مقاله تحلیل و چگونگی تأثیر قانون هدفمندکردن یارانه ها بر هزینه کلان شهر

بخشی از مقاله

چکيده
يکي از نهادهايي که در سطح اقتصاد کشور به صورت مستقيم و غيرمستقيم از قانون هدفمندسازي يارانه تأثير ميپذيرد،شهرداريها به ويژه کلان شهرها هستند؛ اين طرح شهرداريها را از دو جهت درآمدو هزينه به صورت مستقيم و غيرمستقيم متأثر خواهد ساخت .
در اين مقاله سعي داريم با کالبد شکافي ساختار هزينه کلان شهرها (مطالعه موردي کلان شهر اصفهان ) به چگونگي و ميزان تأثيرپذيري هزينه شهرداري از اين قانون بپردازيم ؛وباتوجه به اينکه سياست هدفمندسازي يارانه هااز طريق تغيير قيمت حامل هاي انرژي،بربردارقيمت نهاده هاي شهرداري شوک واردميکندبااستفاده ازروش تابع عکس العمل تحريک اثرشوک درهرمتغيررابر اساس سناريوهاي مختلف ،برهزينه هاي شهرداري بررسي ميکنيم .
در اين رابطه سئوالاتي که مطرح ميشودکه عبارتند از:"روند هزينه هاي انرژي در شهرداري چگونه است ؟ شدت انرژي در حامل هاي انرژي چقدر است ؟ فعاليت هاي مشمول قانون هدفندکردن يارانه ها در کلان شهرها کدام اند؟جايگاه فعاليت هاي مشمول قانون هدفمندکردن يارانه ها در کلان شهرها در بودجه کدام است ؟"نتايج اين مطالعه بيانگر افزايش قابل توجه هزينه هاي شهرداري به دنبال اجراي طرح و در نتيجه افزايش شديد بودجه مورد نياز سال آتي نسبت به بودجه مصوب سال گذشته ميباشد.
کليدواژه ها: کلان شهرها-قانون هدفمندسازي يارانه ها- هزينه -حامل هاي انرژي .
١- مقدمه
طرح هدفمندسازي يارانه هادراصل مشتمل بر دو طرح اصلاح قيمت ها در بازار حامل هاي انرژي و پرداخت يارانه نقدي به خانوارها (ودر کنار آن پرداخت هاي جبراني به بنگاه ها و موسسات دولتي) است ، بنابراين هم اثراتي بر قيمت حامل هاي انرژي دارد و هم واجد اثراتي بر درآمد خانوار است و اثرات خود را بر قيمت ها و تقاضا در اقتصاد از اين دو مجراي عمده وارد ميسازد.
براي سياست تعديل قيمت ها،دولت موظف شده است تا قيمت فروش داخلي بنزين ، نفت ،گاز، نفت کوره ، نفت سفيد و گاز مايع و ساير مشتقات نفت را تا پايان برنامه پنج ساله توسعه ي اقتصادي به حداقل به ٩٥درصد قيمت تحويل روي کشتي (فوب ) در خليج فارس برساند.ميانگين قيمت فروش داخلي گاز طبيعي نيزبايدبه گونه اي تعيين شود که به تدريج تا پايان برنامه پنجم توسعه اقتصادي ،معادل حداقل هفتاد و پنج درصد (٧٥%) متوسط قيمت گاز طبيعي صادراتي گردد و قيمت برق داخلي نيزبايدبه گونه اي تعيين شود که به تدريج تا پايان برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادي،اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران معادل قيمت تمام شده آن باشد. در بخش پرداخت يارانه ها به صورت نقدي نيز دولت مجاز است ٥٠درصد از منابع حاصل از واقعي کردن قيمت ها را به اقشار مختلف به طور نقد پرداخت کند و يا صرف هزينه هاي تامين اجتماعي کند، ٣٠درصد را نيز جهت بهينه - سازي مصرف انرژي و حمايت از بخش هاي توليدي در بخش صنعتي، کشاورزي و توليد نان صنعتي هزينه کند.
