بخشی از مقاله
بررسی کاربري اراضی شهري در جهت ساماندهی فضایی شهرها
چکیده
زمین اصلیترین عنصر در توسعه شهري است، از این رو، تنظیم و کنترل نحوة استفاده از آن، همچنین محاسبه نیاز واقعی شهر به زمین به منظور تأمین کاربريهاي مختلف در زمان حال، تعمیم و تطبیق ارقام و کمیتهاي به دستآمده به آینده به منظور حل مؤثر مشکل زمین و مسکن و رشد مناسب شهرها ضرورت دارد. تحولات اجتماعی جوامع موجب تغییر نقش و کارکرد شبکه شهري میشوند که بازتاب فضایی آنها در شهرها نمایانتر هستند. توسعه روزافزون جامعه شهري به دلایل مختلف منجر به ساخت و سازهاي بدون برنامهریزي و گسترش مهارنشدنی شهرها شده و تغییرات زیادي را در ساخت فضایی آنها به وجود آورده که نیازمند هدایت آگاهانه و طراحی فضاي زیست مناسب براي شهرها است. در این میان، برنامهریزي و مدیریت کاربريهاي مختلف شهري با رعایت عدالت و پایداري شهري میتواند کمک شایانی به ساماندهی و توسعه منطقی شهرها نماید.روش تحقیق حاضر توصیفی- تحلیلی است ، داده ها با استفاده از منابع کتابخانه اي و اسناد و مدارك موجود گردآوري و تجزیه و تحلیل شده است با استفاده از این روش ، در این مقاله نقش کاربري اراضی شهري در ساماندهی شهرها تبیین می گردد. به همین منظور، مفاهیم کاربري اراضی شهري، ساماندهی، اهداف کاربري اراضی و رابطه آن با برنامهریزي شهري براي درك بهتر موضوع تحقیق و هم چنین ارتباط آن با ساماندهی شهرها مورد بررسی قرار میگیرند. نتایج تحقیق نشان میدهند که پایداري و توسعه پایدار شهرها در گرو توزیع متعادل و برنامهریزي کاربريهاي مختلف شهري و برآورده ساختن اهداف کاربري اراضی شهري در وضع موجود و نیز آیندة شهرها است.
واژههاي کلیدي: شهر، ساماندهی فضایی،کاربري اراضی شهري، برنامه ریزي، پایداري.
-1 مقدمه
طی صد سال اخیر، شهرها درصد زیادي از جمعیت جهان را به سوي خود جذب کردهاند. براي اولین بار در تاریخ، تعداد کسانی که در شهرها زندگی میکنند، به همان اندازة افراد ساکن در بیرون شهرها رسیده است. پیشبینیهاي سازمان ملل برآورد کرده است که تا سال 2030 بیش از
60 درصد مردم جهان در نواحی شهري زندگی خواهند کرد. با وجود این که شهرها تنها حدود 2 درصد از سطح زمین راشغال کردهاند، آنها بیش از نیمی از جمعیت جهان را در اختیار دارند که با نرخی حدود 55 میلیون نفر در سال در حال افزایش هستند (قرخلو و دیگران، .(157 :1385 با این اوصاف، توجه به توسعه و مدیریت شهرها و برنامه ریزي براي آنها جزو ضروریات است تا مشکلات شهري به حداقل برسند و شهرها در
١
راستاي توسعه پایدار حرکت کنند. به طور کلی، اعتقاد به بهبود محیط یکی از سرچشمههاي ایدة برنامهریزي شهري و شاید مهمترین ایدئولوژي ثایت و استوار آن است. رشد و تحول سریع شهرها در قرن اخیر، و به خصوص در چند دهه اخیر، باعث رواج طرحهاي شهري براي موزون ساختن توسعههاي شهري شد و کشورهاي صنعتی و پیشرفته به عنوان اولین کشورها اقدام به طرح ریزي براي شهرهاي خود نمودند. در ایران نیز رشد و توسعه شهري هر چند با تأخیر شروع شد، اما در عمل دربرگیرندة همان مشکلاتی است که شهرهاي غربی با آن روبرو بودند. در واقع، تحولات شهرسازي 200 سال اخیر جهان صنعتی و 100 سال گذشته ایران تفاوتی جز تفاوت زمان و مکان ندارد. مشکل اصلی هر دو، تأخیر در ادارك ضرورت، واقعیات و خامی در تدبیر و اندیشه هاي شهرسازي است (پور احمد و دیگران، .(168 : 1385 به همین منظور و با توجه به مشکلات موجود در شهرها، ساماندهی و هدایت توسعه فیزیکی شهرها امري اجتنابناپذیر است.
