بخشی از مقاله
چکیده
با رویکردی خردمندانه، برنامههای توسعه برای ساخت آیندهای بهتر و یا به تعبیری شکلدهی به ساخت اجتماعی واقعیت آینده کشورها انجام میشود. بخش بسیار مهم این برنامه، مربوط به توسعه منطقهای است. از این نظر مهم است که هر منطقه با توجه به شرایط حاکم بر آن، از استعدادها و ظرفیتها و در عین حال محدودیتهای خاصی برخوردار است که نیازمند برنامه خاص خود است. این در حالی است که با وجود نزدیک به هفت دهه برنامهریزی توسعهای، به اعتقاد صاحبنظران، گستره سرزمینی کشور نشانی از توزیع متناسب فعالیتها و طرحها بین مناطق ندارد.
بنابراین، این مطالعه، با هدف بررسی موانع عدم تحقق برنامه-های توسعه منطقهای صورت میگیرد. مطابق با نتایج حاصل از پژوهش عوامل نهادی و ساختاری حاکم بر نظام برنامهریزی، عدم تبعیت از قانون، عدم استفاده از نظریه پایه برنامهریزی توسعهگرا و به تبع آن نبود پیوند بین نظریه و عمل، ظرفیت نهادی سازمان برنامهریزی از مهمترین عوامل تحقق برنامههای توسعه به طور کل و برنامههای توسعه منطقهای به طور اخص یاد میشود. بنابراین، پیشنهاد میشود که ضمن انجام اصلاحات ساختاری و نهادی در تنهاترین نهاد برنامهریزی کشور، همگی دستاندرکاران درگیر در امر تدوین و اجرای برنامههای توسعه مقید به قانون و نظریه شوند. توجه به چنین مواردی موجب یادگیری از ناکامی-های گذشته شده و برنامه یادگیرنده را به همراه خواهد داشت؛ برنامه یادگیرنده از تجربیات گذشته یاد گرفته و علاوه بر شناخت مشکل نسبت به اصلاح آن و حتی فراتر از آن به اصلاح برنامه اقدام میکند.
مقدمه
امروزه، اجماع قابل توجهی در مورد نقش تعیین کننده حکومت در امور اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و تکنولوژیکی از طریق مقررات و خطمشیهای عمومی وجود دارد؛ به طوری که این موارد نه تنها تصادفی3 در نظر گرفته نمیشوند، بلکه کاملا سنجیده و عمدی تصور میشود . - Levitte, 2003: 70 - این حوزه حکومت بسیار وسیع است و از تدوین برنامه های مختلف توسعه اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی و شکستن آنها در قالب بودجههای سالیانه گرفته تا مواردی از جمله امور شخصی افراد را دربرمیگیرد؛ به طوری که گفته شده،سایه حکومت تقریباً در همه فعالیتهای انسانی، از آموزش و پرورش تا مدیریت اقتصادی، از رفاه اجتماعی تا اصول بهداشتی، از نظم داخلی تا دفاع خارجی و از امور سیاسی تا امور فرهنگی جامعه قابل رویت است. حکومت همه چیز را شکل میدهد و کنترل میکند و جایی هم که شکلدهی و کنترل نکند، مقررات وضع میکند، نظارت میکند، اختیار میدهد یا تخطئه میکند. حتی جنبههایی از زندگی که خصوصی یا شخصی تصور میشوند - ازدواج، طلاق، سقط جنین، عبادات مذهبی و انندم اینها - ، نهایتاً تابع اختیار حکومتاند.
در دوران مدرن، یکی از موارد اصلی که حکومتها از طریق آن هم رفتار خود و هم رفتار دیگر بازیگران فعال در کشور را هدایت و جهتدهی میکنند، در تدوین و اجرای برنامههای توسعه نمود مییابد و یکی از اجزای اصلی آن، برنامههای توسعه منطقهای است. نظر به مباحث مربوط به توسعه متوازن و توجه به عدالت در توسعه کشور، این بعد از اهمیت فراوانی برخوردار می-گردد. اما اینکه برنامهها در راستای دستیابی به اهداف تعیین شده در زمینه توسعه متوازن تا چه حد موفق بودهاند، و در صورت منفی بودن، دلایل آن چیست؟ هدفی است که این مقاله در پی آن است. پس شایسته است، این مقاله در پاسخ به بررسی اصلیترین عوامل موثر در عدم تحقق برنامههای توسعه منطقهای، مورد رصد قرار گیرد. در این امتداد، بررسی برنامهها به این منظور انجام میگیرد که میزان تحققپذیری و چرایی موفقیت یا ناکامی آنها آزموده شوند تا بتوان در مراحل آتی برنامهریزی شناخت، تحلیل و پیشنهادات کارآتری را لحاظ کرد. در این معنی، برنامه توسعه تبدیل به برنامه یادگیرندهای میشود که خود میتواند از تجربیات و شکستهای خود یاد گرفته و حتی در شرایط ایدهآل با توجه به شرایط حاکم بر کشور و جهان حتی اهداف خود را نیز در مداری دوحلقهای اصلاح نماید.
