بخشی از مقاله
مقدمه
در میان چالش هایی که حوزه برنامه ریزی و طراحی شهرهای کشور را فراگرفته ؛ اجرای طرح ها از جمله بخش هایی است که بیشترین ضعف ها و ناکامی ها را در کارنامه خود داشته است.تحلیل ها و بررسی های آسیب شناسانه همواره این ادعا را تایید میکنند.اجرای طرح های شهری نیز گستره وسیع متشکل از کنشگران و موضوعات متعددی را در بر میگیرد.همزمان با تعدد عوامل موثر و متاثر در روند اجرای طرح های شهری موضوع کیفیت و میزان تحقق آنها نیز از بحران های قابل طرح در این زمینه می باشند.بطور کلی می توان گفت که سه عامل مهم پایه های انگیزشی جهت پرداختن به موضوع توسعه گری شهری را در این نوشتار شکل داده اند.ضعف ساختاری مرحله اجرا در طرح های توسعه شهری،گفتمان بازآفرینی شهری و بالاخره نیاز مبرم به شکل گیری بخش خصوصی حرفه ای در عرصه توسعه شهری. پاسخ به چالش های مطرح شده در این سه حوزه به ادعای نویسنده با خلق نقش جدیدی تحت عنوان توسعه گر شهری وبسط و بازتولید مفهوم توسعه گر ممکن می گردد.
مفهوم توسعه
پیش از هر چیز مداقه در معنای واژه ها آغازی مناسب را در پرداختن به موضوع شکل می دهد.توسعه به معنای خروج از لفاف است.سابقه تاریخی واژه توسعه به سالهای بعد از جنگ جهانی دوم بازمیگردد.[1]در آغاز توسعه مفهومی تک بعدی را با تمرکز بر اقتصاد شکل داده و با گذر زمان دچار تحول و چترگسترانیدن بر سایر حوزه ها گردیده استتوسعه. مفهومی کاملاً متفاوت و با گستره ای بسیار وسیع است. مهمترین ویژگی توسعه کیفی محور بودن آن است.ابزارهای متعارف سنجش دیگر کارایی نداشته اما در صورت تحقق توسعه پیشرفت جامعه محقق و تضمین می گردد. تحقق توسعه بسیار زمانبر و هزینه ساز بوده و نیاز به تفکر جمعی و اشتراک مساعی و پیوند تمامی اعضا و جوارح -شهری- باهم دارد.
"توسعه "کاری برنامه ریزانه؛آینده نگرانه و گروهی است. به تبع ان توسعه شهری بعنوان دغدغه اصلی مدیریت شهری در شهرهای جهان؛تلاشی است به جهت تامین رضایت و آرامش و امنیت ،رفاه شهروندان ؛مکانی پاک و آکنده از اخلاقیات و معنا و احترام به طبیعت و گذشتهو امید به آینده که در آن بتوان تمامی قابلیت های بلقوه شهروندان را محقق نمود. همینطور توسعه حافظ منافع آیندگان د زمان حال بوده و ارزش های بین نسلی را پاسداری می کند.هر اقدامی که با چنین هدفی انجام پذیرد توسعه شهری خواهد بود.اما با وجودی که در فرهنگ واژگان برای توسعه تعاریف مشخصوصریح وجود دارد جای خالی مفهوم توسعه گر احساس می شودوبرای معادل لاتین آندر فرهنگ خودی چارچوب ادبی تعریف نشده که همین امر یکی از نشانه های خلاء چنین نهادی درساختار توسعه شهری کشوراست.
فرهنگ آرایانپور واژه "توسعه گر"را برابرنهاد کلمه DEVELOPER در نظر گرفته است؛ لیکن در فرهنگ های متعدد لاتین برای این واژه ارجاعات صریح وجود دارد.درفرهنگ های لاتین واژه توسعه گر اینگونه تعریف شده است:شخص یا شرکتی که زمین و یا ساختمان ها را توسعه می دهد.[2]شخصی که وظیفه توسعه املاک - علی الخصوص مسکونی و تجاری - را برعهده دارد.[3]با ورود به حوزه ادبیات تخصصی توسعه شهری به تدریج در میابیم که نهاد توسعه گر نقشی اساسی در چارجوب اجرایی اقدامات شهرسازی در کشورهای با سابقه در امر توسعه شهری دارد.این موضوع با توجه به ماهیت توسعه در مرمت بافت های شهری و بازآفرینی شهرها نقش پررنگ تری داشته است.
