامل اجازهدهنده و تنظیمکننده برنامههای شهری از کارایی مدیریت شهری نشأت میگیرد. (شیعه، (37 :1382 شهر سیستمی پویا است که عملکردهای ساختارهای آن، پیوسته با هم تعامل دارند؛ برای تنظیم این روابط و پایداری
سیستم، هماهنگی و یکپارچگی در مدیریت آن ضروری است و ما نمیتوانیم کارکردهای مختلف شهر را به مدیریت منفک و بدون ارتباط با هم بسپاریم و انتظار بهبود وضعیت داشته باشیم. به عبارتی یکی از مؤلفههای مهم مدیریت شهری برای رسیدن به شهر پایدار، یکپارچگی در عرصه سیاستگذاری، تصمیم سازی، اجرا و نظارت است. این در حالی است که نبود مدیریت واحد شهری یکی از بزرگترین نقاط تمایز مدیریت شهری در ایران با کشورهای توسعه یافته است.
با نگاهی به تحلیل وضعیت شهرنشینی و مدیریت شهری در ایران متوجه میشویم، در شرایط کنونی ما فاقد حکومتها و سازمانهای توانمند محلی مستقل هستیم. نبود هماهنگی، توافق و تعامل کاری و عملکردی میان نهادهای ذیربط در امور شهری، یکی از دشواریها و پیچیدگیهای مدیریت شهری در ایران است که نتیجهای جز تداخل وظایف مدیریتی سازمانهای مختلف، تحمیل هزینههای اضافی به شهر و نارضایتی و بیاعتمادی مردم نداشته است.
براساس بررسیهای سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، حدود 25 نهاد رسمی در اداره امور شهرهای ایران دخالت دارند و شهرداری فقط یکی از این 25 نهاد است. ناراحتکنندهتر از این وضعیت این است که این متولیان گوناگون فاقد هماهنگی و همسونگریاند، نتیجه این چندپارگی در مدیریت شهری باز تولید مسائل شهری چون ترافیک، اسکان غیررسمی، اشتغال غیررسمی، بورس بازی زمین و مسکن و مسائل گستردهای از این دست است. حتی در ایران بر خلاف رویه جهانی، گاهی اختیارات و حیطه عمل شهرداریها کاهش هم مییابد و دولت با ایجاد سازمان ها و نهادهای جدید مستقل از شهرداریها، بخشی از وظایف منفک شده از آنها را بر عهده سازمانهای تازه تأسیس میگذارد. این روند علاوه بر کوچک و ضعیف کردن شهرداریها، سهم آنها در مدیریت شهری را نیز کاهش داده و موجب شده است تا امروز شهرداریهای کشور صرفاً فعالیتهایی انجام دهند که یا سایر سازمانها حاضر به انجام آن نیستند یا به دلیل نبود امکانات و تواناییهای لازم، در عمل این وظایف بدون متولی مانده و فراموش شدهاند.
متأسفانه با وجود عمر 100 ساله مدیریت شهری در ایران - از قانون بلدیه 1286 که اولین قانون مدون راجع به مدیریت شهری ایران است - شهرداریها در عرصه تصمیمگیری و سیاستگذاری امور محلی جایگاه مناسب و شایسته خود را پیدا نکرده اند و هر بار که قانون شهرداریها و شوراها در دستور تغییر دولت و مجلس قرار گرفتهاند از اهداف اولیه فرابخشی بودن دور و همچنین از اقتدار حکومت محلی کاسته میشود.
بنابراین تنها شورای شهر و شهرداری مسئولیت اداره شهرها را بر عهده ندارند؛ بلکه در شهرها مدیران متعددی وجود دارند که هر کدام مسئولیت بخشی از امورات و خدماترسانی شهرها مانند آب، برق، گاز، مخابرات، آموزش، راهنمایی و رانندگی و ... را به عهده دارند. هنوز هم هنگامی که نام شهرداری به میان می آید، در ذهن بسیاری مجوز ساخت، پایان کار، عوارض
2
و تخلف، آبدهی درختان، جمع آوری زباله، دفن اموات و آسفالت خیابانها تداعی می شود. حال آنکه وظایف شهرداریها بسیار فراتر از اینهاست؛ مدیریت شهری کارآمد و پایدار کل امور محلی سیستم شهر را بایستی برنامهریزی، سیاستگذاری، هدایت، ساماندهی، نظارت و هماهنگی کند.
