بخشی از مقاله
چکیده:
اولین قانون مصوب تقسیمات کشوري در ایران، مربوط به 14 ذیقعده 1325ه.ق، یعنی مجلس اول مشروطه است. در این قانون ایران به چهار ایالت بزرگ آذربایجان، کرمان و بلوچستان، فارس و خراسان تقسیم شده بود. با روي کار آمدن دولت پهلوي و تغییرات سازمان اداراي و نظامی کشور، همچنین گسترده تر شدن نهادها و سازمان هاي دولتی، انجام تغییرات اساسی در قانون تقسیمات کشوري ضروري بنظر می رسید. لایحه دولت مبنی بر تقسیمات جدید کشور در 25 مهرماه 1316ه.ش و در جلسه نهم مجلس دوره یازدهم به شور گذاشته شد. تا تصویب این لایحه در 16 آبان ماه 1316ه.ش و تصویب اصلاحیه آن در 19 دي ماه همان سال، صورت لایحه تغییرات زیادي کرد. تقسیمات کشور در یک بازه زمانی کمتر از سه ماه، از چند "ایالت" ابتدا به شش "ناحیه"، سپس به شش "استان"، و در نهایت به ده استان تغییر یافت! هدف این مقاله توصیف و تحلیل این تغییر و تحولات سریع، با اتکاء بر لوح مذاکرات مجلس شوراي ملی دوره یازدهم می باشد.
-1 طرح مسئله:
هر دولتی براي سامان دهی امور اداري و تدبیر کارهاي داخلی کشورش، نیازمند تقسیم سزرمین به تعدادي واحد کوچکتر است. علی رغم اینکه پیشینه تاریخی تقسیم بندي ایران حداقل به زمان داریوش هخامنشی می رسد، اما به صورت واضح1، در دوره صفوي ایران داراي مرزهاي ثابت و ایالاتی مشخص می گردد. اولین قانون تقسیمات کشوري مصوب 14 ذیقعده 1325ه.ق1285 /ه.ش مربوط به مجلس اول مشروطه است. در دوره پهلوي اول، با توجه به تغییراتی که سازمان اداري و نظامی ایران نسبت به دوره قاجاریه پیداکرده بود، و نیز به سبب ضرورت هاي پیش آمده، دولت لایحه تقسیمات کشوري جدید را به مجلس یازدهم تقدیم کرد. شور اول این لایحه در جلسه نهم، مورخ 25 مهرماه 1316 ه.ش برگزار شد. از زمان تقدیم لایحه تقسیمات به مجلس تا تصویب آن در 16 آبان 1316ه.ش، - جلسه دوازدهم - و تصویب اصلاحیه آن در 19 دي ماه 1316ه.ش، مباحث فراوانی صورت گرفت و لایحه بکلی تغییر کرد. هدف پژوهش حاضر توصیف و تحلیل چگونگی و چرایی این تغییرات است.
-2 پیشینه تحقیق
نخستین تقسیم بندي تاریخی در ایران، مربوط به دوران داریوش هخامنشی است. این پادشاه بزرگ هخامنشی، ایران را به مناطق اداري و خراجگزاري تقسیم کرد که "ساتراپی" نامیده می شد.4]، صفحه [82 هرودوت از بیست ساتراپی و هفتاد ملت که تابع دولت هخامنشی بودند، نام برده است.14]، صفحات [194 -185 هر کدام از این بخش ها به وسیله استانداري به نام "خشتروپان" - پارسی باستان - یا "ستروپان" - پهلوي - که از سوي حکومت مرکزي تعیین می شد، اداره می گردید. تقسیم کشور در عهد سلوکیان بر پایه ساتراپی هاي هخامنشیان بود.9]، صفحه [51 آنها ساتراپ نشین ها را به "اپارخی"، "هیپارخی" و "استان" تقسیم کرده بودند.6]، صفحه [20 در دوره اشکانی ایران به صورت ملوك الطوایفی اداره می شد. در این دوره اختیارات استانداران نسبت به زمان هخامنشی بسیار بیشتر شد.
آنها ساتراپ ها را به اپارخی هاي کوچک تري تقسیم کردند.9]، صفحه 51 و [52 در زمان خسرو انوشیروان، پادشاه مقتدر ساسانی، ایران به چهار بخش بزرگ تقسیم شد. هر یک از این بخش ها را "ُکست" یا "کستگ" می نامیدند: 1 خور آسان - محل بر آمدن خورشید یا شرق - ، 2 خور بران - محل پایین رفتن خورشید یا مغرب - ، 3 باختر - شمال - و 4 نیمروز - جنوب - .13]، صفحه [185 در رأس کستگ یک "سپهبد" یا "مرزبان" قرار داشت و هر کستگ به "ناحیه"هاي کوچکتر تقسیم می شد.
آمیانوس مارسلینوس اسامی ناحیه هاي ایران را آشور، خوزستان، ماد، پارس، پارت، کرمان بزرگ، هیرکانیا، بلخ، سغد، هرات و غیره برشمرده است.8]، صفحه [137 ناحیه ها هم هرکدام به "استان"هایی تقسیم شده بودند که حاکم آن را "استاندار" می گفتند. استان به چند "شهر" تقسیم می شد و کرسی آن "شهرستان" نام داشت که اداره آن با "شهریگ" از طبقه دهقانان بود.8]، صفحه 139 و [140 با ورود اسلام، خلیفه یا والیان او در بصره و کوفه براي نواحی مختلف ایران حاکم تعیین می کردند. در دوره اسلامی از اصطلاحاتی مثل "ماه کوفه"، "ماه بصره"، "عراق عجم" و "ماوراءالنهر" براي تقسیم بندي بخش شرقی خلافت اسلامی استفاده می کردند. در زمان طاهریان براي اولین بار بعد از اسلام سلسله اي محلی توانست یک امیر نشین را به وجود آورد. در ادامه سامانیان، صفاریان و غزنویان نیز همین کار را کردند. اما آل بویه و سلجوقیان توانستند کاملاً بر دستگاه خلافت چیره شوند. تقسیم بندي ایران از ورود اسلام تا زمان صفویه ترتیب منظمی ندارد.
