بخشی از مقاله
چکیده
به دلیل نیاز به ساخت و توسعه زیرساخت ها و کمبود بودجه های دولتی برای اختصاص به این مهم، دولتها تلاش میکنند با بکارگیری بخش خصوصی و فعال کردن این بخش در پروژه های زیربنایی راه حلی نوین برای این کاستی ها بیابند . استفاده از مشارکت بخش عمومی- خصوصی در پروژه های بزرگ حمل و نقل در دنیا - حتی در کشورهای توسعه یافته - به دلیل عدم مطالعه کافی ابعاد مختلف قراردادی، ریسک و انتخاب نامناسب شیوه انجام، با مشکلات بیشماری روبرو شده و در بعضی مواقع شکست خورده است. ساختار ویژه پروژه های حمل و نقل کشور ناشی از حاکمیت بخش دولتی نیز به پیچیدگی های استفاده از مشارکت بخش خصوصی در این پروژه ها می افزاید.
با این وجود، در کشور ما - نسبت به سایر کشورها و حتی کشورهای در حال توسعه دیگر - کمتر به مطالعه در مورد ابعاد مختلف استفاده از مشارکت عمومی-خصوصی پرداخته شده است .این در حالیست که شناسایی و تحلیل ریسک های پروژه و روش های مواجهه با آنها از جمله گام های حساس برای موفقیت پروژه است. در این پژوهش بر مبنای تجارب بین المللی و نظر خبرگان، اهم ریسک های پروژه های راه سازی ایران شناسایی و تحلیل شده و به طرفین قراردادی تخصیص داده شدند.
نتایج نشان میدهد حدود نیمی از ریسک ها به صورت مساوی بین دو بخش خصوصی و دولتی توزیع شده اند و نیم دیگر ریسک ها به صورت مشترک به هر دو بخش اختصاص یافته اند. در نتیجه، موفقیت پروژه در گرو همکاری مؤثر و قوی بخش دولتی و خصوصی در مدیریت ریسک های مشترک می باشد.
مقدمه
در حال حاضر نیاز شدیدی به ساختارهای زیربنایی در سراسر دنیا احساس می شود - بانک جهانی - 2016 و این درحالیست که بودجه های دولتی برای توسعه زیرساخت های مورد نیاز یک کشور به صورت متعارف محدود و غیر بهینه است
به همین دلیل دولت ها تلاش کرده اند با به کارگیری موثر بخش خصوصی و فعال کردن این بخش در پروژه های زیربنایی راه حلی نوین برای این کاستی ها بیابند. یکی از راه حل های ارائه شده، اجرای پروژه با استفاده از قراردادهای مشارکت بخش عمومی- خصوصی است. طبق آمار بانک جهانی در سال 2009 در 137 کشور جهان استفاده این روش قراردادی مورد استقبال قرار گرفته است.
در اوایل دهه 90 به کارگیری مشارکت بخشهای عمومی و خصوصی در کشورهای درحال توسعه، بخصوص در پروژه های حمل و نقل به شدت رو به رشد بود، به طوری که در اواسط این دهه بین 50 تا 60 پروژه در سال اجرایی می شد و ارزش سالانه این قراردادها به 10 تا 12میلیارد دلار می رسید. اولین بار در جهان، تورگوت اوزال نخست وزیر ترکیه در دهه 1980 میلادی از مجموعه قراردادهای ساخت، بهره برداری، انتقال - BOT - برای توسعه زیرساخت های انرژی به خصوص در صنعت برق استفاده نمود. در سال های اخیر تلا ش های بسیار زیادی در راستای تعیین ریسک های این نوع قرارداد انجام شده است.
