بخشی از مقاله
امنیت بین الملل در هزاره سوم و چالشهای منشور برای مواجهه با تهدیدهای نوین
چکیده
در دهه نخست هزاره سوم، در نظام امنیت بین الملل بحرانهایی بهوقوع پیوست که موجد تغییراتی شگرف در مؤلفههای پیشین امنیتی در جهان شد، به نظر میرسد منشور که پس از تأسیس سازمان ملل متحد عهدهدار مدیریت بحرانهای امنیتی جهان بود، در مواجهه با این بحرانها، ناکارامد و در حالتی از بهت و بلاتکلیفی بهسر میبرد. به دلیل خواست و تمایل قدرت برتر در نظام بینالملل، تروریسم از نوع بین المللی و دفاع در برابر آن، تحت عنوان دفاع پیشدستانه بهعنوان مهمترین این بحرانها برجسته شد. استمرار دفاع پیشدستانه با تعقیب سیاست قتل هدفمند اعضا و رهبران گروههای تروریستی با استفاده از هواپیماهای بدون سرنشین آمریکایی، همچنان منشور را نادیده میانگاشت که حوادث و اقدامات بعدی برخی کشورها باعث تسری این نادیدهانگاری منشور به سایر کشورها نیز شد. بررسی این پژوهش نیز نشان از آن دارد که متن فعلی منشور توان مدیریت و قاعدهمندکردن بسیاری از بحرانهای نوین امنیتی را دارا نیست. این چالش به میزانی عمیق است که برخی از جناحهای افراطی در غرب را معتقد ساخته که منشور عملاً معاهدهای مرده و مربوط به دوران کهن است. جناحهای افراطی غرب تمایل به آن دارند تا با حذف محذورات منبعث از منشور، نیازهای امنیتی خویش را با تکیهبر قدرت سخت حلوفصل کنند. در فقدان هرگونه واکنشی از سوی جامعه جهانی، این امر به رویهای تبدیل خواهد شد که موجب بروز تهدیداتی جدی در نظام امنیت بین المللی خواهد گشت.
واژگان کلیدی
تروریسم بین المللی، دفاع پیشدستانه، قتل هدفمند، بازتعریف منشور ملل متحد
جستارگشایی
نزدیک به هفت دهه از عمر سازمان ملل متحد میگذرد. در این مدت سازمان ملل متحد نقش قابلتوجهی در نظام بین المللی ایفا نموده است، اما اینک با سپری شدن دهه نخست هزاره سوم بهخوبی مشخصشده که تنوع و پیچیدگیهای امنیتی متوجه نظام بین الملل بسیار بیشتر از زمان تدوین منشور ملل متحد در سال 1345 است. بر این اساس، نوشتار حاضر معتقد است که منشور ملل متحد با ساختار فعلی در بخش مربوط به امنیت بین الملل، از کفایت و بسندگی لازم برای مدیریت بحرانهای امنیتی هزاره سوم برخوردار نبوده، بنابراین لازم است به صورتی اصولی و بطئی، اقدام به بازتعریف آن شود. بازتعریف مدنظر این مقاله آن است که اصول غیرکاربردی حذف شود و برخی معضلات دوران معاصر که در منشور ذکری از آنها نشده، به آن اضافه گردد.
در این نوشتار از مجموع 19 فصل و 111 اصل منشور ملل متحد، تنها یک فصل و 13 اصل آن مورد بررسی دقیق و کنکاش قرار میگیرد. هدف مقاله این است که با ارائه ادله و شواهد عینی اعلام دارد فصل هفتم منشور در خصوص تأمین امنیت بین المللی، با عنایت به تغییراتی اساسی در شرایط بین المللی، نیازمند بازبینی و اصلاح است تا از کفایت لازم برای مواجهه با تهدیدات نوین امنیتی نظام بین الملل برخوردار شود. در پاسخ به این سؤال که آیا منشور ملل متحد با شکل و شمایل فعلی قادر به کنترل و نظاممندسازی بحرانهای امنیتی جهان است؛ فرضیه تحقیق اینگونه تنظیم میشود که به دلیل بروز و ظهور بحرانهای نوین امنیتی از یکسو و با توجه به اینکه منشور ملل متحد در عصری نگارش یافته که منشأ بحرانهای عموماً دولتمحور بودهاند، منشور به شکل فعلی توان مدیریت بحرانهای امنیتی جهان را ندارد و به دلیل این ضعف در منشور، قدرتهای بزرگ درصدد تأمین منافع خویش با استفاده از قدرت سختافزاری و نرمافزاری بهصورت یکجانبه بر خواهند آمد.
