بخشی از مقاله
چکیده
تنوع وسیع اقلیمی ، تاریخی ، اقتصادی و اجتماعی مناطق مختلف کشور به ویژه از منظر درجه و جایگاه توسعه یافتگی و برخورداری ، همواره یکی از مهمترین موضوعات برنامه های میان مدت توسعه و عمرانی کشور در قبل و بعد از انقلاب اسلامی بوده است اجرای 10 برنامه میان مدت عمرانی و توسعه ای در کشور از سال 1327و رویکردهای این برنامه ها به موضوع برنامه ریزی منطقه ای با تاکید بر تعادل و توازن منطقه ای از یک سو و شرایط موجود کشور از منظر شاخص های توسعه منطقه ای نشان از شکاف عمیق مابین رویکردها و رویدادهای سرزمینی دارد .
تمرکز جمعیت ، ثروت و قدرت در کلانشهرها و تهی شدن جمعیت در بخشهایی از سرزمین به ویژه در روستاها ضمن ایجاد خصلت قطبی به مراکز جمعیتی ، موجب بر هم ریختن تعادل محیط و جمعیت گردیده و گواهی است بر فقدان رویکردی مستمر در نگرش به موضوعات توسعه منطقه ای در اصالت بخشیدن به مفهوم منطقه در ارکان نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور این مقاله با توجه به ارائه لایحه برنامه ششم توسعه به مجلس شورای اسلامی ضمن نگاهی اجمالی به تجربیات گذشته موضوع در اسناد قانونی برنامه ها به بررسی جایگاه برنامه ریزی منطقه ای در این لایحه خواهد پرداخت و اثرات سرزمینی اجرای مفاد آن به ویژه در حوزه توزیع منابع حاصل از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده ، نظام درآمد B هزینه استانها و حاشیه نشینی را به بوته نقد و بررسی خواهد گذاشت .
مقدمه
سابقه اجرای 10برنامه میان مدّت توسعه در کشور ، ایران را به یکی از مهمترین کشورهای در حال توسعه از منظر تدوین و اجرای برنامه های توسعه ای تبدیل نموده است . این تجربه مهم تاریخی و اجرایی موجب شده تا همواره رویکردهای ناظر بر تدوین برنامه ، ساختارهای مختلف اجرایی ، اقتصادی ، اجتماعی و سازمان فضایی کشور را تحت الشعاع قرار داده و رخدادهایی مهمی را در سرزمین منجر شوند .
تنوّع وسیع اقلیمی ، جغرافیایی سرزمین از یک سو و تعدد فرهنگی و اجتماعی اقوام ایرانی از سوی دیگر موضوع شرایط ناهمسان مناطق مختلف کشور را همواره به عنوان یکی از مهمترین عوامل محیطی موثر بر تدوین برنامه قرار داده و بر اهمیت جایگاه نگرش به توسعه مناطق در تدوین برنامه ها ، افزوده است .
این مهم در طول برنامه های 10 گانه اجراء شده با احکام و تکالیف متعددی روبرو گردیده ولی روندی مستمر در پرداختن به موضوعات منطقه ای در آن وجود نداشته است از پروژه محور شدن برنامه های اول و دوم عمرانی تا بارز شدن توسعه منطقه ای در برنامه پنجم عمرانی پیش از انقلاب اسلامی از توجه به احداث زیرساختهای زیربنایی در برنامه های اول و دوم توسعه تا شکل گیری فصلی به نام توسعه منطقه ای در برنامه سوم توسعه در پس از انقلاب اسلامی از تفاوت نگاه به موضوعات منطقه ای را در این اسناد قانونی خبر می دهد .
اسناد مطالعاتی مختلفی چون :
- 1 منطقه بندی طرح جامع انرژی ایران - استانفورد -
- 2 منطقه بندی طرح مطالعاتی بتل
- 3 منطقه بندی طرح جامع کشت - بوکرز و هانتینگ -
- 4 منطقه بندی طرح جامع تأمین و توسعه پروتئین
-5 منطقه بندی استراتژی بلندمدت آمایش سرزمین - ستیران -
- 6 منطقه بندی ایالتی وزارت کشور
- 7 منطقه بندی طرح کالبدی ملی
- 8 منطقه بندی دفترآمایش وبرنامهریزی منطقهای
-9 منطقه بندی پیشنهادی مطالعات طرح پایه آمایش
- 10 منطقه بندی سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها
-11 منطقه بندی پیشنهادی لایحه تشکیلات کلان دولت
- 12 منطقه بندی طرح جامع آب - جاماب -
-13منطقه بندی برنامه چهارم توسعه کشور
-14 منطقه بندی برنامه پنجم توسعه کشور طی سالهای 1349 تا کنون نشان از رویکردهایی داشته که با محوریت توسعه منطقه ای و اهلیت بخشی به ارکان حکمرانی محلی و منطقه ای در کشور تهیه شده اند .