استفاده از این شیوه اجرا در پروژه های بزرگ حمل و نقل در دنیا حتی در کشورهای توسعه یافته به دلیل عدم مطالعه کافی ابعاد مختلف قراردادی، ریسک و انتخاب نامناسب شیوه انجام، با مشکلات بیشماری روبرو شده و در بعضی مواقع شکست خورده است. در کشورهای در حال توسعه به دلیل شرایط خاص و مشکلاتی از قبیل عدم وجود دانش و متخصصین کافی، مشکلات دسترسی و بکارگیری فنآوریهای نوین، عدم ثبات در مدیریت ها و عدم وجود بخش خصوصی قدرتمند، به کارگیری این روش انجام پروژه را در پروژه های بسیار بزرگ حمل و نقل با مسایل پیچیده تری روبرو می سازد.
ساختار ویژه پروژه های حمل و نقل کشور ناشی از حاکمیت بخش دولتی نیز به پیچیدگی های استفاده از مشارکت بخش خصوصی در این پروژه ها می افزاید. با این وجود، در کشور ما در زمینه مطالعه در مورد ابعاد مختلف استفاده از مشارکت عمومی-خصوصی نسبت به سایر کشورها و حتی کشورهای در حال توسعه دیگر، کمتر پرداخته شده است. درس های ارزشمند آموخته شده از پروژه های انجام شده در دنیا می تواند به شناسایی معیارهای موثر و انتخاب روش صحیح قراردادی جهت جلوگیری از تکرار اشتباهات قبلی در پروژه های آتی کمک زیادی نماید
در پژوهش حاضر، با بررسی درس آموخته های این نوع پروژه ها در کشورهای در حال توسعه، ریسک این روش قراردادی در پروژه های راه سازی کشور مورد تحلیل و بررسی قرار می گیرد.
مشارکت عمومی-خصوصی دانستن صحیح عملکرد قراردادهای مشارکت عمومی-خصوصی، نقش بسزایی در شناخت راهکارهای موفقیت، محدودیت ها وریسک های آن دارد. ضروریست متولیان امر بدانند برای موفقیت پروژه در قالب مشارکت عمومی -خصوصی چه اقداماتی لازم است. صرف نظر از ترتیب و زمان بندی هر فعالیت و واژگان متفاوتی که در سیستم های قضایی و مناطق مختلف رایج است، تأمین و تدارک مشارکت عمومی-خصوصی در گرو اقدامات فازبندی شده و بر اساس راه حل های فنی بهینه و مناسب است. پس از امکان سنجی، تأمین پروژه به صورت مشارکت عمومی-خصوصی، راه حل فنی و تبیین پروژه در قالب مشارکت عمومی-خصوصی در زمان مناسب و پیش از مناقصه ارزیابی می شود. وجود قرارداد مشارکت عمومی-خصوصی ساختارمند و فرآیند مناقصه فکر شده و مدیریت قرارداد گام های ضروری برای موفقیت این نوع پروژه هاست
بازارهای مشارکت عمومی-خصوصی
بخش خصوصی - صنعت مشارکت عمومی-خصوصی - به بازارها بیشتر از "پروژه ها "گرایش دارد، بنابراین نکات زیر حائز اهمیت اند، سازندگان و سرمایه داران بخش خصوصی به بازارهایی علاقه مند هستند که یک شبکه تولید برای آنها فراهم کند، فرصت های متعددی در مناقصات و مدیریت پروژه ها و اقتصاد کلان پیش روی آنها قرار دهد؛ در این راستا ثبات بسیار مهم است . وجود یک چارچوب خوب به بخش خصوصی اطمینان می بخشد که پروژه های متفاوت همانند یکدیگر و با ثبات اجرا می شوند، که این موضوع سبب کاهش هزینه های بخش خصوصی و جلب اعتماد به بازار می شود.
