مقاله حراست از محیط زیست ، حمایت از اشتغال : مشاغل سبز

بخشی از مقاله

حراست از محیط زیست، حمایت از اشتغال: مشاغل سبز

چکیده

بهره مندی از محیط زیست سالم و اشتغال شایسته و مولد هر دو در زمره حق های بشری به رسمیت شناخته شده اند. بررسی ها حکایت از آن دارد که در شرایط فعلی، تضمین این دو به یکدیگر گره خورده و توجه به یکی با غفلت از دیگری نتایج مطلوبی به همراه نخواهد داشت. این امر به ویژه در آثار منفی تغییرات آب و هوایی آشکار می شود. مشاغل سبز به عنوان راهکاری از سوی سازمان بین المللی کار با هدف هماهنگ ساختن سیاست اشتغال از یکسو و ملاحظات زیست محیطی از سوی دیگر مطرح شده است. مقاله حاضر می کوشد با طرح این مفهوم و راهکارهای دستیابی به آن، راهی به سوی فرصتهای شغلی بیابد که به محیط زیست آسیب وارد نکنند. نتیجه حاکی از آن است که مطالعات میان رشته ای و همکاری متخصصان امر از شاخه های گوناگون می تواند چنین مسیری را هموار سازد.

وازگان کلیدی: حق بر محیط زیست سالم، حق اشتغال، کار شایسته، تغییرات آب و هوایی، مشاغل سبز، سیاست اشتغال

.1 مقدمه

یکی از مشکلاتی که کشورهای جهان، اعم از توسعه یافته و در حال توسعه 1 را به خود مشغول کرده، بیکاری است. مشکلی که خود منشا مشکلات گوناگون دیگر می شود.2 نتایج بررسی های موجود حکایت از آن دارد که نبود اشتغال به نبود درآمد می انجامد؛ که این امر، فقر را با تمامی آثار منفی در جوامع به دنبال دارد. در حالی که سران کشورهای دنیا از سال 2000 در قالب اهداف توسعه هزاره متعهد شده اند که فقر شدید را تا سال 2015 به نصف برسانند،3 آمار چشمگیر بیکاری همچنان چنین هدفی را دور از دسترس می نمایاند. شاید به واسطه همین ضرورت و اهمیت است که سالها پیشتر از تدوین و انتشار اعلامیه هزاره، اشتغال به مثابه یک حق برای انسان ها به رسمیت شناخته شد و در اسناد مختلف در چهارچوب نظام بین المللی حقوق بشر تضمین گردید. حقی که دولتها را مکلف می کند برای تمامی شهروندان فرصتهای شغلی در شرایط مطلوب کاری فراهم آورند. این حق براساس مفاد اسناد، باید اشتغالی شایسته و مولد باشد؛ مقصود آن است که هر کار و پرداختن به هر حرفه با هر مختصات را نمی توا برآورده شدن حق اشتغال دانست. سازمان بین المللی کار در پی سالها هنجارسازی در زمینه حقوق کارگران، با طرح مفهوم کار شایسته و نیز اعلامیه حقوق بنیادین کار، فهرستی از مهمترین اولویتها را برشمرده که در نبود آنها نمی توان از تحقق حق هر فرد به اشتغال سخن به میان آورد. لذا دولتها مکلفند برای شهروندان خود شغل به وجود آورند؛ مشاغلی که نه تنها متضمن درآمدی مطلوب برای تامین معاش آنها باشند بلکه به گونه ای ترتیب یابند که کرامت و شان انسانی آنها را نیز محفوظ دارند؛ مشاغلی که باید ساعاتی مناسب، دستمزدی مناسب داشته باشند و مقررات ایمنی و بهداشتی نیز در محل و شرایط کار در نظر گرفته شده باشد.

به این ترتیب تکلیفی با ابعاد گوناگون برعهده دولتها قرار گرفته است. تکلیفی با ابعاد حقوقی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و گاه حتی فرهنگی. با این حال مطالعات دیگر حکایت از آن دارد که ایجاد اشتغال و حفظ امنیت شغلی برای شهروندان تنها به این ابعاد محدود نمی گردد. عامل تاثیرگذار دیگر که خود نیز به نوعی از برنامه های مرتبط با اشتغال در هر کشور تاثیر می پذیرد، محیط زیست است. در بسیاری موارد، دولتها در جریان ایجاد مشاغل به محیط زیست آسیب می زنند و بسیار دیده شده که محیط زیست آسیب دیده شده مشاغل را در بخش های گوناگون از میان برده و عده دیگری را به خیل بیکاران اضافه کرده است. این چنین است که اشتغال و محیط زیست به یکدیگر پیوند می خورند. این پیوند و ابعاد گوناگون آن را سازمان بین المللی کار به عنوان متولی سیاستگذاری در امر اشتغال

و پیگیری حقوق کار در سطح بین المللی، در قالب مفهومی با عنوان »اقتصاد سبز« مطرح نموده است. در سطور پیش رو خواهیم دید

که منظور از مشاغل سبز چیست و راه های ایجاد و گسترش آن کدام است. لیکن پیش از آن ابتدا مفاد حق اشتغال را مورد بررسی قرار خواهیم داد.