-2 تبیین مسئله پژوهشی و اهمیت آن
جهانی که ما امروزه در آن زندگی میکنیم، جهانشهري است که متأسفانه نتیجه آن دوري از محیط طبیعی و پذیرش ناخواسته عدم تعادلهایی است که از روابط ناموزون انسان و فضاهاي شهري نشأت میگیرد (ابراهیمزاده و مجیر اردکانی، .(43 :1385 شهرنشین شدن جمعیت، افزایش جمعیت شهرها و به تبع آن توسعه شهرهاي کوچک و بزرگ ویژگی عصر ما است که این امر به دنبال خود سیل عظیم مهاجران را به شهرها روانه میدارد و در نتیجه شهرها را با مشکلات فراوانی روبرو می سازد که ناشی از کمبود زیرساختها و کاهش ظرفیت هاي شهري است.
بعد از انقلاب اسلامی در سال 1979، در شهرهاي ایران تغییرات اقتصادي، فرهنگی، اجتماعی رخ داده است. این شهرها به طور فزایندهاي از طریق ترتیبات سیاسی- اقتصادي، به خصوص ساختارهاي مدیریت شهري تأثیر میپذیرند. ویژگیهاي ساختاري منجر به افزایش
رشد شهرها و شهرنشینی گردیده که مشکلات عمدهاي را در شهرها از جمله در مسکن شهري، تأمین آب، ترافیک شهر، رفاه اجتماعی، و امنیت به وجود آورده است .(Fanni, 2006: 47) به همین خاطر، نیاز است تا برنامهریزي و مدیریت همهجانبهاي در راستاي پایداري و ساماندهی این
شهرها صورت گیرد.
اصولاً در قلمرو برنامهریزي و مدیریت براي اجتماعات انسانی، اهداف کلان بر اساس دو محور یعنی دستیابی به تحقق ارزش ها و تأمین نیازهاي اساسی از یک طرف و یافتن راهحل براي مسائل و مشکلات موجود و آتی از طرف دیگر تبیین و تدوین میگردند (مهديزاده، :1382 .(20 بنابراین، اگر برنامهریزي و مدیریت در شهرها به صورت صحیح اجرا شوند بسیاري از مشکلات شهري کاسته میشوند. در میان طیف وسیع منابع شهري، زمین مهمترین و حساسترین منبع به شمار میرود. زیرا نه تنها نقش مؤثري در توزیع ثروت، عدالت اجتماعی و گسترش فقر دارد، بلکه تأثیر بسزایی در تنظیم سازمان فضایی و ساختار کالبدي یک شهر دارد. عرضه مناسب زمین امروزه به یکی از مهمترین دغدغه مدیران شهري تبدیل شده و نظام برنامهریزي شهري را به چالش کشانده است (تقوایی و سرایی، .(188 : 1383
اما، در روال کنونی شهرسازي کشور ما هنوز مبانی و روشهاي سازمانبخشی به کاربري زمین بر مبناي همان الگوهاي سنتی و روشهاي شهرسازي کارکردي قرار دارد که هم از نظر حقوق مالکیت و اقتصاد زمین و ساختمان و هم از نظر شیوةتهیه طرحهاي توسعه شهري و روشهاي تقسیم و توزیع اراضی با نواقص و تنگناهاي بارزي مواجه است. این موضوع حیات شهرهاي کشورمان را در معرض مشکلات اساسی قرار داده است. در این راستا، توجه کافی به معیارها و استانداردهاي کاربري اراضی و وارد کردن آنها در طرحهاي شهري میتواند گام مهمی در ساماندهی اوضاع آشفته زمین در شهرهاي کشورمان باشد که از این نظر با مشکلات اساسی مواجه هستند (یوسفی، .(1 :1380 به همین منظور، ساماندهی فضایی و کالبدي شهرها با توجه به برنامهریزي کاربري ارضی شهري ضرورت دارد تا آشفتگیهاي موجود در شهرها بیش از این فزونی نیابد.