چهار "ایالت" بزرگ ایران عهد صفوي عبارت است از: 1 عربستان، 2 کردستان، 3 لرستان فیلی و 4 گرجستان. واحد کوچک تر از ایالت، "بیگلربیگی" بود؛ قندهار، هرات، آذربایجان، قراباغ، مشهد، قزوین و چندین بیگلر بیگی دیگر مجموع تقسیمات کشوري عهد صفویه بود.12]، صفحه 4 و [5 در دوره افشاریه و زندیه تقسیمات ایران بر مبناي "ایالت" و "ولایت" بود. در اوایل دوره قاجار نیز ابتدا ایران به پنج درجه حکمرانی و دوازده حکومت نشین مستقل تقسیم شد. در 1237ه.ق با مرگ شاهزاده محمد علی میرزاي دولتشاه - حاکم کرمانشاه و لرستان - ، تقسیمات ایران به چهار ایالت و پانزده حکومت نشین مستقل تغییر یافت. در دوره ناصر الدین شاه به جاي پانزده حکومت نشین، بیست و سه ولایت جانشین آن شد. یک سال پس از مشروطه اولین قانون تقسیمات کشوري مورخ 14 ذیقعده 1325ه.ق تصویب گردید. به موجب این قانون ایران به چهار ایالت بزرگ خراسان، کرمان و بلوچستان، فارس و آذربایجان تقسیم شد.[2]
-3 ارائه لایحه تقسیمات کشوري به مجلس یازدهم
در سال 1316ه.ش دولت2 - به طور مشخص وزارت داخله - 3 لایحه "نمره "41865 را با عنوان"تقسیمات کشور و وظائف حکام" به مجلس یازدهم - به ریاست آقاي اسفندیاري - 4 تقدیم کرد. ابتدا این لایحه در کمیسیون داخله، متشکل از 20 نفر نماینده5، مطرح شد.10]، جلسه 8 و [9 در جلسه نهم، مورخ یکشنبه 25 مهرماه 1316ه.ش، کمیسیون داخله گزارش خود را از لایحه تقسیمات کشوري در صحن علنی مجلس با حضور وزیر داخله ارائه کرد. در گزارش کمیسیون از این لایحه با عنوان "تقسیمات کشور و وظائف حکام و نائب الحکومه ها" نام برده شده است.
طبق این گزارش لایحه مزبور شامل بیست و شش ماده و شش تبصره می باشد.10]، جلسه [9 طبق ماده اول لایحه دولت، کشور ایران به شش ناحیه و پنجاه ولایت تقسیم می شد؛ در حالی که بر اساس ماده سوم اولین قانون تقسیمات کشوري مصوب 14 ذیقعده 1325ه.ق مجلس مشروطه، کشور به چهار ایالت آذربایجان، کرمان و بلوچستان، فارس و خراسان تقسیم شده بود.[2] در ماده دوم لایحه مذکور، نواحی شامل: 1 شمال غرب، 2 غرب،
3 شمال، 4 جنوب، 5 شمال شرق و 6 مکران، برشمرده شده است. مشخص است که در لایحه مورد بحث، جهات جغرافیایی به غیر از ناحیه ششم - مکران - ، بر اسامی و هویت تاریخی غلبه کرده و تقسیمات کشوري نیز ریزتر شده است. در لایحه ارائه شده تناسب جغرافیایی و قومی ملاك نبوده است. چراکه از نظر جغرافیایی مثلاً در ناحیه سوم - شمال - ، گیلان در کنار قم و اصفهان قرار گرفته است. این درحالی است که فاصله امروزي گیلان - رشت - تا قم 457 کیلومتر و تا اصفهان 764 کیلومتر است! یا در ناحیه سوم - غرب - ، همُکرد کرمانشاه، همُلر پشتکوه و لرستان، هم ترك همدان و هم عرب خوزستان و آبادان وجود دارد.10 ]، جلسه [9 در تبصره ماده دوم آمده است: »وزارت داخله ولایات را با رعایت عده، سکنه و مساحت وضعیات طبیعی به بخش هایی تقسیم و بعداً عده قطعی بخش ها را براي تصویب به مجلس شوراي ملی پیشنهاد می کند].«همان[ طبق این تبصره و با توجه به ملاك هاي وزارت داخله براي تقسیم بندي ولایات، می توان فهمید که مواد لایحه بصورت آزمایشی به اجرا درآمده است.
همچنین وزارت داخله مکلف شده که هرگونه تغییري را براي تصویب مجدد به مجلس بیاورد. طبق ماده سوم و تبصره آن هر ناحیه داراي یک بازرس کل بدون مرکز ثابت بوده است. در ماده ششم، انتخاب حاکم براي ولایات، از بین مستخدمین دولت با پیشنهاد بازرس، وزارت داخله و فرمان شاه قید شده و در تبصره آن در صورت لزوم امکانی براي غیر مستخدمین کشوري پیش بینی گشته است. انتخاب بازرس، حاکم و نایب الحکومه با حکم وزارت داخله و بلوك بان و کدخدا با حکم حاکم ممکن می شد. در ماده دهم، حفظ سیاست عمومی دولت در حوزه مأموریت خود و جدیت در پیشرفت امور فلاحت و عمران از جمله وظایف حکام برشمرده شده است. در واقع ماده دهم تا هجدهم لایحه، درباره حکام و