پس از دهه ١٩٨٠بود که راهبردهاي اقتصاددانان توسعه ، تکيه بيشتري بر نيروهاي بازار را طلب مي- کردند و با پذيرفتن اين ديدگاه بسياري از کشورها اقدام به اصلاحات اساسي درموضوع يارانه ها نمودند.دليل عمده پذيرفتن چنين اصلاحاتي بيشتر بار مالي سنگيني بود که بر دولت تحميل ميشد زيراقيمت ها از دهه ي قبل شروع به افزايش شديد کرده بود و علاوه بر آن رشد جمعيت فشار زيادي بر دولت براي تأمين اين هزينه ها آورده بود. ازديگر دلايل اجراي اين اصلاحات ، رفع اخلال در سيستم قيمت ها، بهبود محيط زيست ، کاهش بار مالي دولت و رسيدن به توزيع عادلانه تر درآمدبود.
٢- مروري بر تجارب کشورها کشورهاي مختلف در زمينه هدفمندسازي يارانه ها
لهستان از جمله کشورهايي است که حذف يارانه هاي انرژي را به صورت شوک درماني انجام داد وآثار کوتاه مدت حاصل از اجراي چنين سياستي کاهش ٢٤درصدي توليدات صنعتي و رشد ٧/١٥درصدي بيکاري بود. در مقابل نرخ تورم که در اواخر سال ١٩٨٩به ٢٠٠٠درصد رسيده بود در سال ١٩٩٢به ٣٥درصد کاهش يافت .با تقويت بخش خصوصي، به تدريج آثار اوليه رفع و اين بخش به موتور محرک اقتصاد تبديل شد و با ايجاد ٥٠٠هزار فرصت شغلي توسط اين بخش در سال ١٩٩٢نرخ بيکاري کشور کاهش قابل توجهي يافت .
چين از جمله کشورهايي است که حذف يارانه ها را به صورت تدريجي انجام داد.به طوري که هنوز قيمت اغلب سوخت ها در چين از طريق دستورالعمل ها و بخشنامه ها اعلام ميشود. قرار بر اين بوده که طي ده سال ٢٠١٠-٢٠٠٠يارانه ها حذف شود. به عبارت ديگر تا سال ٢٠١٠قيمت انواع حامل هاي انرژي تابعي از هزينه اقتصادي عرضه آن شودو از شرايط بازارهاي بين المللي انرژي در نقاط مختلف جهان پيروي کند.
در ترکيه نيز درسال ٢٠٠٤شوراي عالي برنامه ريزي استراتژي اصلاح بخش برق را تصويب کرد.قانون بازار برق ترکيه ازسال ٢٠٠١به اجرا درآمدو برآن اساس بازار آزاد براي توليد وتوزيع برق ايجاد شد. طبق
قانون مذکور،شرکت دولتي که هرسه بخش توليد،توزيع وانتقال برق را برعهده داشتند،به تفکيک حوزه هاي توليد وبازرگاني دراختيار بخش خصوصي قرارداده شدند.درسال ٢٠٠٤پارلمان ترکيه طرحي را به تصويب رساند که طي آن هزينه هاي توليد نفت داخل آن کشور اصلاح شد، قيمت براي مصرف کننده آزاد گرديد وشرکت هاي پالايش نفت دولتي،به بخش خصوصي واگذار شدند.برنامه خصوصيسازي شرکت هاي پالايش نفت ازسال ٢٠٠٥آغاز شد وتاکنون درجريان است .براي مثال ٣١/٥درصد از شرکت پالايش نفت ترکيه که ٨٠درصد نفت اين کشور درآن پالايش ميشود درسال ٢٠٠٧به سرمايه گذاران بخش خصوصي فروخته شد.
٢-١- معايب و مزاياي هدفمندسازي يارانه ها در تجربه کشورهاي مختلف
الف - مزايا و نکات مثبت :
*هدفمندکردن يارانه ها،امکان کاهش مقدار کل يارانه ها را به مقدار قابل توجهي فراهم مي کند.
*کمک به افراد زير خط فقر
*دولت تعيين قيمت ها را کنار گذاشته و به شرکت هاي نفتي اجازه ميدهد تا قيمت انعطاف پذيري را براي محصولات خود با توجه به سقف قيمت اعلام شده تعيين کنند و به اين ترتيب امکان رقابت نيز فراهم شود.
*آزادسازي قيمت سوخت تنها اقدامي است که انگيزه هاي اصلي براي فساد و تقلب را از بين ميبرد.