-2 ضرورت و اهداف تحقیق
انقلاب مشروطیت در ایران نقطهی عطفی در مدیریت مدرن شهرهای ایران به شمار میآید، پیش از انقلاب مشروطه قوانین مدون و مکتوبی در ادراه شهرها وجود نداشت و نظام سنتی متولی اداره امور بود . از اولین قانون بلدیه سال 1286 تا تشکیل شوراهای اسلامی شهر که نزدیک به یک قرن میگذرد همواره میل به تمرکز قدرت به چشم میخورد. (شیعه، (40 :1382 بنابراین به علت ساختار متمرکز اداری و بخشی کشور سیستم برنامهریزی و مدیریتی، سلسله مراتبی از بالا به پائین را شامل میشود و جایگاه شهرداری در نظام اداری شهر دچار محدودیت و ضعف قدرت اجرا میباشد. (شفیعی،(69 :83 امروزه شهرداری در ایران به جای آنکه سازمانی فرابخشی باشد تبدیل به سازمانی شده که با از دست دادن تدریجی بخشی
از وظایف و اختیارات خود، وظایف بدون متولی و یا وظایفی را که اصطلاحاً بر زمین مانده اند را بر عهده گرفته و توافقی را هم در خصوص محدوده وظایف مذکور با سازمانهای ذیربط دولتی حاصل نیامده است. علیرغم پیچیده شدن مسائل شهری
æ گسترش حیطه وظایف و مسئولیت شهرداریها، هنوز هم قانون مصوب 1334 (علیرغم اصلاحات متعدد) به عنوان قانون اصلی در شرح وظایف شهرداریها تلقی می گردد.
در شهرهای ایران از سال 1323 تا 1357 علاوه بر اصلاح تدریجی قوانین مربوط به شهرداریها و انجمن شهرها، عناصر و نهادهای رسمی جدید بر اساس تصمیمات دولتهای وقت به چرخه مدیریت شهری ایران وارد شدند که به نوعی همگی در مدیریت شهری ایران دخالت دارند مانند وزارت مسکن و شهرسازی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت کشور، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت بازرگانی، شرکتهای برق منطقهای، سازمان میراث فرهنگی و اتحادیه شهرداریها و دفاتر استانداری
æ ... . هر یک از این سازمانها و وزارتخانهها به صورت مستقل از یکدیگر فعالیت میکنند و در موارد بیشماری به علت ناهماهنگی، در کار یکدیگر مداخله داشتهاند و مشکلات و هزینههایی را برای شهر و شهروندان به وجود آوردهاند. (شفیعی، (69 :83
هدف از پژوهش حاضر، بررسی و شناسایی تنگناها، مشکلات و معضلات حاکم بر مدیریت شهری کشورمان است. در این تحقیق به طور خاص شهر کاشمر مورد بررسی قرار گرفته است تا با نظرخواهی از مسئولان، متخصصان و کارشناسان امور شهری به اولویتبندی مسائل و مشکلات مدیریت شهری آن از نظر اهمیت موضوع پرداخته شود و در جهت کاهش یا رفع آن پیشنهاداتی ارائه شود.
-3 روش تحقیق
در این پژوهش از روشهای اسنادی- کتابخانهای برای جمعآوری اطلاعات و دادهها و تکنیک پرسشنامه و مصاحبه و روش تصمیمگیری گروهی دلفی برای یافتن استراتژیکترین مسأله مدیریت شهری شهر کاشمر بهره برده شده است. برای استفاده از روش دلفی از افرادی که واجد یک یا چند ویژگی زیر بودند دعوت به عمل آمد:
الف. عضو هیئت علمی دانشگاه و صاحب نظر در زمینهی مدیریت شهری یا رفتار سازمانی و مدیریت دولتی. ب. مسئول یا کارشناسان شهرداری و سازمانها و ارگانهای ذیربط.