در صورت فقدان یک چارچوب مشخص، ممکن است وزارتخانه های مختلف ناهماهنگ عمل کنند و باعث ناامیدی و ترک میدان برخی داوطلبان شوند. نگرانی بخش خصوصی درباره توانایی دولت در مدیریت برنامه ریزی شده و مدون خط تولید است. این موضوع فقط به یک پروژه مشخص بر نمی گردد، بلکه به قابل اطمینان بودن دولت به عنوان مدیر شبکه تولید و استراژی های بلند-مدت آن در به کارگیری روش مشارکت عمومی-خصوصی مرتبط است
پایداری مالی بلند-مدت، تعهد به مشارکت عمومی-خصوصی، مقبولیت عمومی آن، صیانت از تجربه و استعداد و یک چارچوب حقوقی حداقلی برای تأمین و تدارک پروژه مشارکت عمومی-خصوصی از نگرانی های اصلی بخش خصوصی است. این موارد نه تنها بر روی امکان سنجی و آمادگی هر پروژه منحصر به فردی اثرگذار است، بلکه بر پایداری و قابل اطمینان بودن روش مشارکت عمومی-خصوصی و همچنین شبکه مناسب تولید اثر می گذارد - بانک جهانی . - 2016 حال که به تعاریف و کلیات روش مشارکت عمومی خصوصی در بازارهای متفاوت پرداخته شد، لازم است برای ادامه پژوهش به تجارب آزموده شده این روش در مقوله راهسازی و حمل و نقل پرداخته شود.
مشارکت عمومی-خصوصی در راهسازی و حمل و نقل
بررسی انواع مشارکت عمومی - خصوصی که قابلیت استفاده در پروژه های حمل و نقل دارند، نشان می دهد که انواع قراردادهای مشارکت بخش عمومی- خصوصی عبارتند از:
الف - قراردادهای ساخت، عملیات و انتقال:
در این روش مالکیت پروژه پس از اتمام دوره قرارداد از سوی سرمایه گذاران به دولت منتقل می گردد. همچنین در این روش تأمین مالیتماماً یا به طور عمده به عهده طرف خصوصی است و بنابراین دوره قرارداد، باید دراز مدت باشد تا اطمینان لازم برای بازگشت سرمایه و سود طرف خصوصی حاصل شود - مککوئید . - 2000 این قراردادها در کشورهای مختلف مورد استفاده قرار گرفته است. این قراردادها ممکن است از زمان طراحی تا زمان پایان عملیات، بیست سال و یا حتی بیشتر بطول بیانجامند. در این نوع قراردادها بخش عمده ای از قدرت کنترل سنتی دولت بر پروژه ها به بخش خصوصی واگذار می شود.
ب - قراردادهای امتیازی:
بخش خصوصی در این قراردادهامستقیماً پروژه بخش عمومی را تامین مالی می کند و کلیه مسئولیت ها را از طراحی تا عملیات مربوط به پروژه را به عهده می گیرد. به همین ترتیب، درآمد پروژه نیز تا زمان مورد توافق در اختیار بخش خصوصی مجری طرح، قرار خواهد گرفت. در قرادادهای ساخت،عملیات، انتقال، پس از اتمام دوره قرارداد، مالکیت به طرف دولتی منتقل می شود، ولی در قراردادهای امتیازی از ابتدا مالکیت در اختیار طرف دولتی است و سود طرف خصوصی فقط از راه حق انحصاری بهره برداری از پروژه و اخذ درآمد از این راه تأمین می شودو از تملک و فروش تأسیسات سودی نمی برد. در واقع الگوهای ساخت،عملیات،انتقال و قرارداد امتیازی در کشورهای در حال توسعه به دولت این امکان را می دهند که بدون چشم پوشی از اعمال حق کنترلی خود بر پروژه ها، بودجه مورد نیاز جهت احداث پروژه ها را تأمین نماید.
ج - قراردادهای واگذاری:
در اجرای طرح های خصوصی سازی، در این قراردادها دارایی های بخش دولتی به بخش خصوصی فروخته می شود. انتقال مالکیت بخش دولتی در یک پروژه خاص می تواند شامل تمام سهام دولت از دارایی پروژه و یا بخشی از آن باشد