.2 حق اشتغال- سیاست اشتغال

می توان انقلاب صنعتی و نتایج گسترده ناشی از آن را در زمره نخستین دلایل پیدایش حق اشتغال به حساب آورد. تا پیش از انقلاب صنعتی و طرح مفهوم کار به معنای مدرن آن، بیکاری به شکل کنونی وجود نداشته است. حتی اگر بیکاری در جوامع انسانی مشاهده میگردید، به عنوان مشکلی بزرگ که بخشهای وسیعی از جامعه را درگیر خود کرده باشد- آن گونه که ما در دوران خود به وضوح شاهد آن هستیم- مطرح نبود. از شواهد و یافته ها چنین بر میآید که در آن دوران، منابع طبیعی موجود و جمعیت انسانی متناسب و ابزار کار برای همگان فراهم بود و اگر کسی میخواست نیاز خود را برطرف سازد، می توانست چنین کند. در جوامع مبتنی بر شکار، غالب مصالح و مواد مورد نیاز، فراوان بود و استفاده از آن برای همه کس آزاد. جستجوی غذا مهمترین فعالیت تمام جامعههای متکی بر شکار و گردآوری خوراک بود. (لنسکی، 1374، (162 انقلاب صنعتی اما این توازن را از میان برداشت. یکی از دلایلی که انقلاب صنعتی را به نقطه تاثیرگذار این راه پر فراز و نشیب بدل ساخته است، نوسان در بازار اشتغال بود. پیشتر اشاره گردید که در دوران پیشاصنعتی در جوامع، فارغ از هر آنچه که به عنوان دشواری در شرایط کار انسانهای آن عصر میشناسیم، نیروی کار عمدتا از ثبات برخوردار بود، حال آن که انقلاب صنعتی سبب گردید که نوسان در بازار اشتغال پیش بیاید. این دگرگونی همه جانبه در نظام تولید و روابط کار سبب گردید برای نخستین بار جوامع انسانی با مساله ناامنی در بازار کار و بیکاری مواجه گردند.1 با این حال، اندیشه تامین اشتغال به عنوان تکلیفی برای دولت به سادگی حاصل نشد. تحولات متعدد سیاسی و فرهنگی لازم بود تا

این امر قالب حق بیابد. انقلاب فرانسه و تحولات ناشی از آن در قرن هجدهم و بعدتر برخی تغییرات در سپهر سیاسی انگلستان و نیز انقلاب روسیه و پیدایی دو بلوک شرق و غرب با دیدگاه های گونه گون اقتصادی و سیاسی که خود منجر به رقابتهای گسترده گردید، زمینه طرح اشتغال به عنوان یک حق بشری را فراهم آورد.2 حاصل آن بود که در اعلامیه جهانی حقوق بشر در سال 1946، اشتغال نیز گنجانده شد.

اعلامیه دستاورد دلزدگی و بیم بود. دلزدگی ناشی از وقوع جنگهای عالمگیر جهانی که کشورهای زیادی را در دنیا به خود درگیر ساخته و خرابی های فراوان به بار آورده بود و بیم از این که چنین حوادثی دوباره تکرار شوند. پیدایش حقوق بشر، تلاشی در جهت مقابله با خودخواهی ها، خیره سری ها و یکه تازی های پیشین بود. این نظام می کوشید هر انسان را فارغ از رنگ پوست و نژاد و جنسیت و ریشه های قومی و قبیله ای، موجودی واجد حق بداند. فهرستی از این حق ها در اعلامیه تدوین و اعلام شد. گرچه اعلامیه به لحاظ حقوقی سندی الزام آور نبود، لیکن چنان پذیرشی در سطح جهان یافت که به زودی اسناد لازم الاجرای فراوانی از آن نشات گرفتند.(نظام مبتنی بر معاهدات حقوق بشری، 1389، (8 در میان این اسناد، دو میثاق بیش از سایرین حائز اهمیت هستند: میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی. این دو معاهده، در واقع پرچمدار نسل های مختلف حقوق بشر گردیدند. گرچه هر دو در سال 1966 به تصویب رسیدند لیکن نخستین میثاق، نسل اول حقوق بشر یا حقوق مدنی و سیاسی خوانده شد و دیگری حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را معرفی کرد. در میان حقوق مندرج در میثاق دوم، ماده 6 و 7 و

8 به اشتغال پرداختند. در واقع، ماده 6 این حق را بیان نمود و در دو ماده بعد، شرایط مطلوب و منصفانه کار مورد حمایت واقع شد. از دیدگاه کمیته حقوق اقتصادی و اجتماعی، این سه ماده در کنار یکدیگر و به شکل به هم پیوسته معنا می یابند.