طرحهایی که اهداف اصلی انها را می توان به شرح ذیل دسته بندی نمود :
الف- کاهش نابرابری های منطقهای
ب - تسریع در دستیابی به اهداف برنامههای ملی توسعه
پ - افزایش سطح مشارکت مناطق در اجرای برنامهها و طرحهای توسعه
ت - بالا بردن سطح خدمات اجتماعی در مناطق
ث - تقویت سازوکار برنامهریزی منطقهای و تقویت نظام غیرمتمرکز
ح - توسعه نواحی حاشیهای
ج - تقویت نظام اسکان جمعیت و شهرهای میانی
چ - توسعه جوامع روستایی
حال پس از گذشت دهه ها از این رخدادهای مهم و موثر از منظر تدوین اسناد و احکام این سوال پیش می آید که آیا این رویکردها در عالم واقع و رخدادهای کشور مصادیق عینی یافته اند یا روند ها از دیگرگونی اتفاقات خبر می دهد ؟
طرح مساله
بررسی سیر تحولات جمعیتی کشور در قالب استانها - مفهومی که به دلیل فقدان زیرساختهای قانونی در تعریف اداری سیاسی منطقه ، از آن به عنوان مناطق در کشور مطرح می گردد - طی سرشماریهای عمومی نفوس و مسکن طی سالهای 1335 تا 1390 نشان می دهد که برخلاف اهداف معین شده در اسناد حقوقی یا مطالعاتی انجام گرفته در خصوص برنامه ریزی منطقه ای در کشور ، رخداد ها رویه دیگری را طی نموده اند .
تمرکز شدید جمعیت ، ثروت و درآمد در مناطق کلانشهری به ویژه کلانشهر تهران ، تغییر بنیادین سهم جمعیتی شهری و روستایی طی 55 سال ، سهم 17 درصدی استان تهران از جمعیت کشور ، سهم 50 درصدی این استان از سهم درآمدهای مالیاتی به اضافه سهم 44 درصدی آن از منابع مالی منتج از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده همچنین سهم 60 درصدی استان تهران از مالیات بر شرکتها در کشور [2] همگی شاخصه هایی هستند که نشان از تمرکز شدید منابع در کلانشهر تهران دارد .
این ویژگیها در شرایط موجود استان تهران و برخی از کلانشهرهای کشور موید این موضوع است که اهداف طراحی شده برای تعادل و توازن منطقه ای که در قوانین میان مدّت توسعه یا اسناد مرتبط با موضوعاتی چون آمایش سرزمین یا توسعه منطقه ای مطرح گردیده اند ، در عمل محقق نگردیده و به بیانی دیگر رخدادهای سرزمینی روندی مغابر با اهداف اسناد و احکام را طی نموده اند .
البته در این میان فقدان یک استمرار در نگرش به اهمیت اصالت بخشی به سطوح منطقه ای در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور نیز در روند توسعه منطقه ای مسیر پر فراز و نشیبی قرار داده است .
آنچه در برنامه سوم توسعه در کشور رخ داد بی تردید فصل نوینی را در پرداختن به موضوعات توسعه منطقه ای ایجاد نمود و این برنامه با پرداختن وسیع تر به موضوعاتی چون تمرکز گرایی در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی و اهلیت بخشیدن به مناطق - استانها - باید شاخص ترین برنامه میان مدت توسعه در حوزه برنامه ریزی منطقه ای ، نامید
ایجاد شوراهای برنامه ریزی و توسعه در استانها با شرح وظایف وسیع آن ، ایجاد نظام درآمدهزینه در استانها ، احاله اختیارات وسیع در کمیته تخصیص اعتبارات استانی و .... نکات بارزی بود که برنامه سوم بدان پرداخت و با ابلاغ احکامی چون لزوم افزایش سهم اعتبارات استانی از اعتبارات عمرانی کشور از 15 درصد به 50 درصد تا انتهای برنامه سوم ، اهتمام جدّی خود را به لزوم اصالت بخشی به توسعه مناطق اعلام نمود امّا این رویه در طول برنامه چهارم و پنجم به مرور با احکام متفاوت دیگری که در مفاد برنامه ها لحاظ شد روندی غیر همسو با برنامه سوم یافت و بسیاری از رویکرد های قانونی در تناقض ماهوی با موضوعات توسعه منطقه ای قرار گرفت .
کاستن از اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استانها ، ملّی شدن تخصیص اعتبارات استانی ، کاهش سهم استانها از اعتیارات عمرانی کشور و ثابت شدن سهم آن در حدود 15 درصد و ... از رخدادهایی بود که موضوعات مرتبط به توسعه منطقه ای را وارد دوره فترت در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور در طول برنامه های چهارم و پنجم توسعه ، نمود .
با پایان دوره زمانی برنامه پنجم موضوعات مربوط به مفاهیمی چون آمایش سرزمین ، توسعه منطقه ای ، لزوم اصلاح و تغییر رویه ها مجددا در تدوین برنامه ششم توسعه مطمح نظر سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور گردید سازمانی که پس از انحلال اداری و ساختاری و احیاء مجدد سازمانی ، فرصت مطلوبتری در پرداختن به موضوعات برنامه ای یافته بود .
تدوین برنامه ششم با نگرش هایی همراه شدکه بارزترین آن استفاده از تکنیک »محورهای پیش ران توسعه « بود تکنیکی که اساس آن پرهیز از نگرش جامع و پرداختن به موضوعات اصلی توسعه و اولویت بندی حوزه های موثر بر توسعه ملّی می باشد .
این شیوه از تدوین برنامه های میان مدت توسعه در نوع خود سرآغاز تحول جدید در این حوزه بود تحولی که به جای پرداختن به تمام امور فرابخشی و بخشی به موضوعات اصلی منتج از شرایط موجود ساختاری کشور می پردازد
نقدهایی که به شیوه معمول تدوین برنامه های میان مدت توسعه در کشور وارد بود به ویژه فقدان اولویت بندی مابین موضوعات ، تشخیص محورهای اصلی و تعیین ضریب اهمیت موضوعات ، سازمان مدیریت و برنامه ریزی را برآن داشت تا رویکردهای ناظر بر تدوین برنامه ششم توسعه را تغیر داده و با تعیین محورهای پیش ران توسعه صرفا احکام مورد نیاز اجرای برنامه را به نهاد قانونگذاری کشور ارائه دهد
هر چند این تغییر روش تدوین برنامه به دلیل متفاوت بودن با روندهای گذشته از منظر بررسی در مجلس شورای اسلامی دچار چالش هایی گردید و رخدادهایی که در این خصوص در دوره نهم مجلس شورای اسلامی روی داد ریشه در این رویکرد داشت - این رویداد جدید بدیهی بودکه در نوع نگارش برنامه نیز اثر گذاشته و بر خلاف رویه های گذشته در تدوین برنامه های میان مدّت این بار تاکید دولت بیشتر بر روی احکامی بود که می تواند بر اصلی ترین موضوعات ساختاری کشور اثر گذار باشد لذا به جای احکام متعدد و فراوان در کلیه های حوزه های فرابخشی و بخشی ، این بار با پیشنهاد 35 ماده ، ادبیات نگارش سند برنامه را وارد فصل نوینی از برنامه نویسی در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور ، نمود .
تشریح موضوع
تامل بر مفاد احکام مندرج در لایحه برنامه ششم در ارتباط با موضوعات توسعه منطقه ای را به شرح ذیل می توان مطرح نمود . به استناد احکام مندرج در لایحه برنامه ششم توسعه ، 4 محور به عنوان اولویت های اصلی کشور در نگرش توسعه ای ، معلوم گردیده اند .
این 4 محور راهبردی در قالب موضوعات خاص ، راهبردی مکان محور ، بخشی پیشرو اقتصادی و کلان فرا بخشی تقسیم شده و مصادیق آن در ماده 3 لایحه معلوم گردیده اند .
در این میان بند 3 ذیل ماده 3 لایحه اشاره مستقیمی به موضوعات محوری مکان محور با عنوان :توسعه سواحل مکران و حاشیه شهری دارد .
این مهم نشان از دو رویداد مهم در توجه به مسائل برنامه ریزی منطقه ای دارد .
الف _موضوع توسعه سواحل مکران به عنوان نگرشی فرصت مدار به قابلیت های راهبردی سرزمین در راستی ایجاد قطب های اقتصادی نوین در کشور قابل دسته بندی است .
شرایط و قابلیت های وسیع اقتصادی در سواحل جنوبی کشور به ویژه در جوار دریای عمان از مهمترین محورهای توسعه ای در طول برنامه ششم بیان شده است .
شرایط ژئوپلتیک این عرصه از جغرافیای کشور مداخلات توسعه مدارانه دولت را نشان می دهد مداخلاتی که مصداق پیشین آن را می توان در منطقه ویژه عسلویه جستجو نمود .
این رویکرد در عمل دولت را به عنوان موتور محرکه توسعه در برنامه ریزی منطقه ای تبدیل خواهد نمود و اهمیت موضوع بیشتر از آنکه در توسعه استقرار جمعیتی قابل تامل باشد استفاده اقتصادی از فضا را در برنامه ریزی منطقه ای ، یادآور می گردد .
ب - موضوع ساماندهی حاشیه شهر ها موضوع دیگری است که در این بند از ماده 3 لایحه مورد توجه قرار گرفته است .
چنانکه پیشتر با مصادیق آماری مطرح شد روند تحولات استقرار جمعیت در شهرهای کشور حاکی از شدّت یافتن رشد حاشیه شهرها به ویژه در پیرامون کلانشهر ها دارد این موضوع به ویژه در اطراف کلانشهر تهران با شدّت بیشتری قابل ملاحظه است .
هر چند آمار دقیقی از میزان حاشیه نشینی شهری در کشور وجود ندارد و آمارهایی که توسط کارشناسان یا دست اندر کاران موضوع ارائه می گردد نشان از حجم بالای جمعیت حاشیه نشین در کشور دارد . اعداد بین 11 تا 15 میلیونی که در این خصوص بیان می گردد نشان از شدّت و عمق مسائل مربوط به جوامع حاشیه نشین در
شهرها به ویژه شهر تهران دارد .
این مهم هر چند پیشتر با ایجاد » ستاد توانمند سازی و ساماندهی سکونتگاههای غیر رسمی « در اسناد حقوقی و قانونی کشور مورد توجه دولت قرار گرفته بود[4]امّا به دلیل اهمیت موضوع و لزوم مداخلات هدفمند دولت به عنوان یکی از مهمترین محورهای راهبردی در طول اجرای برنامه ششم توسعه گنجانده شده است .
این رویکرد که به عنوان یکی از مهمترین موضوعات مرتبط با برنامه ریزی منطقه ای در لایحه برنامه ششم قرار گرفته بدیهی است در تعامل دولت و شهرداریها و به ویژه همکاری قوه قضاییه قابل تحقق خواهد بود .
موضوعاتی چون مقابله با ساخت و سازهای غیر مجاز ، ارائه خدمات زیر بنایی و عمومی چون آب _ برق و گاز ، توسعه کیفی فضا ، ایجاد مراکز انتظامی و ..... اهمیت بسزایی در نحوه تعامل کلیه شقوق حاکمیتی در قالب قوای سه گانه نظام سیاسی اداری کشور را در ساماندهی حاشیه شهرها ضرورتی اجتناب ناپذیر نموده است .
ایجاد ردیفی خاص در قوانین بودجه سنواتی کشور تحت عنوان ساماندهی حاشیه شهرها جزو رخدادهایی است که در قالب این رویکرد در بودجه سال 1395 کل کشور [5] شکل گرفته و انتظار می رود با توجه به تاکید لایحه برنامه ششم توسعه به این امر طی سالهای اجرای برنامه نیز به عنوان جزیی لاینفک از ردیف های بودجه سنواتی در آید .
امّا یکی دیگر از مواد مهمی که در لایحه برنامه ششم توسعه درج گردیده است به موضوع نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی منطقه ای باز می گردد .
ماده 4 لایحه مذکور اشارات مستقیمی به نحوه توزیع منابع مالی کشور به ویژه منابع مالی ناشی از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده دارد .
در این ماده تصریح شده تا با هدف کاهش وابستگی دولت به درآمد های نفتی موضوع درآمدهای ناشی از مالیات بر ارزش افزوده را به عنوان یکی از منابع مهم مالی در توسعه شهری و روستایی قرار داده است . این رویه با تغییر نهاد تصمیم گیری از وزارت اقتصادی و دارایی - به طور مشخص سازمان امور مالیاتی کشور و ادارات تابعه استانی آن - به شورای برنامه ریزی و توسعه و کمیته های برنامه ریزی شهرستانها ، اصل شفافیت در توزیع اعتبارات و مدیریت هزینه توسط مهمترین مراجع تصمیم گیر در سطح استانها و شهرستانها را هدف قرار داده و رخ داد بسیار مهمی است که در رویکرد تدوین لایحه برنامه ششم توسعه شکل گرفته است .
بررسی سیر قانونی اجرای برخی از مفاد قانون مالیات بر ارزش افزوده نشان می دهد که به دلیل تشتّت مراجع موثر بر توزیع اعتبارات و درآمدها به ویژه در سطح استانها ، » اصول اثر بخشی و کارایی« منابع مالی به شدت دچار چالش گردیده است
چالش های اجرایی قانون مذکور در استانی چون تهران که شاهد استقرار نزدیک به 17 درصد از جمعیت کشور و قطب اصلی فعالیتها در کشور می باشد بیشتر از مناطق دیگر کشورخودنمایی می نماید . سهم 44 درصدی استان تهران از درآمدهای ناشی از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده اهمیت این ماده از لایحه برنامه ششم را نسبت به دیگر مناطق کشور بیش از پیش حیاتی تر نموده است