.1 تغییر در نظام بین الملل و مؤلفه قدرت
کوفیعنان، دبیرکل وقت سازمان ملل متحد در گزارش مارس 2000 خود اعلام داشت زمانی که سازمان ملل متحد تأسیس شد، دوسوم اعضای فعلی آن بهعنوان کشورهای مستقل وجود نداشتند و کل جمعیت کره زمین کمتر از 2/5 میلیارد نفر بود، درحالیکه جمعیت امروز جهان بالغ بر 6 میلیارد نفر است. پیشفرض اصول منشور آن بود که تهاجم خارجی، یعنی حمله یک کشور علیه کشوری دیگر، جدیترین تهدید امنیتی است، اما در دهههای اخیر تعداد زیادی از انسانها در جنگهای داخلی، پاکسازیهای قومی و قتل عام افراد یا نژادی خاص کشته شده اند.
از دهه 1990، جنگهاعمدتاً داخلی بوده و جان بیش از 5 میلیون نفر را گرفته است. درک جدیدی درباره مفهوم امنیت درحال تکوین است. زمانی امنیت به معنای دفاع از سرزمین در مقابل حملات خارجی تلقی میشد، اما الزامات امروزی حمایت از جوامع و افراد در مقابل خشونت داخلی را نیز در برمیگیرد. اگر مداخله بشردوستانه تهاجم غیرقابل قبولی به حاکمیت تلقی شود، در آن صورت چگونه باید در مقابل حوادث رواندا و سربرنیتسا و نقض فاحش حقوقبشر و موارد دیگر واکنش نشان داد؟ هم دفاع از بشریت و هم دفاع از حاکمیت باید مورد توجه قرار گیرند، اما مشخص نیست به هنگام بروز تعارض میان این دو، کدامیک ارجح است. دخالت بشردوستانه که موضوعی بسیار حساس است، با مشکلات سیاسی مواجه است. بانیان سازمان ملل متحد در سال 1945 قادر به پیشبینی ملزومات دنیای معاصر نبودند. در سالهای اخیر شاهد تأسیس دادگاههای موقتی در رواندا و یوگسلاوی سابق بودیم که در پاسخ به نگرانیهای جامعه جهانی در مورد نقض حقوق بشر و تصمیم به پایان دادن به فرهنگ مصونیت از مجازات1 تأسیس شدند. سازمان ملل متحد نیز باید خود را با تغییر شرایط انطباق دهد. ما هنوز نهادهای خود را با این واقعیات نو منطبق نساختهایم .(H. L.P Report of, 2004: 54)
اظهارات دبیرکل وقت سازمان ملل به بهترین شکل ممکن نشان از ناکارامدی منشور برای مواجهه با تهدیدهای نوین بین المللی داشت. اگر روزی تنها بروز مخاصمات مسلحانه تهدیدی علیه صلح یا نقض صلح به شمار میرفت، امروزه نقض حقوق بشر، نقض حقوق بشردوستانه، نسلکشی و کشتارجمعی، پاکسازی قومی، فقدان نظام دموکراتیک در کشورها یا حتی ترور یک فرد، نیز صلح و امنیت جهانی را تهدید میکند. بهعلاوه، آنچه طی سالهای اخیر امنیت بین المللی را در معرض تهدیدات مضاعف قرار داده، معضل تروریسم از نوع بین المللی آن است که میتواند از درون جوامع ملی نشئتگرفته و تأثیرات آن بهسرعت و بهشدت فراملی شود. مجموعه این حوادث و رخدادها نشان از آن دارد که منشور ملل متحد که قرار بر آن است امنیت بین المللی را تأمین کند، باید خود را با حوادث و رخدادها همخوان و منطبق کند. در غیر این صورت به معاهدهای ناکارامد تبدیل میشود و به گفته برخی از جناحهای تندرو در غرب، معاهدهای مربوط به دوران کهن دانسته خواهد شد.