3
در راستای دستیابی به اهداف تحقیق و به منظور بررسی نظرات مدیران عالی، فنی و اجرایی شهری، در دور اول دلفی لیستی از مسائل و چالش های مدیریت شهری که از پژوهشهای پیشین استخراج شده است، برای تعیین میزان اهمیت آنها در اختیار افراد واجد شرایط قرار گرفت. علاوه بر این، از آنان خواسته شد که نظرهای خود را دربارهی عواملی ارایه کنند که در این لیست قرار نگرفته است. در این دور فرم نظرسنجی با عنوان "استراتژیکترین مسأله مدیریت شهری شهر کاشمر" بین 60 نفر از افراد واجد شرایط مذکور، توزیع گردید. از این تعداد 53 پرسشنامه تکمیل شده و در نتیجه تحلیل و بررسی موضوع در مرحله اول با توجه به پاسخهای این 53 نفر صورت گرفته است. سه موضوعی که در دور اول به عنوان استراتژیکترین مسائل مدیریت شهری کاشمر شناخته شدند به ترتیب چندپارچگی سازمانهای متولی مدیریت شهری و نبود مدیریت واحد، عدم ثبات مدیریت شهری و عدم مشارکت مردم در مدیریت شهر می باشند.
در دور دوم دلفی، مجموعهی مواردی که در دور اول انتخاب و یا پیشنهاد شده بودند، به علاوه نمره های دور اول، در اختیار افراد قرار گرفت. روش دلفی پس از انجام دور دوم و دستیابی به اتفاق نظر و نتیجه پایدار پایان یافت.
از آنجا که مهمترین ضعف سیستم مدیریت کنونی شهرهای ما از نظر % 63 مدیران و متخصصان شهری مخاطب این تحقیق، تعدد ارگانها و دستگاههای اجرایی با وظایف مشابه و موازی و عدم وجود مدیریت واحد شهری شناخته شد ادامه تحقیق در راستای بررسی بیشتر این موضوع خواهد بود.
-4 مبانی نظری در عرصههای شهر و مدیریت شهری
مدیریت شامل یکسری مبانی، تئوریها و تکنیکهاست. دانش مدیریت به طور عمومی پیرامون 5 نقش یا محور سازمان یافته است: -1 برنامهریزی -2 سازماندهی -3 هدایت -4 سرپرستی -5 کنترل (رضائیان، (6 :1379 مدیریت، روش دستیابی به اهدافی است که برای یک سازمان در نظر گرفته میشود و وظایفی است که بر عهده مدیر گذارده میشود. مدیریت به معنای برنامهریزی، سازماندهی، نظارت و ایجاد انگیزش است. چنانچه شهر به مثابه یک سازمان قلمداد گردد، لازم است که در رأس آن و به منظور اداره امور شهر از فنی استفاده گردد که مدیریت شهری نام دارد. مدیریت شهری باید برای شهر، برنامه هایی را به انجام برساند، فعالیتهای شهری را سازمان دهد و بر فعالیتهای انجام شده نظارت کند و حتی برای انجام بهینه امور، انگیزش ایجاد نماید. (سعیدنیا، (20-21 :1379 در تعریف تخصصی دیگری مدیریت شهری به عنوان چارچوب سازمانی توسعه به سیاستها، برنامهها و طرحها و عملیاتی
اطلاق میشود که در پی اطمینان از تطابق رشد جمعیت با دسترسی به زیرساختهای اساسی مسکن و اشتغال هستند. بر این اساس، کارآیی مدیریت شهری وابستگی مشخصی به عوامل زمینهای از قبیل ثبات سیاسی، یکپارچگی اجتماعی و رونق اقتصادی و نیز عوامل دیگری از قبیل مهارت و انگیزههای سیاستمداران و اشخاص استفادهکننده از این سیاستها دارد. تحت این شرایط چارچوب و ویژگیهای سازمانی حکومت و مدیریت شهری بهویژه نقش اجرایی بخش دولتی و عمومی، تأثیر بسیار تعیینکنندهای در موفقیت آن ایفا میکند. (جمشیدزاده، :1380 ص(2 هماهنگی در دایره المعارف بریتانیکا به مفهوم یکپارچگی، ترکیب، تلفیق و هماهنگی میباشد. آنچه که در حیطه مدیریت