-3 مفهوم ساماندهی شهري
از دیدگاه این تحقیق، ساماندهی بیشتر به مفهوم آمایش منطقی و کمک به حفظ تعادل و هماهنگی بین جمعیت و تأسیسات اقتصادي، اجتماعی و تجهیزات شهري و جلوگیري از بروز عدم تعادلها و بازتاب هاي تخریبی و منفی در فضاي شهري است و به بیانی دیگر، قرار دادن اجزا و عناصر یک مجموعه شهري با یک نظم خاص و منطقی در کنار یکدیگر و آراستن کاربريها و خدمات در تمام شهر به نحوي که ارتباط موزونی بین آنها در سطح شهر برقرار باشد و به طور خلاصه میتوان گفت، ساماندهی فضا، بهینه کردن رابطه جمعیت و فضا و فعالیت در جهت تحقق
٢
اهداف اقتصادي و اجتماعی است (آنامرادنژاد، .(16 :1383 از اهداف طرح ساماندهی فضایی میتوان به رشد و توسعه یکپارچه و همگن با محیط، درونزا، متعادل، و موزون اشاره کرد (کیانی، .(10 :1387 زمانی ساماندهی وضع موجود ضرورت مییابد که ناهنجاري بروز کند و نظام شهري در موضوع یا موارد معینی حالتی نابسامان و آشفته به خود گیرد. این نابسامانی ممکن است به صورت افزایش تراکم جمعیت، ساخت و سازهاي بیرویه، فرسودگی بافتهاي قدیمی، اختلال در نظام رفت و آمد، گسستگی روابط اجتماعی، آشفتگی در نظام عملکردي، تغییر کاربريها و سایر خصوصیات آسیبشناسی و ناسازگار با نظام شهري مشاهده شود. براي پیشگیري از این نابسامانیها و مهار آنها که خود از مباحث پایهاي آسیبشناسی شهري است، باید اقدامهاي متناسب و راهکارهاي عملی در قالب طرحهاي شهري در نظر گرفته شوند (رهنمایی، شاهحسینی،
.(25 :1386 با توجه به این که حیات سالم شهر در گرو ایفاي نقش متعادل کاربري هاي مختلف شهري است، بنابراین برنامهریزي و آیندهنگري در مورد هر یک از کاربري هاي شهري میتواند کمک شایانی را در راستاي توسعه پایدار و همچنین مدیریت بهینه شهري فراهم سازد.
-4 کاربري زمین شهري
اصطلاح و مفهوم کاربري زمین ابتدا در غرب به منظور نظارت دولتها بر نحوة استفاده از زمین و حفظ حقوق مالکیت مطرح شد، ولی با گسترش شهرنشینی و تحول در برنامهریزي شهري و منطقهاي، ابعاد و محتواي آن روز به روز وسیعتر شدند. در راستاي استفادة بهینه از زمین، امروزه کاربري اراضی شهري در نظامهاي پیشرفته برنامهریزي جهان به صورت آمایش زمین، و برنامهریزي فضایی و طرح ریزي کالبد ملی و منطقهاي و محلی تبدیل شده است (زیاري، .(3-4 :1381 تعاریف متعددي براي کاربري اراضی ارائه شدهاند. دیکنسون1 و شاو(1977) 2 تعریفی ساده از کاربري اراضی ارائه دادهاند. آنها کاربري اراضی را فعالیتی میدانند که به یک مکان اختصاص داده شده باشد.
مالینگرو(1988) 3 کاربري زمین را ظهور بهره برداري پویاي انسان از منابع طبیعی جهت برطرف کردن نیازهایش میداند. ون گیلز4
(1991) دو تعریف از کاربري اراضی ارائه کرده است. نخست، فعالیتهاي انسانی روي زمین که مستقماًی در ارتباط با زمین هستند و دوم، ظهور مدیریت انسان بر اکوسیستمها (نظامزیستها) به منظور برآوردن برخی نیازهاي وي است. همه این تعاریف در دو مفهوم زمین و فعالیتهاي انسانی مشترك هستند (کرمی کرد علیوند، .(10 :1379
به لحاظ نظري، کاربري زمین را میتوان اینگونه تعریف کرد: کاربري زمین به طور ذاتی دربارة تمام جنبه هاي فضایی فعالیتهاي انسان در زمین و طریقهاي بحث میکند که سطح زمین میتواند براي نیازهاي مختلف آماده و از آن بهرهبرداري شود. به طور مشخص میتوان گفت که فعالیتها، مردم و مکان ها، عناصر کاربري زمین هستند و با یکدیگر داراي روابط متقابل هستند (حسین زاده، ملکی، .(68 :1386
از نظر شکوئی، کاربري زمین جنبههاي فضایی همه فعالیتهاي انسانی را در روي زمین براي رفع نیازهاي مادي و فرهنگی او نشان میدهد (شکوئی، .(253 : 1385 چاپین5 بیان میدارد که کاربري زمین در مقیاس شهر به عواملی همچون محدودیت زمین، شکل و موقعیت زمین، انواع فعالیتها، تراکم، نحوة توزیع زمین میان کاربريها، و مقایسه کاربريها وابسته است. به عبارت دیگر، کاربري زمین شهري توان استفاده از سطح زمین جهت استقرار فعالیتهاي گوناگون شهري است (بحرینی، .(181 : 1377 با توجه به این که زمین یکی از حساسترین منابع به شمار میرود و نقش بسزایی در تنظیم سازمان فضایی و ساختار کالبدي یک شهر دارد، نیاز است در مورد نحوة استفاده و کاربرد زمین در امور مختلف شهري برنامهریزي صورت گیرد. برنامهریزان شهري بایستی از الگوها و مدلهاي کاربري زمین شهري آگاهی کامل داشته باشند تا بتوانند استفادة بهینه از زمین را سامان بخشند، تا بدین وسیله تعادل منطقی در شهر و همچنین توسعه پایدار شهري حاصل آید. در ذیل به برخی از تعاریف برنامهریزي کاربري اراضی شهري اشاره میشود.
برنامهریزي کاربري اراضی شهري، ساماندهی مکانی و فضایی فعالیتها و عملکردهاي شهري بر اساس خواستها و نیازهاي جامعه شهري است و هسته اصلی برنامهریزي شهري را تشکیل میدهد. به عبارت دیگر، برنامه ریزي کاربري اراضی، علم تقسیم زمین و مکان براي
٣
کاربردها و مصارف مختلف زندگی است که به منظور استفادة مؤثر از زمین و انتظام فضایی مناسب و کارا صورت میگیرد (پور محمدي، :1385 .(3
به طور کلی میتوان گفت که برنامه ریزي کاربري زمین شهري مجموعهاي از فعالیتهاي هدف مند است که محیط مصنوع را سامان میبخشد و در حد مقدور، خواستهها و نیازهاي جوامع شهري را در استفاده از زمین فراهم میآورد (حسین زاده دلیر، ملکی، .(70 :1386 با توجه به ارتباط تنگاتنگی که برنامهریزي کاربري زمین شهري و برنامهریزي شهري دارد و در مواردي معادل برنامهریزي شهري به کار گرفته میشود، میتوان گفت برنامهریزي زمین شهري، آمایش و ساماندهی شامل فضاهاي شهري به منظور استفادة بهتر و کاراتر از زمین هاي شهري است
(همان، .(72
-1-4 سابقه مطالعات کاربري اراضی در ایران