سابقه تاریخی توسعه گری
بنابر بررسی صورت گرفته به نظر می رسد سابقه توسعه گری شهری به مفهوم مدرن آن را می توان به اقدامات هوسمن در پاریس گره زد.دیوید هاروی در کتاب پاریس پایتخت مدرنیته با غور در نهادهای مالی و تشکیلاتی شهری و مطالعات عمیق بازار؛تغییرات این شهر مهم را بررسی کرده است.وی می نویسد:"برادران پریه در چارچوب امپراتوری خودبا اتکای به حکومت،طیف گسترده ای از نهادهای سلسله مراتبی را نظیر کمپانی ایموبیله تاسیس کردند که بر امور مالی توسعه مستغلات متمرکزبودند.مردیت موبیلیته در اوج خود بیست شرکت فرانسوی و چهل شرکت خارجی را در موسسه ای فوق العاده قدرتمند ادغام کرد.
تاثیر تمامی موارد فوق بر دگرگونی پاریس بسیار چشمگیر بود.این دگرگونی در واقع بدون سازماندهی مالی به سهولت و با سرعتی که روی داد محقق نمی شد.این فقط شهر نبود که باید استقراض می کرد،بلکه پروژه های هوسمن نیزبه هستی شرکت هایی وابسته بود که می باید ازقدرت مالی برای توسعه،ساخت و تملک و مدیریت فضاهایی که به تصرف در می آمد استفاده می کردند."[4]بنابر تحلیل بسیار جالب هاروی نهاد توسعه گربعنوان بازوی مهم دولت،به بازیگری مهم در نوسازی پاریس بوده است.در این متن خصوصیات نهاد توسعه گرنیز برشمرده که بدان نیز پرداخته می شود.
زنجیره رویداد های اروپایی و وضعیت اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی این سرزمینها منجر به پیوند ناگسستنی توسعه گری با بازآفرینی شده است .لزوم نوسازی پس از جنگ جهانی دوم این الزام را شدیدتر کرده است.در همین حال به تناسب گرایش های سیاسی دولت ها در کشورهای اروپایی توسعه گری تقویت شده اند.برای مثال دولت تاچر اقدام به تاسیس شرکت های توسعه شهری1 نمود.این شرکت ها در چارچوب دولت های محلی و بر اساس قانون اراضی شهری وبرنامه ریزی شهری و دولت های محلی به سال 1980 شکل گرفتند که اقدام به خرید زمین و توسعه مجدد آن می کردند.[5]
چالش های اجرا در طرح های توسعه شهری ایران
مطالعه بر موانع اجرا در طرح های توسعه شهری در این نوشتار با هدف یافتن خلاء نهاد توسعه گری در بازآفرینی شهرهای ایرانی مورد بررسی قرار گرفته است.همانگونه که در مقدمه نیز اشاره شد تحلیل ها و ارزیابی های فراوانی بر دلایل ناکاریی اجرای طرح های توسعه شهری انتشار یافته است.بطور کلی ویژگی همپوشان میان تمامی تحلیل ها توجه زیاد بر برنامه ها و طرح های شهری بدون در نظر گرفتن نهادهای اجرایی،منابع مالی و امکانات لازم برای تحقق اهداف بوده است.عدم وجود پیشنهادات مشخص و عملیاتی اجرایی؛محول کردن حجم عظیمی از پروژه های لیست شده در طرح ها تنها بر دوش شهرداری ها؛عدم توجه به زمانبندی اجرا؛عدم وجود برنامه مالی اجرای پرژه ها؛عدم وجود سازمان مالی متناسب؛عدم بهده گیری از منابع مالی و دوش های جدید تامین مالی و بسیار دیگر را می توان در ذیل نارسایی های اصلی برشمرد.
بخش عمده از نارسایی ها ناشی از نبود نهادهای خصوصی توسعه گری در بر عهده گرفتن بخشی از این بار عظیم است. نتایج حاصل در یک پژوهش انجام شده نشان داده که بیشترین توفیق شهرداری ها در اجرای طرح های توسعه شهری مربوط به پیشنهادهای اصلاح شبکه های ارتباطی به میزان 78درصد بوده و کمترین توفیق نیز مربوط به تحقق تقسیمات کالبدی در شهرها به میزان 35 درصد بوده است.[6]با توجه به این موضوع که اصلاح شبکه ها در اثر اجرای تعریض تدریجی مالکان به هنگام نوسازی شهری و اجبار آنان به عقب نشینی در ازای صدور پروانه ساختمانی بوده این موضوع که از آن به عنوان توفیق یاد شده نیز بدلیل مشارکت اجباری مردم و عدم کارایی تعریض تدریجی و واگذاری اصلاح شیکه به خواست تک تک مالکین به هنگام نوسازی معابر دندانه ای غیر کارکردی را بوجود آورده است.