شهری امروز راهگشای بسیاری از مسئولین و مدیران شهری است توجه و عنایت خاص به مفهوم هماهنگی است. مساله هماهنگی، ادغام و یکپارچگی در سیستم مدیریت شهری ایران، بعد از طرح ماده 136 برنامه سوم توسعه، وارد ادبیات علمی برنامهریزی و مدیریت شهری شد. در این مقطع زمانی از بحث مدیریت واحد شهری دو برداشت مختلف وجود داشت:
الف) ادغام دستگاههای خدماترسان شهری در تشکیلات شهرداریها به لحاظ تشکیلاتی، منابع مالی، سیاستگذاری و برنامهای؛ ب) هماهنگی در تعیین اهداف، سیاستگذاری و برنامهریزی بدون ادغام دستگاهها به لحاظ تشکیلاتی؛ (رهنما، (3 :1385
4
منظور از مدیریت واحد شهری وحدت بخشی به مدیریت شهری است، نه واگذاری وظایف؛ به عبارتی منظور ایجاد وحدت رویه در مدیریت شهری، از طریق ایجاد مجموعه ای از اهداف و چارچوبی معین و مشترک و تدوین برنامههای لازم برای تحقق اهداف و هماهنگی در سیاستها و برنامههای مدیریت شهری است. در متون تخصصی، منظور از اصطلاح مدیریت یکپارچه شهری، بیشتر هماهنگی و یکپارچگی در عملکردها و وظایف مدیریت است. مدیریت شهری امروز جهان، دارای تشکیلات وسیعی شده و مهمترین نقش را در موفقیت انواع برنامه ها و طرح های توسعه شهری و همچنین رفع نیازهای مختلف شهروندان در حوزه های متنوع از جمله جریان عبور و مرور در شهر، رفاه و آسایش عمومی، مسکن، کاربری زمین، تفریح، فرهنگ، اقتصاد، تأسیسات زیربنایی و امثال آنها بر عهده دارد. (شیعه، (1382 بحث مدیریت یکپارچه شهری حاصل ورود رویکرد سیستمی در مباحث مدیریت شهری است. مدیریت یکپارچه شهری
مدیریت افقی است، نه مدیریت عمودی یعنی تمام سازمان ها و نهادهای درگیر در مدیریت شهری به صورت افقی و هماهنگ در کنار یکدیگر قرار دارند. (حبیبی، (1386 در واقع، مدیریت یکپارچه شهری با توجه به مسائل مختلف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در قالب یک الگوی مشخص،
ضمن هدایت عناصر مختلف دخیل در حوزه مدیریت شهری، به ایجاد هماهنگی در بین آنها میپردازد و از دوباره کاریها
æ طولانی شدن فرایند توسعه پایدار شهری و گرفتاری آن در پیچ و خم نظام بروکراسی حاکم جلوگیری میکند. به نظر میرسد یکی از راهکارهای دستیابی به توسعه پایدار شهری ایجاد ساختار مدیریتی هماهنگ و یکپارچه در قالب مدیریت شهری پایدار باشد. (پوراحمد و دیگران، (1392 به عقیده پیتر هال بنیادهای شهر پایدار عبارتند از : اقتصاد شهری پایدار، جامعه شهری پایدار، سرپناه شهری پایدار،
محیط زیست شهری پایدار، دسترسی شهری پایدار، زندگی شهری پایدار، مردم سالاری شهری پایدار . برای دستیابی به پایداری در تمامی ابعاد فوق و برای ایجاد الگوی توسعه شهری پایدار نیاز به نگرش یکپارچه به پدیده شهر است که به کارگیری این نگرش نیز، خود در گرو ایجاد ساختار نهادی یکپارچه و واحد، برای حکمرانی شهری است که بر اساس اراده شهروندان شکل گرفته باشد. امروزه در بسیاری از شهرهای بزرگ جهان، کلیه امور مربوط به شهر، سوای مسائل نظامی