*يارانه هاي توليد و مصرف انرژي به طور گسترده توسط دولت ها براي دستيابي به انواعي از اهداف سياستي مورد استفاده قرار ميگيرند. بسياري از اين اهداف نظير حفظ سطح اشتغال موجود و تأمين مقادير کافي سوخت براي فقرا اقتصادي هستند.
*در اقتصادهاي در حال توسعه و در حال گذار (ازجمله شوروي سابق و اروپاي شرقي)، يارانه هاي مصرف انرژي به منظور اطمينان از اينکه تمامي اعضاي جامعه ، از جمله افراد فقير به حداقل سطح مصرف انرژي دسترسي دارند، مورد استفاده قرار ميگيرند. اين نوع يارانه ها براي تشويق رشد صنعتي با انرژي کم هزينه نيز به کار گرفته ميشوند.
*حذف يارانه مصرف انرژي ،هم منجر به افزايش کارايي اقتصادي و هم موجب کاهش تخريب محيط زيست ميگردد.
*در کشورهايي که دولت يارانه ها را به صورت مستقيم به افراد پرداخت ميکند، اقتصاد کشورهاي يارانه دهنده از حذف يارانه ها منافع بيشتري بدست ميآورند. در اين حالت حذف يارانه ها باعث کاهش بار مالي بر دوش دولت شده و مي- تواند سبب افزايش فرصت هاي سرمايه گذاري تحريک کننده رشد باشد.
*وقتي يارانه بيش از يک سوخت حذف شود، قيمت نسبي سوخت هاي جايگزين نيز تغيير ميکند و اين امر ميتواند سبب جانشين شدن انواع سوخت در يک فعاليت اقتصادي نظير توليد برق گردد.
*تونس در سال ١٩٩١سيستم يارانه خود را به خوبي از طريق هدفمندسازي و تمايز کيفيت متحول کرد.اقدامات خاص شامل بهبود هدفمندسازي کالاهاي پست ، افزايش قيمت کالاهاي لوکس (کالاهايي که توسط اقشار ثروتمند بيشترمصرف ميشوند) و کاهش توليد و هزينه توزيع کالاهاي مشمول يارانه ميباشند.
*در يمن قيمت داخلي گندم و آردبراي مدت هاي مديدي به صورت رسمي در سطحي کمتر از قيمت بازار جهاني توسط دولت تعيين ميشد. از سال ١٩٩٦مسوولين دولتي برنامه اي ميان مدت را براي حذف کامل يارانه ها شروع کردند تا قيمت ها را به قيمت هاي جهاني نزديک کنند.
*بوليوي قيمت داخلي را از طريق به کارگيري ترکيبي ازيارانه ها، نرخ هاي ماليات پايين تر، قيمت هاي پالايش کمتر و يارانه نفت خام براي پالايشگاه ، پايين نگه داشت .
*در رابطه با يارانه سوخت ، هدف گذاري هزينه هاي عمومي با استفاده از ريز اطلاعات مربوط به ويژگيهاي خانوارهاي فقير ميتواند تا حدود زيادي انتقال کمک به خانوارهاي با درآمد بالا را کاهش دهد.
*حذف يارانه هاباعث بهبود اقتصاد ملي و رفاه عمومي خواهد شد.
*از نتايج احتمالي حذف يارانه ها ميتوان به افزايش انعطاف در بخش انرژي، ارتقا رشد اقتصادي بلندمدت ، افزايش منافع ناشي ازسياست هاي اشتغال ، مجهز نمودن تجارت جهاني و کاهش مخارج دولتي و کمک به تعادل بودجه اشاره کرد.
*دولت غنا مؤسسه اي را به منظور وضع ماليات حذف يارانه براي نشان دادن شفافيت در عملکرد خود تأسيس نمود به گونه اي که سرمايه جمع آوري شده براي يارانه حاصل از پرداخت ماليات اندازه گيري و سپس با اختصاص و توزيع مجدد آنها به افراد فقير ميرسد.
*حمايت از افراد فقير به صورت انتقال رفاه خالص اجتماعي مؤثرتر از يارانه هاي جانبي ميباشد. برنامه انتقال مناسب ، از انحراف در تصميمات اقتصادي جلوگيري ميکند و پوشش گسترده خانوارهاي فقير و حداقل نشتي به درآمدهاي بالا را نيز حمايت مينمايد.