برنامه ریزی و توسعه
به اعتقاد مایکل تودارو و اسمیت »توسعه فرآیند بهبود کیفیت زندگی و قابلیتهای همه افراد به واسطه افزایش سطح زندگی مردم، عزت نفس1، و آزادی است. - Todaro and Smith, 2012: 5 - « دستیابی به چنین شرایطی، نیازمند ابزارها و ساز و کارهایی است که در ادبیات سیاسی به طور عام و در ادبیات توسعه به طور خاص از دو ساز و کار برای آن، بحث به میان آمده است: بازار و دولت: اساساً» دو مکانیسم برای هماهنگی تعاملات انسانی2 وجود دارد: بازار و دولت. زمانی که بازارها به دلایلی - همچون پیامدهای خارجی، صرفه-جوییهای ناشی از مقیاس، اطلاعات ناقص و ...- شکست میخورند، حکومت وارد عمل میشود. دولت ممکن است یا با ارئه کالاها و خدمات و یا با تنظیم بازار، عملکرد بازار را تکمیل کند - Li, 2015: 1; Aulich and .Nutley, 2001: 2; Lane, 2000: 257 - آنتونی هال و جیمز میجلی برآنند که به طور سنتی، دولت به مثابه معمار اصلی سازههای خطمشی اجتماعی و اصلیترین هدایتگر اصلاح جامعه تلقی میشود - Hall and .Midgley, 2004: 11 - به هر حال قابل تامل است که »عملکرد کارآمد بازار منوط به حکومتی قوی« و قدرت تنظیمگری آن است.
به اعتقاد فرازمند جهتگیری بازار ذاتاً به نفع مردم ثروتمند است و این امر ممکن است موجب شود که نیاز جامعه سالم، توسط بازار درک نشود - Farazmand, 1999: 513-516 - ؛ از اینرو، با توجه به ضرورت دخالت حکومت در عرصه اجتماع به دلیل موارد شکست بازار و مدنظر قرار دادن قاعدهای عام، دال بر اینکه هر چه کشوری دیرتر صنعتی شود، نقش اقتصادی دولت در آن گستردهتر خواهد شد - Heywood, 2002: 96 - ، برنامهریزی توسعه به صورت وسیعی مورد پذیرش قرار میگیرد. در نتیجه جوامع گوناگون همیشه توسعه را، هدف نهایی دانسته و خواستار دستیابی به آن از طریق تدوین برنامههای توسعه میشوند. هر چند این مقوله، فرایندی چند بعدی است، امّا در دهههای 50 و 60معنایی صرفاً اقتصادی داشت و بر این اساس، کشورهایی توسعه یافته شناخته میشدند که اقتصاد ملی آنها توانایی لازم را برای تداوم بخشیدن به رشد سالانه تولید ناخالص ملی با نرخ های بالا داشت.
به اعتقاد صاحبنظران منافع بسیاری از طریق استمرار رشد اقتصادی حاصل میشود:اول، اقتصاد قوی احتمالاً درآمدهای مالیاتی حکومت را افزایش خواهد داد. یکی از دلایل اصلی داشتن مازاد بودجه، رشد اقتصادی شدید و درآمدهای مالیاتی حاصل از آن است. دوم، رشد اقتصادی ممکن است برنامههای بازتوزیعی را دلپذیر1 سازد، چرا که اگر مردم افزایش در ثروتشان را تجربه کنند، با احتمال بیشتری سیاستهایی را که به ثروتشان در راستای کمک به دیگران بازجهت میدهد، قبول میکنند . - Kraft and Furlong, 2004: 182-183 - چنین بود که سازمان ملل نیز با توجه به نیاز کشورها به توسعه، دهههای 60 و 70 را دهه های توسعه نامید؛ هر چند در آن دههها نیز، توسعه همواره بعنوان یک پدیده اقتصادی مطرح میشد - تودارو، . - 22: 1378 به هر حال، یکی از اجزا برنامههای توسعه ملی، توسعه منطقهای است و پیشینه آن در دوران معاصر ایران را باید همچون دیگر کشورهای جنوب در تکوین برنامهریزی توسعه ملی جستجو کرد - صرافی، . - 71 :1377 به عبارتی، از زمان پیدایش تفکر برنامهریزی، یعنی اوایل قرن چهاردهم هجری شمسی با روی کار آمدن رضاشاه، تاکنون برنامهریزی و توسعه منطقهای در کشور همواره مطرح بوده است.
برنامهریزی از کلمه فرانسوی پروویانس مشتق شده و به معنای نگاه به آینده است، و بخش جداییناپذیر مدیریت توسعه محسوب میگردد. برنامهریزی، مقدم بر تصمیمگیری و عمل است. برنامهریزی، به خودی خود یک هدف نیست، بلکه ابزاری برای دستیابی به هدف محسوب میشود؛ برنامهریزی، ابزاری برای دستیابی به اهداف مشخص توسط خطمشیگذاران است. بدون برنامهریزی، دستیابی به هر گونه هدفی دشوار مینماید . - Rathod, 2010:53- 54 - اگر ما برنامههای توسعه را به مثابه خطمشی عمومی در نظر بگیریم، گفته میشود که خطمشی عمومی همانند سیاستها، هنر پرداختن به امکانپذیرهاست و مهم است که ما بینشهای نظری را با امکانات موجود ترکیب نماییم .