æ دیپلماتیک برعهده مدیریت شهری منتخب مردم است که استقلال و اختیارات کامل و کافی دارند (سعیدنیا، (1382 به همین دلیل و با توجه به مشکلات عدیده ای که شهرها به خصوص در کشورهای درحال توسعه با آن روبرو هستند و از آنجا که مدیریت شهری، خود حاصل یکسری نیازهای عمومی است، عدم برآورده شدن این نیازها و تشدید مشکلات مذکور در اثر فقدان مدیریت یکپارچه شهری، باعث اخلال در زندگی شهری و نارضایتی عمومی و اتلاف منابع می شود . در مجموع، می توان گفت که مفاهیمی چون شهرداری، حکومت محلی و مدیریت یکپارچه و واحد شهری در کنار یکدیگر معنا پیدا می کنند(رضویان،(1381 یکپارچگی را باید در 3 سطح تعریف کرد. سطح اول یکپارچگی عملکردی است یعنی تمام عملکردهای اقتصادی، اجتماعی،
فرهنگی، کالبدی و زیستمحیطی به صورت یکپارچه مدیریت شود. سطح دوم یکپارچگی قلمرو است، بدین معنا که تمام فضای شهری به صورت یکپارچه مدیریت شود و سطح سوم به لایههای مدیریتی اختصاص دارد، یعنی تمام سیاستگذاریها، برنامهریزیها و اجرای آنها باید به صورت هماهنگ انجام شود. نکته مهم در این میان تأکید بیش از حدی است که بر بخش اجرایی شهر میشود و دیگر لایهها (سیاستگذاری و برنامهریزی) مورد غفلت واقع میشود که همین مساله موجب ضربه زدن به مدیریت یکپارچه میشود. هدف شهر ترفیع نیازهای مادی، روانی، اجتماعی و فردی شهروندان است و مدیریت شهری باید رابطه و تعامل 3 حوزه مذکور را برای نیل به هدف فوق هماهنگ کند.
(http://jamejamonline.ir)
5
-5 مستندات قانونی
ماده 136 برنامه سوم و بند »ب« ماده 137 برنامه چهارم رویکرد هماهنگی و یکپارچگی دارد و بیشتر منظور هماهنگی سازمانی و نهادهای خدماترسانی میباشد به عبارتی هدف وحدت رویه در اقدامات و برنامهها و سیاستگذاریهاست و در این میان مرکز این وحدت رویه شهرداریها و شوراها هستند.
در ماده 136 برنامه سوم توسعه آمده است »به دولت اجازه داده میشود با توجه به تواناییهای شهرداریها، آن گروه از تصدیهای مربوط به دستگاه های اجرایی در حیطه مدیریت شهری را که ضروری تشخیص میدهد براساس پیشنهاد مشترک وزارت کشور و سازمان امور اداری و استخدامی کشور، همراه با منابع اعتبار ذیربط به شهرداریها واگذار کند.« ماده 136 قانون برنامه سوم توسعه، دولت را موظف و مجاز ساخته که به منظور یکنواخت کردن مدیریت محلی در شهرها پارهای از وظایف سازمانهای دولتی و محلی را از پیکر وزارتخانههای مربوطه جدا سازد و در اختیار شهرداریها قرار دهد. (شفیعی، (69 :83 که به دلیل عدم اراده جدی نهادهای دولتی از یک طرف و عدم آمادگی شهرداریها از طرف دیگر، اقدام خاصی صورت نگرفت.
خوشبختانه در برنامه چهارم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی مدیریت یکپارچه شهری این بار در بند »ب« مـاده 137 مورد توجه و تأکید مجدد قرار گرفت و به شورای عالی استان ها به عنوان نهادی محلی و مردمی فرصت محـدود داده شـده است که بعد از مطالعه امکان سنجی، تصدی های قابل واگذاری به شهرداریها استخراج و برای بررسی و تصویب مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس بفرستد. (فرهودی، (29 :1388 با این وجود هنوز هیچ اقدام مهمی در زمینه واگذاری مسـئولیتها به شهرداری صورت نگرفته است. از یک طرف مدیریت شهری اعم از شورا و شهرداری بر لزوم اجرای قانون سـوم و چهـارم توسعه مبنی بر واگذاری بخشی از اختیارات دولت به مـدیریت شـهری هسـتند از طـرف دیگـر دولـت در صـدد کاسـتن از اختیارات مدیریت شهری است. تحقق طرح موسوم به مدیریت واحد شهری در برنامه پنجم توسـعه نیـز پـیشبینـی شـده است.