لذا این اقدام اصلاحی نیز بدلیل رویگرد سنتی به اجرا که همان اصلاح تدریجی پاره پاره در کل شهر است فاقد کارایی می باشد.از طرفی بنابر همین آمار ارایه شده آن بخش از توسعه شهری که نیاز اساسی توسعه شهری است کمترین میزان توفیق را کسب گرده اسن.ظرافت توسعه شهری؛ هزینه بسیار بالا و تهدید انحراف توسعه شهری به سوی سودگری؛ از نظر نویسنده لزوم شکل گیری نهاد توسعه گر را ایجاب می کند.در واقع در همین جا لازم است این موضوع را بدین شکل بسط داد که اجرای طرح های توسعه شهری بدلیل اصلاحات تکه تکه و نا همپیوند با هم فاقد اثر بخشی بوده و درکشورهای دیگر حهان این روش جای خود را به احرای طرح های توسعه شهری در مقیاس زیر محله و محله بصورت یکپارچه مورد نظر است.بر این اساس است که توسعه گران شهری نهادهای محقق کننده عصر جدید شهرسازی جهانند.
مقایسه نحوه اجرای طرح های توسعه شهری در ایران و جهان
عطف به پژوهش صورت گرفته برای تدوین شیوه های مناسب تهیه طرح های شهری ایران؛سیر تاریخی نحوه اجرای طرح های شهری در جهان از روش اصلاح تدریجی طرح های شهری به سوی اجرای ناحیه به ناحیه طرح های شهری دگرگونی یافته است.در این مطالعه به طور ضمنی نقش توسعه گردر روش جدید اجرای طرح های شهری اینگونه تبیین شده است:"با توسعه اختیار،قدرت و وظایف سازمان های مسئول برنامه ریزی شهری این برنامه از مفهوم کنترل فعالیت های بخش خصوصی به مفهوم کلی و جامع عمران و توسعه شهری مبدل میگرددوگرایش به تحقق و تضمین شکل گیری محلات و نواحی با کیفیت بالای طراحی در جهت بهره مندی مردم از رفاه،امنیت و سلامت بیشتر،دولت و شهرداری ها را به ورود بیشتر در مقوله اجرای طرح ها وادارمی نماید"[7] به استناد همین گزارش،تجربه کشورهای جهان در اجرای طرح های توسعه شهری این نتیجه را بدست می دهد که اجرای طرح های توسعه شهری خارج از توان و قدرت دولت هاست و در این راستا تشویق و سازماندهی و همکاری مردم و نهادهای محلی مهمترین مرحله است.
در این میان ایالات متحده امریکا به دلیل ساختار اقتصادی و گستردگی نهادهای مالی و سایر عوامل موثر دیگر نمونه بارزی ازبهره گیری از توسعه گران در نوسازی شهرهاست. حمید شیروانی در کتاب فرایند طراحی شهری که به طراحی شهری از جنبه های مختلف از طریق مقایسه روش ها و فرایند های در تعدادی از شهرهای آمریکایی می پردازد موضوع اجرای طرح های توسعه شهری را در سه فصل مکانیزم های مدیریتی،موازین قانونی و ابزارهای مالی تقسیم بندی کرده و بدان پرداخته است.از جنبه مدیریتی ،یکی از شیوه های رایج در ایالات متحده مبتنی بر "دخالت حداقلی شهرداری" است.بنابراین روش شهرداری برای محدوده ای خاص اقدام به تهیه دستورالعمل های محرک برای ورود توسعه گران می نماید.[8]
از جنبه موازین قانونی در آمریکا،رابطه میان منافع متضاد در عرصه توسعه شهری همچون بازی طناب کشی تصور شده که توسعه گر بخش خصوصی در یک طرف و منافع شهروندان در یک طرف و نهادهایی همچون شهرداری ها نقش تنظیم کننده را بر عهده دارند.در این چارچوب شیوه منطقه بندی محرک توسعه،روش شناور سازی مجوز ساخت وروش محرک توسعه در بافت های تاریخی همگی درپیونداساسی با نهاد توسعه گر شهری تجربه شده اند.در خصوص ابزارهای مالی نیز روش هایی همچون تخفیف برمالیات املاک برای جلب توسعه گر در محدوده ویژه،روش مالیات افزایش یافته پس از اتمام توسعه وسایر روش های متنوع و نوین مالی که مابین توسعه گر شهری در بخش خصوصی از یک طرف و مدیریت شهری از طرف دیگر در شهرهای متعددی در ایالات متحده آمریکا به اجرا در آمده است.