*انتقال وجه نقدبه صورت مشروط نسبت به يارانه انرژي براي افراد فقير موثرتر ميباشد. البته اين برنامه يعني انتقال وجه به خانواده هاي فقير بايد به طور موثري صرف بهبود رفاه خانوارشود و بايستي سرمايه ها صرف مخارج بر سلامت يا آموزش گردد. اين برنامه ها در برزيل ، مکزيک ، کلمبيا و سنگال به طور موفق استفاده شده اند.
*تغييرات دهه ٩٠ که با هدف آزادسازي بخش انرژي برزيل با حذف يارانه ها صورت گرفت ، موجب تشويق سرمايه گذاري خصوصي و رقابت شد.
*در دهه ١٩٩٠سياست هاي آزادسازي اقتصادي به منظور افزايش رقابت و کارايي اقتصادي اجرا شد. رويکرد دولت از حذف يارانه ها به منظور حداقل کردن تقابل گروه هاي ذي نفع بود. براي اين کار دولت متعهد شد که خصوصيسازي و آزادسازي، همراه با قيمت هاي پايين تر انرژي و بهبود خدمات باشد.
ب - معايب و نکات منفي :
*ايجاد بازار سياه براي حامل هاي انرژي که داراي تفاوت قيمت هستند.
*انحراف منابع دولت از محل مورد نظر،بخش گسترده اي از جمعيت را تحت تاثير قرار ميدهد.
*پول حاصل از بازار سياه که از نظام يارانه اي ناشي ميشود، مخارج انتخاباتي رهبران سياسي را تأمين ميکند و اين امر به فساد در حکمراني ميانجامد.
*مخلوط کردن نفت سفيد با بنزين و ديزل وايجاد خسارت براي صاحبان وسائل نقليه از مسائلي است که پرداخت يارانه نفت سفيد ايجاد ميکند. همنچنين سوخت نامرغوب ، به دليل احتراق بد، موجب افزايش آلودگي هوا ميگردد.
*يارانه بر قابليت علائم قيمتي جهت تنظيم عرضه و تقاضاي منابع سوخت تأثير ميگذارد و لذا امنيت انرژي کشور را به خطر مياندازد.
*از آنجايي که علائم قيمتي در نظام يارانه اي به خوبي عمل نميکنند، انگيزه ي کمي براي کاهش مصرف انرژي براي رقابت پذيري منابع تجديدپذير انرژي باقي ميماند.
*در هندوستان به دليل عدم محبوبيت سياسي پرداخت نقدي يارانه به افراد، چنين اقدامي صورت نگرفته است .
*يارانه بنزين و ديزل علاوه بر آثار ماليشان به شدت بر توزيع کنندگان سوخت تأثير منفي ميگذارند.
*بخشي از يارانه ها به افراد مورد نظر نميرسند.
*سوء استفاده از يارانه از طريق تأمين پول براي تحت تأثير قرار دادن مأمورين فاسد دولتي و نظام سياسي، به اقتصاد سياه منجر ميشود.
*يارانه هاي بخش انرژي، حتي زماني که بخشي از بودجه دولت نباشند،به کاهش درآمد دولت براي تأمين شاخص هاي رفاهي که افراد فقيررا تحت تأثير قرار ميدهند، منتهي گرديده است .
*سياست حذف يارانه ها به صورت بالقوه ميتواند سبب بروز ناآراميهايي شود. کاهش يارانه مواد غذايي و افزايش قيمت ها در برخي کشورها موجب ايجاد آشوب ها و اعتراضات اجتماعي براي غذا شده است از جمله در مصر (١٩٧٧)، مراکش (١٩٨١)، تونس (١٩٨٣)، الجزاير (١٩٨٨)، و اردن (١٩٨٩و ١٩٩٦).
*شکست برنامه حذف يارانه ها در کاليفرنيا شبيه به آنچه در کشورهاي توسعه يافته رخ ميداد نبود، بلکه مشکل مراحل بازسازي بود که خود منجر به سوبسيدهاي اضافي انرژي به جاي حذف سوبسيدها در بازار الکتريسيته گرديد.
*احتکار عرضه کنندگان در هنگام افزايش قيمت ، مشکلي است که معمولا به صورت پيش بيني نشده پيش روي دولت قرار ميگيرد.