همانگونه که در نظریه رژیمهای بین المللی عنوان میشود، سازوکارها یا نهادها جنبه اجتماعی داشته و این دولتها هستند که با رویههای خود به آنها شکل میدهند و عمل آنها به نوع خاصی از رفتارها جنبه قانونی میبخشند، به آن مشروعیت میدهند یا سودمندی آن را برای حفظ جامعه به اثبات میرسانند. بنابراین اگر منشور خواهان حضور مستمر در عرصه سیاست بین المللی است تا کنترل نیروهای ناامنساز جهان را در اختیار گیرد، راهی جز انطباق خود با شرایط نوین و توجه به مؤلفههای امنیتسوز و امنیتساز جهان ندارد. افراطگرایان غربی در تلاشند که در عمل، منشور را ناکارامد نشان دهند و آن را از گردونه بازیسازی در نظام بین الملل حذف کنند و با زبان قدرت نظامی با جهان تعامل کنند و سایر نیروها و عناصر صاحب نفوذ جهان را به انقیاد و تسلیم خود وادارنداما، قطعاً تجربه دهه نخست قرن 21 به آنها ثابت کرد که این امر به معنای تأمین امنیت در مرزهای سرزمینی آنها نخواهد بود. امنیت، مفهومی مطلق است و نمیتوان در جزیرهای امن زیست و درعینحال بخش عمدهای از جهان و مردم سایر کشورها را غرق در ناامنی کرد. وقوع حوادث تروریستی در کشورهای مختلف اروپایی به دنبال ظهور و گسترش پدیدهای به نام داعشبهترین، شاهد بر این مدعاست. احتمالاً اینک شهروندان اروپایی که دولتهای آنان حداکثر تلاش خویش را برای ناامنسازی خاورمیانه به عمل آوردهاند، بهتر از هر ملت دیگری میتوانند مهر تأیید بر این ادعا زنند.
روابط قدرت با دوران تدوین منشور بهکلی دگرگون شده و اولویتهای نظام، ابزارها و روشهای اعمال قدرت، ساختار تصمیمگیری و ... دچار تحولات شگرفی شده است. دیگر هژمون مسلط در دوران پس از جنگ دوم جهانی، علیرغم تأثیرگذاری زیاد، دارای قدرت مطلقی برای اعمال نظرات خویش نمیباشد و سایر قدرتها، اعم از مجموعه قدرتهای کوچک و یا برخی قدرتهای نوظهور بین المللی نیز در این رابطه تأثیرگذارند. به این پیچیدگی باید نیروهای غیردولتی تأثیرگذار بر نظام بین الملل را نیز افزود.
پس از حادثه 11 سپتامبر، نگاه دولت آمریکا به سازمان ملل متحد برای مبارزه با تهدیدات تروریستی نوظهور علیه این کشور، نگاهی سلبی بود. بوش در 23 سپتامبر 2003 در مجمع عمومی هشدار داد که سازمان ملل در حال تبدیلشدن به یک سازمان قدیمی و بیفایده است. او این سازمان را تنها مکانی برای بحث و گفتگو خواند.
منطق مسلط کنونی در نظام بینالملل، منطقی دولتمحور و مبتنی بر حاکمیت است که حقوق و قواعد بین المللی و تمهیدات کموبیش چندجانبهگرایانه، آن را مقید میسازد. این امر به فهم بیناذهنی موجود از نظام و چگونگی کارکرد آن شکل میدهد. این واقعیت که تصمیم حمله به عراق، مشاجرات فراوانی را برانگیخت، نشان از آن داشت که این اقدام تلاشی برای برهمزدن بنیان برخی قواعد اصلی جامعه بین الملل تلقی شده، بنابراین نخبگان سیاسی اروپای کهنه در برابر آمریکا موضعگیری کردند و این کشور را مقابل بسیاری از متحدان سنتی خود قرار دادند .(Brunnee, et al., 2004: 787) قاعده آمره منع توسل بهزور یکی از قواعد اصلی منبعث از منشور ملل متحد است. بهصورت سنتی شرط لازم برای توسل بهزور با استناد به دفاع مشروع، به هیچ دولتی اجازه نمیدهد رژیمی را بر دولتی دیگر تحمیل کند. هیچ قاعده و هنجاری که تعریفکننده یا مشروعیتبخش اقدام نظامی برای براندازی یک رژیم باشد، در جامعه بین المللی شکل نگرفته است. قواعد حاکم بر جامعه بین الملل با توجه به اصول بنیادین حاکمیت و عدممداخله، متضمن محدودیتهایی تعریفشده در کاربرد زور است (مشیرزاده، .(1386
باید توجه داشت که قدرت رژیمها، از جمله رژیمهای بین المللی وابسته به میزان رعایت و اجرای قواعد آن بوده و عدم رعایت قواعد یک رژیم، کاهش قدرت و نفوذ آن را در پی خواهد داشت. اقدامات آمریکا و برخی کشورهای دیگر در نادیدهانگاری منشور و برخی قواعد آمره بین المللی، موجب میشود اعتباری برای منشور باقی نماند و آمریکا بدون آنکه با رژیم منشور به مقابله بپردازد، رفتهرفته با نادیدهانگاری آن که خود مبنایی برای نادیدهانگاری سایر کشورها نیز خواهد شد، در عمل منشور را منسوخ یا آن را متعلق به دوران کهن معرفی کند. بر اساس نظریه رژیمهای بین المللی، اگر ارتباط و انسجام بین اصول، هنجارها، قواعد و رویههای تصمیمگیری کاهش یابد یا رفتار بازیگران بهنوعی باشد که اصول، هنجارها، قواعد و رویهها در آن رعایت نشود، رژیمها رو به ضعف گذارده و نسخ خواهند شد. اینک هیچ کشوری در جهان، برای مثال از مبانی قانونی تهاجم نظامی فرانسه به مالی، آمریکا به سوریه، عربستان به یمن نمیپرسد. بر این اساس به نظر میرسد سایر کشورها نیز بهخوبی قادرند اقدامات غیرقانونی خویش را موجه بدانند و آن را تحت عناوینی همچون عرفی آنی، رویههای جاری توجیه کنند.
.2 سازمان ملل متحد و بهروزرسانی منشور
در سال 1382، کوفیعنان، دبیرکل وقت سازمان ملل متحد در اجلاس 58 مجمع عمومی از تعیین یک هیئت عالیرتبه متشکل از شانزده نفر صاحبنظر مطرح جهان خبر داد که بهعنوان هیئت عالیرتبه مأموریت یافتند با نگاهی امنیتی، مسائل جهان معاصر را بررسی کنند و پیشنهادهای خود را برای اصلاح منشور و ساختار سازمان ملل متحد ارائه دهند. در نهایت آناند پانیاراچان، رئیس هیئت عالیرتبه، گزارش نهایی را با عنوان »جهانی امنتر، مسئولیت مشترک ما« به دبیرکل سازمان ارائه داد. او مهمترین نظرات هیئت را چنین عنوان داشت: »زمانه ما، عصر تهدیدات بههمپیوسته و غیرموازی علیه صلح و امنیت بین المللی و عصر آسیبپذیری متقابل کشورهای قوی و ضعیف است. ایجاد تغییرات اساسی در سازمان ملل متحد برای تأمین امنیت جمعی در قرن 21 ضروری است تا این سازمان را به سازمانی مؤثر و کارامد تبدیل کند(H.L.P Report of, 2004: VII) .« در این گزارش از شش نوع تهدید نام برده شده که باید در دوران معاصر و در سالیان آتی نگرانی کشورها را به خود جلب کند: .1 تهدیدهای اقتصادی- اجتماعی شامل فقر، بیماریهای مسری و تخریب محیطزیست؛ .2 منازعات بین دولتی؛ .3 جنگهای داخلی شامل جنگ شهری، نسلکشی و سایر قساوتهای با تلفات وسیع؛ .4 سلاحهای هستهای، رادیولوژی، شیمیایی و بیولوژیک؛ .5 تروریسم و .6 جنایات سازمانیافته بین المللی فرامرزی .(H. L.P Report of, 2004: 23)
در واقع غیر از بند 2، هیچیک از این تهدیدات بهطور مستقیم مورد عنایت منشور نبوده و در آن راهکارهای قانونی برای مواجهه با تهدیدهای بالا در نظر گرفته نشده است. این امر خلأیی اساسی در منشور برای مواجهه با تهدیدهای نوین امنیتی تلقی میشود. اساساً بهت و بلاتکلیفی منشور در دهه نخست قرن 21 برای مواجهه با تهدیدهای نوین، ریشه در این واقعیت داشته است. در اینجا لازم است به چالشهای اساسی منشور برای مدیریت و نظاممندکردن امنیت بین الملل در هزاره سوم اشاره شود.
.3 چالشهای سیزدهگانه منشور ملل متحد در بخش امنیت بین المللی
در یک بررسی کلی میتوان تعارضات و چالشهای موجود در منشور را به این قرار خلاصه کرد: مغایرت اصل 12 با رویه دولتها. فلجشدن شورای امنیت به علت اعمال حق وتو از سوی اتحاد جماهیر شوروی در جنگ کره سبب شد تا مجمع عمومی به دنبال راهی برای برونرفت از این چالش برآمده و در نهایت به دنبال تلاشهای انگلیس و آمریکا در نوامبر 1950 قطعنامه »اتحاد برای صلح« از تصویب مجمع عمومی گذشت.
براساس بند »الف« این قطعنامه ، اگر شورای امنیت به علت عدم توافق اعضای دائم نتواند مسئولیت درجه نخست خود را در مورد نقض یا تهدید یا تجاوز صلح به انجام رساند، مجمع عمومی میتواند