بازآفرینی شهری و توسعه گر شهری
بازآفرینی مفهومی بسار گسترده نظری است که دارای چارجوب فلسفی خاص خود در حوزه های متعددی است.اما از جنبه توسعه شهری بازافرینی به نوعی راهبرد اصلی در هدایت شهرها مبدل شده است.ضمن تاکید بر این موضوع که تا بحال چارچوب روشنی حهت انطباق ساختار توسعه شهری با بازآفرینی بوجود نیامده لیکن می توان به فراخود موضوع بازآفرینی را تلاشی برای احیای توانهای زیست محیطی و اجتماعی و کالبدی و بازگردان شاخص های کیفی به شهرها دانست.در کنار همگرایی نسبی بازآفرینی با توسعه پایدار شهری؛چالش بافت های فرسوده و داده های نجومی مربوط به ابعاد کالبدی و اجتماعی و هزینه مرمت بافت ها وناتوانی دولت ها در تامین منابع مالی مرمت شهری دلیل دیگری را برای روی آوردن به توسعه گری درتوسعه شهرها عیان می سازد.
اما سوال اساسی اینست که آیا بستر و چارچوب مناسبی برای ورود سرمایه خصوصی -در هر نوع آن -به توسعه شهری وجود داشته یا دارد؟پاسخ به این سوال هم سهل است و هم ممتنع.چراکه در مروری بر تاریخ اجرای طرح های شهری محرز است که بخش خصوصی خود را در دو نقش پیمانکار ساختمانی و سوداگر ملک تعریف کرده است.پیمانکاران ساختمانی با آغاز دوران مدرنیزاسون در ایران در کشور به جهت اجرای پروژه های عمرانی مدتا با ماهیت غیر شهری همچون ساخت زیرساخت ها شکل گرفتند و مبانی حقوقی و امور پیمان آنها نیز بر همین اساس شکل گرفته است. از طرف دیگر با رشد شهر ها در دهه های بعدی نیاز به ساخت و ساز شدت گرفته و طبقه ای غیر متخصص و ناکارآزموده تولی گری ساخت و ساز در مقیاس قطعه را بر عهده گرفتند که با سرمایه اندک و قابلیت های بسیار محدود تکنیکی بخش های میانی و جدید شهرهای کشور را شکل دادند.
همانطور که گفته شد، نه پیمانکاران بدلیل نوع تخصص و سطح تمرکز بر خود فعالبت عمرانی و عدم آشنایی با ظرافت ها و اصول شکل دهی به فضاهای شهری و تضمین کیفیت شهری و نه طبقه سوداگر با توان اندک مالی و بضاعت تخصصی محدود و کوتاه نگری در کاربرد سرمایه و سطج گسترده تخلفات ساختمانی ؛هیچکدام قادر به برعهده گرفتن توسعه شهری نبوده و نیستند.با قبول وجود خلاء در این زمینه شکل گیری شرکت های توسعه گر با ترکیب سه معیار شهرسازانه؛اجرایی و بازرگانی و تجاری و تدوین مبانی فنی و اجرایی لازم راه حلی برای چالش بزرگ عدم اجرا و اجرای بی کیفیت طرح های توسعه شهری است.
نمونه نوسازی شهری
درحوزه نوسازی شهری عموماً سه روش مداخله متمرکز،تدریجی و مردمی مطرح می گردد.در این میان نوسازی با روش متمرکز از آنجا که مقیاس توسعه را از خرد به حداقل یک بلوک می گستراند ومزیت های قابل توجه ای را در بازآفرینی شهرها دارد . توسعه گران شهری در روش مداخله متمرکز نقش اصلی را برعهده دارند.در این روش کلیه اقدامات از مرحله تحصیل زمین و آماده سازی تا اجرای پروژه های نوسازی بلوک های مسکونی،تامین خدمات مسکونی،تامین خدمات اساسی و احداث پروژه های داری توجیه اقتصادی توسط توسعه گر اصلی - معمولاً بخش خصوصی - انجام خواهد شد.
روش اجرا بر مینای تخریب و نوسازی کل محدوده از طریق توسعه گر شهری بوده و مقیاس مداخله حکلان بوده و حداقل یک بلوک شهری یا یک هکتار را شامل می گردد.مراحل اجرای نیز عبارت از تحصیل زمین محدوده؛تهیه طرح تفکیک مجدد زمین،تهیه طرح جامع سه بعدی ؛ساخت کاربری های مختلف؛مدیریت فروش و واگذاری است.[9]
کلیه منابع مالی پروژه های اینچنینی توسط توسعه گر از طرق مختلف و در تطابق با ابزارهای محتلف نوین تامین مالی همچون صندوق های سرمایه گداری در املاک و مستغلات و مانند آن تامین می گردد.
مختصات توسعه گر شهری
-1اولین موضوع تغییر در مقیاس اجرایی توسعه شهری با گذار از اصلاح تدریجی و تکه تکه -که ممکن است سالها به طول انجامد و یا هرگز به نتیجه نهایی نرسد-به نوسازی در مقیاس حداقل زیر محله و محله شهری است.
-2در اولین تجارب توسعه گری مدرن که از هوسمان نام برده شد ؛چالش تضاد منافع همواره وجود داشته است ؛دیوید هاروی در اینباره می گوید:
