بخشی از مقاله
چکيده :
طرح خروج کارکنان دولت از تهران و کلان شهرها در سال ١٣٨٦ تصويب شد و در سال ١٣٨٨ با تصويب يک آيين نامه جديد برآن تاکيد بيشتري شد.دليل تصويب آيين نامه اخير را مي توان ارتقاي مزايا براي کارمندان از سوي دولت جهت ترغيب بيش تر براي خروج از تهران دانست .براي توجيه اين مصوبه دلايلي همچون تمرکز زدايي،تعديل نيرو در استان هاي مختلف ،تقويت واحدهاي محلي و.... عنوان شده است که اين دلايل ابراز شده از جانب دولت مترقي مي باشند.
اما به نظر مي رسد اين آيين نامه توانايي تحقق اين اهداف والا را نخواهد داشت ؛چرا که براي رسيدن به اين اهداف دولت بايد به تکاليف قانوني خود از جمله تمرکز زدايي،کوچک سازي،آمايش سرزمين و.... روي آورد که در قانون اساسي،قوانين برنامه توسعه وسياستهاي کلي ابلاغي به کرات برلزوم آنها تاکيد شده است .
همچنين به نظر مي رسد که برخي از مولفه هاي حقوق شهروندي همچون اصل برابري،آزادي محل مسکن ،آزادي محل اشتغال و اصل حقوق مساوي براي کار مساوي ناديده گرفته شده است .مساله مهم ديگري که در اين مصوبه محل تامل است ،اصل صلاحيت يا عدم صلاحيت دولت (مرز بين تقنين و اجرا) در وضع اين چنين آيين نامه اي است که با توجه به اين که اين طرح به نوعي متعرض حقوق و تکاليف کارمندان فراتر از حدود قوانين شده است ،مي توان قائل به عدم صلاحيت دولت در وضع آيين نامه مورد بررسي شد.
کليد واژگان :حقوق شهروندي- طرح خروج کارمندان از تهران - آزادي انتخاب محل سکونت - آزادي انتخاب محل اشتغال - برابري
مقدمه :
انگيزه و علت انتخاب موضوع :
امروزه در مباحث حقوقي علي الخصوص حقوق عمومي نيازمند واکاوي موضوعات متاحقوقي و کاربردي مي باشيم .وقت آن فرارسيده است که از مباحث نظري محض خارج شده و حقوق را به سمت و سوي کاربردي سازي سوق دهيم .همه کارشناسان به مشکلات موجود در کلان شهرها به خصوص تهران واقف هستند. براي حل اين مشکل نيز در سال هاي اخير نيز مصوباتي همچون : انتقال دستگاه هاي دولتي از تهران ، انتقال کارخانجات از تهران ، ممنوعيت استخدام در دستگاه هاي دولتي در تهران ، طرح دورکاري،طرح خروج کارمندان از تهران و... از سوي دولت انجام گرفته است .اما هيچ کدام از اين مصوبات نتوانسته است به نحو شايسته اي به تمرکز زدايي و کاهش جمعيت اين کلان شهر کمک کند.به نظر مي رسد که آئين نامه مذکور با قانون اساسي(مباحث مربوط به حقوق شهروندي) و ديگر قوانين موضوعه سازگار نيست و اصول حقوقي مانند اصول حاکم بر استخدام نيز در آن نقض شده است . مجموعه اين عوامل انگيزه اي شد براي بررسي قانوني و حقوقي اين موضوع .
بيان مساله :
اين تحقيق را مي توان تحقيق بين رشته اي دانست که تلفيقي از مباحث مرتبط با حقوق شهروندي،حقوق اداري،حقوق اساسي و مديريت دولتي مي باشد. سابقه انتقال کارکنان دولت از تهران به سال ١٣٤٦ بازمي گردد،اما اخيرا در راستاي تمرکز زدايي و تقويت واحد هاي استاني و اعمال توازن و تعادل در نيروي انساني دستگاه هاي اجرايي و کاهش پيامد هاي ناشي از وقوع احتمالي زلزله در شهر تهران هيات وزيران موضوع انتقال کارمندان دستگاه هاي اجرايي متقاضي انتقال از شهر تهران و کلان شهرها به ساير نقاط کشور را طي تصويب نامه اي در تاريخ ١٣٨٦/١٢/٦ و در دستور کار قرار داد و با توجه به استقبال نه چندان مطلوب از آئين نامه سال ١٣٨٦، آئين نامه ديگري تحت عنوان آئين نامه اعطاي تسهيلات به کارکنان دستگاههاي اجرايي متقاضي انتقال از شهر تهران را در ١٣٨٨/١٢/٢٣به تصويب رساند.در اين مقاله بنا داريم امکان سنجي تلفيق بين تمرکز زدايي از تهران در چارچوب طرح خروج کارمندان از تهران و حقوق شهروندي را مورد واکاوي قرار دهيم .