-6 مقایسه تطبیقی مدیریت شهری امروز در جهان و ایران
تئوریهای مدیریت و سیاستگذاری شهری در 30 سال گذشته دستخوش تغییر و تحولات گستردهای شدهاند . تا اواخر دهه 1970 مدل برنامهریزی و مدیریت شهری که توسط بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز مورد استفاده قرار می-گرفت عمدتاً مبتنی بر رویکرد عرضه بود و دولت مرکزی بیشترین وظیفه را در مدیریت نواحی شهری بر عهده داشت.
در این فرایند پس از دولت مرکزی دولت محلی وجود داشت که منصوبین از طرف دولت مرکزی و یا نمایندگان منتخب مردم بودند. شهرداریها نیز ارائه کنندگان مستقیم خدمات اجتماعی و زیرساختها بودهاند و در لایهای که به طور محسوس از دولتهای محلی جدا بودند قرار داشتند.
این دیدگاه که دیدگاه سنتی است، مدیریت شهری را با شهرداریها و دولت مرکزی مرتبط میکند. در حالیکه دیدگاه جدید مدیریت شهری، مدیریت و اداره وسیعتری را مطرح میکند که در آن نهادهای محلی و غیردولتی نقش تعیینکننده و فعالی در آن ایفا میکنند. در این دیدگاهها تأکید زیادی بر روی تمرکززدایی در مدیریت شهری و گرایش به سمت عدم تمرکز است. دولتهای محلی که به طور رسمی بسیار غیرمتمرکز هستند، مسئولیت توسعه و تهیه برنامههای مربوطه و همچنین ارائه محدود خدمات به طور مستقیم را بر عهده دارند. (جمشیدزاده، (1-2 :1383 با نگاهی به روند تحولات مدیریت شهری در جهان میتوان دریافت که اکثر کشورهای جهان اعم از توسعه یافته و در حال
توسعه در حال گذار از مراحل سنتی مدیریت و گرایش به سمت مدیریت مشارکتی شهرها می باشند. آنچه برای رسیدن به هماهنگی و یکپارچگی ضروری به نظر میرسد توسط بانک جهانی در قالب "برنامه مدیریت شهری" تدوین شده است.
6
هدف این برنامه، تقویت مشارکت شهرها در کشورهای در حال توسعهای است که به سمت توسعهی انسانی در حرکت هستند. این اهداف عبارتند از: حکومت مشارکتی، کارایی اقتصادی، برابری اجتماعی، کاهش فقر و بهبود مدیریت شهری. شهرهای ایران نیز همانند سایر کشورهای جهان برای رسیدن به این اهداف باید مراحل تحول مدیریت، از مدیریت سنتی به مدیریت یکپارچه را طی نمایند. تحلیل اهداف برنامه مدیریت شهری به ویژه در زمینه اداره مشارکتی شهر نیز بیانگر هر دو نوع مشارکت شهروندان و دستگاههای خدماترسان در سطوح مختلف سیاستگذاری و عملیاتی به منظور جلوگیری از موازیکاری و هماهنگی در راستای دستیابی به اهداف برنامه مدیریت شهری است. (رهنما، (8 :1385 وظایف شهرداریها در جهان در چند دهه اخیر روندی فزاینده داشته و شهرداریها به عنوان نهادهای مدنی و محلی دایماً
وظایف بیشتری را بر عهده گرفتهاند و میگیرند. (جمشیدزاده، (3 :1383 مدیریت شهری امروز جهان مهمترین نقش را در موفقیت انواع برنامهها و طرحهای توسعه شهری، رفع نیاز جمعیت، جریان عبورومرور در شهر، رفاه عمومی، مسکن، کاربری زمین، تفریح، اقتصاد، فرهنگ، تأسیسات زیربنایی و امثال آنها بر عهده دارد