*تجربه يمن ، در جولاي ٢٠٠٥، قيمت سوخت افزايش يافت و موجبات تحريکات شديدي را به وجود آورد به گونه اي که ٢٢نفر کشته و تعداد زيادي زخمي شدند، البته اين مورد غيرعادي ميباشد. بايد توجه داشت که اگر پيش بيني چنين عکس العمل هايي وجود دارد، سياست هاي بلندمدت بهتر جوابگو ميباشد.
*وقتي دولت به دليل آن که نتوانسته هزينه هاي يارانه راتأمين کند، مجبوربه افزايش قيمت سوخت شود نتايج آن کسريهاي عظيم و آشفتگيهاي سياستي است .
*وقتي قيمت انرژي در نتيجه حذف يارانه ها افزايش يابد، اين امر هزينه توليد ساير کالاها، به ويژه کالاهايي راکه به شدت انرژي بيشتري نيازدارند،را تحت تأثير قرار ميدهد. به علاوه ، تغييرات قيمت هاي نسبي بر رقابت پذيري کالاها در بازارهاي جهاني تأثير گذاشته و ممکن است به تغيير در جريان هاي تجاري بيانجامد.
*يارانه ها در الجزايرطي برنامه فراگيري در طول چهار سال ،که ازسال ١٩٩٢آغاز شد،به طور کامل حذف شد. اين برنامه با آزادسازي قيمت ها به طور تدريجي و با حمايت از کالاهاي غذايي اساسي در اين دوره انجام شد،تا اينکه اين دوره به پايان رسيد و يارانه ها حذف گرديد. همزمان برنامه هاي جبراني براي جبران رفاه از دست رفته اقشار آسيب - پذير معرفي شد. با اين وجود اين طرح اصلاحي موجب کاهش بودجه فقرا گرديد: حذف هزينه هاي يارانه غذا موجب کاهش يک پنجم قدرت خريد قشر فقير شد. عليرغم اينکه به نظر ميرسد، انتقال منابع با برنامه هاي تامين اجتماعي از دست رفتن يارانه هاي غذايي را جبران ميکند،اما واضح نيست که آيا جبران آن براي همه فقرا به اندازه کافي گسترده باشد تا از کاهش استاندارد زندگي جلوگيري کند.
*تحت فشارهاي مالي سنگين و بيثباتيهاي اقتصادکلان ، اردن برنامه هاي يارانه اي خود را به صورت اساسي اصلاح کرد. ابتدا در سال ١٩٩٦يارانه گندم حذف شد و قيمت آرد و نان افزايش يافت . اين افزايش قيمت ها همراه با انتقال نقدي فراگير يارانه ها بود. سپس در ١٩٩٧کوپن هاي مواد غذايي با برنامه انتقال نقدي يارانه ها جانشين شد که با سياست قبلي پرداخت نقدي يارانه نان يکي شد. پرداخت نقدي يارانه هاي نان مشمول کساني ميشد که داراي کوپن هاي شکر، برنج و شيرخشک بودند. اين پرداخت ها به قصد جبران افزايش قيمت هاي گندم ، غذاي حيوانات و نان به طور همزمان انجام ميشد. نهايتا پرداخت نقدي در ژوئن ١٩٩٩حذف شد. داده هايي که تاييدکننده موفقيت سياست پرداخت نقدي يارانه ها باشد در دسترس نيست . با وجود اينکه اين سياست مخالفت هاي اجتماعي در قالب آشوب هاي شهري را به همراه داشت انتظار بر اين بود که هزينه بودجه را کاهش دهد و يارانه ها را به سمت فقرا هدفمند کند.
*در سال ٢٠٠٢دولت برزيل به منظور حمايت از خانواده هاي کم درآمد يارانه اي را معرفي کرد که در آن به هر خانوار در هر ماه مبلغ 38/2دلار پرداخت ميشد، اين تنها براي خانواده هايي بود که درآمد ماهيانه اي بيشتر از نصف حداقل دستمزد را نداشتند. هدف اوليه دولت برزيل در پرداخت يارانه ، ترقي و پيشرفت صنعتي شدن بود. تجربه آنها در دهه ٨٠هنوز هم نشان مي دهد که سياست يارانه برخلاف اين هدف عمل کرد.در حالي که پرداخت يارانه در کوتاه مدت ممکن است باعث تحريک اقتصادي شود و به توزيع مجدد درآمد کمک کند، دخالت دولت در بخش انرژي در بلندمدت ميتواند پرهزينه باشد.
٣- روش تحقيق