اهداف تحقيق :
١- بررسي انطباق عملکرد اداري دولت در طرح خروج کارکنان از کلان شهرها با قواعد عمومي حقوق اداري- سياسي و رعايت حقوق شهروندي کارمندان ؛
٢- بررسي و تحليل عملکرد دولت از منظر سياست هاي تمرکز زدايي؛
٣- بررسي و اعتبار سنجي حقوقي آئين نامه و مصوبات دولت در موضوع خروج کارمندان از تهران ؛
سوال اصلي:
آيا با اجرايي نمودن طرح خروج کارمندان از تهران مي توان به تمرکز زدايي اصولي و قانوني از تهران با حفظ حقوق شهروندي کارمندان دست يافت ؟
سوال فرعي:
آيا طرح خروج کارمندان از تهران با اصول حقوقي و قانوني انطباق دارد؟
فرضيه اصلي:
با توجه به مطالعه مفاد آيين نامه طرح خروج کارمندان از تهران امکان تمرکز زدايي از تهران با حفظ حقوق شهروندي کارمندان دولت وجود ندارد.
فرضيه فرعي:
طرح خروج کارمندان از تهران بسياري از اصول حقوقي از جمله اصل برابري، اصل آزادي انتخاب محل مسکن و محل اشتغال واصول حاکم بر استخدام را نقض کرده است .
پيشينه تحقيق :
هر چند آئين نامه ايجاد تسهيلات جهت شاغلين متقاضي انتقال از تهران و کلان شهرها در سال ١٣٨٦ به تصويب رسيد اما با توجه به اين که اين طرح به صورت جدي از ابتداي سال ١٣٨٩ پيگيري شد لذا سابقه کوتاهي دارد و مقاله يا کتابي که به صورت مستقيم و تحت اين عنوان به اين موضوع بپردازد تا قبل از تدوين اين مقاله وجود نداشته است اما در سال ١٣٩٢ پايان نامه اي توسط نگارنده تحقيق تحت عنوان مزايا و معايب طرح خروج کارمندان از تهران به رشته تحرير درآمده است که در نگارش اين تحقيق از آن بهره گرفته شده است .
روش تحقيق :
اين تحقيق از لحاظ نوع روش شناسي يک تحقيق توصيفي-تحليلي و کاربردي مي باشد.
١-حقوق شهروندي:
شهروند کسي است که به دليل عضويت در يک واحد سياسي يعني دولت -کشور،داراي حقوق مدني،سياسي،اجتماعي،اقتصادي و فرهنگي است .به اين ترتيب شهروندي ارتباطي وثيق با مقوله تابعيت دارد.(عباسي،١:١٣٩٥).
حقوق شهروندي يا آزادي هاي عمومي يا شهروندي مجموعه اي از حقوق مدني،سياسي،اجتماعي و اقتصادي است که فرد به عنوان تبعه يک کشور از آن برخوردار است و محور تضمين اين حقوق قانون است که در جامعه اي دولت موظف است به نمايندگي از اتباع خود آن را(به عنوان حقوق ملت يا آزادي هاي عمومي) در چارچوب اعلاميه حقوق بشر تصويب کند و به موقع به اجرا بگذارد. (طباطبايي موتمني،١٣٨٨: ١١-١٠).
در اهميت حقوق شهروندي بايد افزود که دولت مي بايست اجراي آن را طبق قوانين داخلي براي اتباع خود تامين و تضمين کند و محتواي آن نيز ممکن است از يک کشور به کشور ديگر متفاوت باشد،حال آنکه حقوق بشر،حقوق و آزادي هايي است که در سطح جهاني و بين المللي مطرح است و به مثابه استانداردهاي جهاني حقوق مزبور محسوب مي شود. (طباطبايي موتمني،١٣٨٨: ٩).
از لحاظ اهميتي که آزادي هاي عمومي دارا مي باشند،معمولا قوه موسس هر کشور،آن را در ق .ا. و يا در اعلاميه جداگانه اي به عنوان حقوق عمومي و يا آزادي هاي عمومي ملت اعلام مي دارد،چنانکه آزادي هاي عمومي مملکت ايران نيز در ق .ا. زير عنوان حقوق ملت آمده است .(طباطبايي موتمني،١٣٨٨: ٨).
٢-طرح خروج کارمندان از تهران :
در راستاي تمرکز زدايي و تقويت واحدهاي استاني و اعمال توازن و تعادل در نيروي انساني دستگاههاي اجرايي و کاهش پيامدهاي ناشي از وقوع احتمالي زلزله در شهر تهران هيأت وزيران موضوع انتقال کارمندان دستگاه هاي اجرايي متقاضي انتقال از شهر تهران و کلان شهرها به ساير نقاط کشور را طي تصويب نامه هايي در دستور کار قرار داد که البته با توجه به استقبال نه چندان مطلوب از آئين نامه سال ١٣٨٦،آئين نامه ديگري تحت عنوان آئين نامه اعطاي تسهيلات به کارکنان دستگاههاي اجرايي متقاضي انتقال از شهر تهران را در سال ١٣٨٨به تصويب رساند که اين آيين نامه با اعطاي تسهيلات بيشتر نسبت به آيين نامه سال ١٣٨٦ در پي ترغيب بيشتر کارکنان دولت براي انتقال بود.
٢-١ اهداف طرح خروج کارمندان از تهران :
در آئين نامه خروج کارمندان از تهران از مقوله هاي ذيل به عنوان اهداف تصويب اين طرح نام برده شده است : ساماندهي و اصلاح وضعيت نقل و انتقال کارکنان ؛ برقراري اصل عدالت محوري از طريق
اعمال توازن و تعادل در نيروي انساني دستگاههاي اجرايي؛ رفع کمبود و تعديل نيرو در واحدهاي استاني و شهرستاني؛ تأمين رفاه و آسايش نسبي کارکنان ؛ فراهم نمودن زمينه هاي مساعد براي استفاده مطلوب از نيروي انساني؛ کاهش چالشهاي اجتماعي و اقتصادي کلانشهرها خصوصا تهران بزرگ ؛ تمرکز زدايي و تقويت واحدهاي محلي؛ کاهش پيامدهاي سوء ناشي از وقوع احتمالي زلزله در شهر تهران (معاونت حقوقي رييس جمهور١٣٨٩: ١٠-١١).
٢-٢ مشمولين طرح خروج کارمندان از تهران :
-کارمندان رسمي و پيماني؛ کارمندان قرارداد کار معين (مشخص ) و ساير عناوين مشابه ؛ کارکنان قراردادي مشمول قانون کار که با دستگاه هاي اجرايي قرارداد مستقيم منعقد نموده اند؛- بازنشستگان . (معاونت حقوقي رييس جمهور١٣٨٩: ١٠-١١).
٢-٣ مزاياي در نظر گرفته شده براي کارمندان منتقله از تهران :
- معافيت از شمول محدويت سقف ٥٠درصد اضافه کار؛ افزايش سقف ٧٥درصد حق شاغل از حق شغل ؛ برقراري از مزاياي فوق العاده مناطق کمتر توسعه يافته درصورت انتقال به اين مناطق ؛ برقراري فوق العاده مشاغل تخصصي درصورت انتقال به مناطق محروم ؛ پرداخت ١٠٠درصد امتيازات آيين نامه درصورت انتقال به مناطق مرزي ؛ برخورداري از مزاياي فوق العاده بهره وري و کارانه و فوق العاده ويژه درصورت انتقال به روستاها و بخش ها.
هديه انتقال به ميزان يک ماه حقوق و مزاياي مستمر.( ماده ٣)؛ هزينه جابجايي محل خدمت و هزينه سفر به ميزان صددرصد علاوه بر هزينه هاي مورد عمل در مقررات افزايش مييابد.( ماده ٤)؛ معافيت از محدوديت پنجاه درصد اضافه کار موضوع ذيل بند (٩) ماده (٦٨) قانون مديريت خدمات کشوري .( ماده ٥)؛ شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني با رعايت قوانين و مقررات در سقف امتياز حق شاغل تسهيلات لازم را براي مشمولان اين آيين نامه فراهم نمايد.( ماده ٦)؛ اعطاي تسهيلات وام بابت وديعه مسکن ، خريد مسکن ، تعميرات مسکن ، خريد خودرو و کالاي خانگي در حداکثر سقف مقرر در مقررات بدون سپرده گذاري و نوبت گذاري.( ماده ٧)؛ هديه ازدواج از محل اعتبارات خدمات رفاهي دستگاه مربوط حسب مورد (دستگاه مبدا يا مقصد) به ميزان يک ماه حقوق و مزاياي متعلقه .(ماده (8
٢-٤ تکاليف و محدوديت هاي کارمندان منتقله از تهران :
علاوه بر مزايايي که به ترتيب فوق الذکر براي کارمندان در نظر گرفته شده است تکاليفي نيز در صورت انتقال برآنها مترتب مي شود. در ماده ٨ تصويب نامه تکميلي اعطاي تسهيلات به کارکنان دستگاه هاي اجرايي متقاضي انتقال از شهر تهران و همچنين تبصره آن در اجراي مفاد آئين نامه مرتبط ٤ هيات وزيران تکاليف ذيل براي افراد متقاضي انتقال از کلان شهرها مقرر شده است که دستگاه هاي اجرايي ملزم به رعايت اين شيوه اجرايي شده اند.از موارد ذيل به عنوان شرايط لازم براي بهره مندي از مزاياي انتقال نام برده شده است :
١- قبل از پايان سال ١٣٨٨ در شهر تهران مشغول به خدمت بوده باشند.(بند ١).
٢- تاريخ انتقال آنان از شهر تهران از ابتداي سال ١٣٨٩ به بعد باشد.(بند ٢) .
همچنين کارکنان انتقال يافته مکلفند در صورت انتقال موارد ذيل را رعايت نمايند:
١- کارمندان منتقل شده موظفند تعهد محضري مبني بر انجام ده سال خدمت در دستگاه مقصد ارايه نمايند.
٢- بازنشستگان منتقل شده مکلف به ارايه تعهد محضري مبني بر عدم مراجعه به محل سکونت قبلي ميباشند.
در صفحات آتي طرح خروج کارمندان از تهران مورد واکاوي حقوقي با تاکيد بر حقوق شهروندي قرار خواهد گرفت .طرح خروج کارمندان با وجودي که صورت مناسب داشت اما در عمل زياد موفقيت آميز نبود چون تا زماني که يک پژوهش اساسي در اين باره انجام نشود نمي توان به درستي آن را اجرا کرد. اعداد و آمار نشان مي دهد ميزان توفيق دولت در اجراي اين بخشنامه تنها ٦ دهم درصد ميزان تعيين شده بوده است (٣٢ هزار نفر)، يعني اگر نزديک دو برابر ميزاني که تاکنون خارج شده اند، کارمندان را از تهران خارج مي ساختند،تنها اين طرح با يک درصد موفقيت همراه بود.
٣-واکاوي حقوقي طرح خروج کارمندان از تهران در پرتو قوانين موضوعه و قواعد حقوق عمومي :
از ميان مصوبات مختلفي که در قالب آيين نامه براي تمرکز زدايي از تهران تصويب و اجرا شد بنا داريم طرح خروج کارمندان از تهران را مورد واکاوي حقوقي قرار داده تا در يک بررسي حقوقي و قانوني موارد تناقض آن با قوانين بالادستي،مولفه هاي حقوق شهروندي،وارد شدن به صلاحيت ويژه قانونگذار و... به بحث گذاشته شود.در نقد حقوقي طرح خروج کارمندان از تهران مي توان به مواردي همچون اصول ١٩، ٢٢،٢٨،٣٣ و اصول ديگري از ق .ا. و ماده ٤٥ ق .م .خ .ک. و هم چنين مواد٥٠ و ٦٥ قانون برنامه پنجم توسعه ، اصول حاکم بر استخدام (اصل برابري،اصل حقوق مساوي براي کار مساوي و اصل وجود امنيت شغلي)،مرز بين تقنين و اجرا و...اشاره نمود که در تصويب و اجرايي نمودن اين طرح به آن ها توجه شاياني نشده است .در ذيل به برخي از اين موارد خواهيم پرداخت .
٣-١ مغايرت با اصل ٣٣:
به موجب اصل ٣٣ ق .ا.: هيچ کس را نمي توان از محل اقامت خود تبعيد کرد يا از اقامت در محل مورد علاقه اش ممنوع يا به اقامت در محلي مجبور ساخت مگر در مواردي که قانون معين مي کند.
آيا اين که گفته شده است کارمندان تا ١٠ سال حق بازگشت به تهران را ندارندچيزي جز تبعيد را متبادر به ذهن مي سازد؟در بند ٤ تصويب نامه ٥ که به تصويب هيات وزيران رسيده است آمده است که نيروهاي شاغل در دستگاه هاي اجرايي مستقر در تهران که در کرج و ساير شهرستان هاي استان تهران ساکن هستند، توسط دستگاه هاي اجرايي با هماهنگي معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهور به محل سکونت خود منتقل شوند که به نظر مي رسد اصل آزادي انتخاب مسکن در اين مصوبه نقض شده است .همچنين در ماده ١ تصويب نامه ٦ که به موجب آن دستگاه هاي اجرايي موظفند حداکثر تا پايان مرداد سال ١٣٨٩، ٤٠ درصد پست ها و کارکنان خود را به خارج از تهران منتقل نمايند.اين الزام دستگاه هاي اجرايي در انتقال کارمندان مي تواند مويد اجباري بودن آن باشد.
٢-٣ مغايرت با بند ٩ اصل ٣ و اصل ١٩:
از سوي ديگر آيا امتيازاتي که براي کارمندان انتقال يافته در نظر گرفته شده بود خلاف بند ٩ اصل ٣ قانون اساسي در خصوص رفع تبعيضات ناروا نيست ؟در جهت ايجاد عدالت استخدامي به ويژه در رابطه با حقوق کارکنان دولت قانون ،نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ١٣٧٠ تصويب و در تاريخ ١٣٧٠/٦/٢٤ به تاييد شوراي نگهبان رسيد.براي رفع تبعيض و برطرف کردن ناهماهنگي هاي حقوق و دستمزد در بخش دولتي بايد اصل حقوق مساوي براي کار مساوي را اعمال نمود.
براي مثال چه توجيهي وجود دارد که يک کارمند شهرستاني که يک سال از فعاليتش در تهران مي گذرد،به شهرستان خود منتقل شود و تقريبا دو برابر حقوق و مزاياي بيشتر نسبت به ساير کارمندان مشغول در شهرستان دريافت نمايد؟آيا اين تبعيض نيست ؟
مشاهده مي شود که اصل ١٩ ق .ا. صراحتا نقض شده است . آيا اين تبعيض نيست که کارمنداني که از تهران منتقل مي شوند تقريبا ٢ برابر کارمندان بومي آن شهرستان حقوق و مزايا دريافت کنند؟ آيا اين طرح با يکي از مهم ترين اهداف حقوق به نام عدالت سازگار است ؟به چه پشتوانه حقوقي و منطقي کارمند منتقل شده از تهران مي بايست اين همه حقوق و مزاياي بيشتر را نسبت به کارمند بومي دريافت کند؟
٣-٣ مغايرت با مواد ٥٠ و ٦٥ قانون برنامه پنجم توسعه :
همچنين در بند «و» ماده ٥٠ قانون برنامه پنجم توسعه مقرر مي دارد که انتقال کارکنان رسمي يا ثابت ،مازاد دستگاه هاي اجرايي در سطح يک شهرستان بدون موافقت مستخدم با توافق دستگاه هاي ذيربط ، انتقال ساير شهرستان ها بايد با موافقت مستخدم صورت گيرد.نکته اي که مي توان از اين ماده قانوني به آن دست يافت اين است که دولت نمي تواند بدون موافقت کارمندان ،آنها را به شهرستان هاي ديگر منتقل نمايد و اين امر نشانگر اين است که حداقل در مورد کارمندان سازمان ميراث فرهنگي اين تکليف قانوني رعايت نشده است .
در واکاوي حقوقي طرح خروج کارمندان از تهران ملاحظه مي شود که کارمندان سازمان ميراث فرهنگي به دو کلانشهر ديگر(شيراز و اصفهان )منتقل شده اند.درحالي که در بند الف ماده ٦٥ قانون فوق الذکر آمده است که به منظور ساماندهي و کاهش نيروي انساني و کوچک سازي دولت :هر گونه انتقال به کلان شهرها جز در مورد مقامات و در موارد خاص ممنوع است .
در قانون برنامه پنجم توسعه ماده ٦٥ آمده است به منظور ساماندهي و کاهش نيروي انساني و کوچک سازي دولت هر گونه انتقال به کلان شهرها از جمله تهران ممنوع شده است . طبق تعريف کلان شهر ايران شامل : ،قم ،شيراز،اهواز،مشهد،تبريز، ،کرج ،اصفهان و تهران هستند.