اگر با کمی تأمل و تعمق به گذشته سکونتگاههاي ایران زمین بنگریم متوجه خواهیم شد که سکونت گاههاي اولیه از همان ابتدا داراي نظام و برنامهریزي خاص بودهاند. سکونتگاههاي ادوار مختلف بیانگر آن هستند که استفاده از زمین با اهداف خاصی صورت میپذیرفته است. دلیل این امر، شرایط طبقاتی و اجتماعی یا تفکر خاصی بود که به نحوي به دنبال توزیع کاربريهاي مختلف بوده است. متأسفانه ما امروزه کمتر با منابع مدون از زمانهاي گذشته در این زمینه مواجه هستیم و شاید بهترین سند و مدرك همان بقایاي شهرها و سکونتگاههاي به تاریخ پیوسته است که خود از یک مدیریت اندیشمندانه بر آنها حکایت دارد. البته، اگر این مدیریت هم وجود داشته با نام کاربري اراضی مطرح نبوده است. اگر قرار باشد سابقه کاربري اراضی شهري را با همین عنوان و بر مبناي اصول علمی بررسی کنیم، باید گفت که قدمت این مطالعات در ایران بسیار کم و عمدتاً مربوط به زمان تهیه اولین طرح هاي جامع شهري میشود. به عبارت دیگر، کاربري زمین در شهرهاي ایرانعمدتاً در بطن طرح هاي جامع
شهري بوده و کمتر به طور مجزا به آن پرداخته شده است. الگوي طرحهاي شهري پس از جنگ دوم جهانی در اروپا و ایالات متحده آمریکا باب گردید. طرحهاي شهرسازي در ایران از اوایل دهه 1300 شروع گردیدند و تا حدود سالهاي دهه 1340 بیشتر به عنوان طرحهاي گذربندي و ساختمانسازي مطرح بودند. اولین طرحهاي جامع پس از آن شروع شدند و محصول نهایی طرحها نیز عبارت بودند از طرح کاربري زمین که در چارچوب منطقهبندي تنظیم و در قالب مرحلهبندي نهتاًی به عنوان سند قانونی توسعه شهري تصویب و براي اجرا به شهرداريها ابلاغ میگشتند
(ابراهیمزاده، مجیر اردکانی، .(46 :1385
این طرحها که به پیروي از الگوهاي غربی شکل گرفته و بدون بهرهگیري از پشتوانههاي فرهنگی ایران و تنها با اتکاء به روشهاي بیگانه و اغلب توسط متخصصین و تحصیلکردههاي کشورهاي اروپایی و آمریکایی و گاه با استفادة مستقیم از کارشناسان خارجی تدوین گردیده بودند، به یکباره از هم گسیختگی بزرگی را در معماري بومی و سنتی ایران پدید آوردند. این نحوة رویارویی با مسائل شهري در ابتدا موجب بروز عکسالعملهاي تندي در شهرها شد و بسیاري از بافتهاي ارزشمند معماري بومی و تاریخی ایران را نابود کرد (مشهديزاده، دهاقانی، :1374 .(491
از مجموعه مطالعات انجامشده در مورد ارزیابی نتایج عملکرد طرحهاي شهري در ایران چنین برمیآید که این طرحها در مجموع نتوانستهاند در جهت اهداف مورد نظر خود حرکت کنند. نتایج طرح پژوهش و ارزیابی طرحهاي جامع شهري در ایران به نحو بارزي نشانگر این ناکامی هستند که این ناکامی از عدم وجود زیرساختهاي مناسب اقتصادي، اجتماعی، رشد بالاي جمعیت و هجوم روستاییان به شهرها، کمبود قوانین مناسب در بهره گیري از اراضی و کاربري آنها، ضعف نظارت بخش عمومی در حقوق مالکیت، ضعف نهادهاي مدنی و غیره نشأت میگیرد. به همین جهت، شهرهاي ما با مشکلات بسیاري روبرو هستند که اغلب آنها در عدم برنامهریزي صحیح کاربري اراضی شهري ریشه دارند. لزوم بازنگري در این طرحها و برنامهریزيهاي هوشمندانه و آینده نگرانه براي شهرها ضروري است تا وضعیت شهرهاي کشور به سمت پایداري حرکت کنند.
-2-4 اهداف برنامهریزي کاربري اراضی شهري
استفاده از زمین در درازمدت باید از نظر اقتصادي ماندگار و از نظر اجتماعی مورد پذیرش باشد، چرا که یکی از اهداف اصلی برنامهریزي استفادة مؤثر و مناسب از منابع موجود است. در بحث کاربري اراضی، همواره مطلوبترین نوع استفاده از اراضی مورد نظر است تا بیشترین فایده و کمترین هزینه را عاید جامعه کند. بایستی سیاستهاي مربوط به زمین و برنامهریزي کاربري اراضی به گونهاي باشند که بتوان هم به اهداف ملی
٤