ماده 6 میثاق به عنوان یکی از جامع ترین موادی که حق اشتغال را معرفی و تضمین می نماید اشعار می دارد:

-1» کشورهای طرف این میثاق حق کار کردن را که شامل حق هر کس است به این که فرصت یابد به وسیله کاری که انتخاب یا قبول میکند معاش خود را تامین کند، به رسمیت میشناسند و اقدامات مقتضی برای حفظ این حق معمول خواهند داشت.

-2 اقداماتی که کشورهای طرف این میثاق به منظور تامین اعمال کامل این حق به عمل خواهند آورد باید شامل راهنمایی و تربیت فنی و حرفهای و طرح برنامهها و خطمشیها و تدابیر فنی باشد که از لوازم تامین توسعه مداوم اقتصادی – اجتماعی و اشتغال تام و مولد است تحت شرایطی که آزادی های اساسی و اقتصادی را برای افراد حفظ نماید.«

با در نظر آوردن این ماده، می توان گفت که حق اشتغال مستلزم اقدام مثبت از جانب دولت است. از همین روست که در متن ماده 6 به جای تاکید بر آن که هر کس از این حق برخوردار است، گفته شده که هر دولت حق کار را به رسمیت میشناسد. لذا میتوان گفت این حق درون خود حاوی طیف متنوعی از حقوق و تکالیف مرتبط است و در حقیقت تنها یک حق بشری نیست بلکه چشمانداز تکلیف محوری را دارد که از تعهدات حقوقی دقیق و قابل اجرا و الزامات سیاسی تشکیل یافته است.(اسمیت، 1388، (363 اما این الزامات کدامند؟ آیا مقصود از حق اشتغال و تعهد مثبت دولت در قبال آن، ایجاد شغل معین برای هر شهروند و در اختیار گذاشتن آن است؟ با تمام اهمیتی که حق اشتغال در منظومه حقهای رفاهی یافته، هیچ وقت گفته نشده که دولت مکلف است برای همه اشتغال به وجود آورد. (Ashiagbor, 2005, 244) بلکه این حق به معنی حق دسترسی به فرصتهای شغلی است. ذکر عبارت »حق هر کس به این که فرصت یابد« درستی این نظر را تایید میکند. لذا به نظر میآید که منظور از تضمین حق بر کار این است که دولت باید برای هر فردی که آماده و مایل به کار باشد فرصت شغلی فراهم آورد(کریون، 1387،(264 و هر فرد باید این فرصت را داشته باشد که زندگی خود را به وسیله کاری که آزادانه برگزیده تامین کند. (Marks and Clopham, 2005, 436)

فارغ از مباحثی که پیرامون کیفیت و ماهیت تعهدات دولتها در قبال تضمین اشتغال به شکل اخص و حقوق اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی به شکل اعم وجود دارد، این حق را می توان متشکل از تکالیفی آشکار و عینی برای دولتها دانست. آنها باید گام هایی هرچند به تدریج بردارند تا این هدف محقق گردد. مهمترین تعهدات در مورد حق اشتغال با استناد به متن ماده 6 میثاق، حفظ برابری و منع تبعیض در دسترسی به فرصتهای شغلی، آزادی انتخاب شغل و منع کار اجباری، فراهم نمودن آموزش های مناسب برای به دست آوردن مهارتهایی منطبق با ضرورتهای بازار کار، راه اندازی و نظارت بر بنگاه های کاریابی که کارفرمایان را به کارجویان مرتبط نماید، سیاستی که فرصتهای شغلی را پدید آورد و توسل به سازوکارهایی که امنیت شغلی را برای همگان تضمین کند. هستند. به عبارت دیگر دولتها باید راهی را در پیش گیرند که همگان به شکلی برابر آموزش دیده و برای ورود به بازار کار آماده شوند و آزادانه شغلی را برگزینند و آن شغل را بی دلیل موجه از دست ندهند. در این بین سیاست اشتغال از جایگاهی ویژه برخوردار است. هر دولت تنها با توسل به سیاست اشتغالی که با توجه به ابعاد گوناگون داخلی و بین المللی و با در نظر داشتن اقتصاد و سیاست و پیچیدگی های آنها در کنار الزامات اجتماعی و فرهنگی تنظیم گردد، خواهد توانست نقشه راهی را طراحی نماید که حاصل آن ایجاد شغل برای همه شهروندان آماده و جویای کار باشد. در این بین، برخی گروه های که می توان از آنها با عنوان گروه های آسیب پذیر یاد کرد نیز باید جایگاهی ویژه داشته باشند. از جمله دولتها باید برنامه هایی برای اشتغال زنان، جوانان و افراد معلول تدارک ببینند. مطابق ماده نخست مقاوله نامه 122 سازمان بین المللی کار مصوب 1964، دولتها متعهد می گردند که سیاستی را با هدف ارتقا اشتغال آزادانه، مولد و کامل، طراحی و اعلام کنند. با این حال مقاوله نامه شیوه مشخصی برای اعلام سیاست اشتغال مقرر نمی دارد؛ از این رو دولتهای مختلف

شیوه های مختلفی را برگزیده اند. به عنوان مثال، ذکر سیاست اشتغال در قانون اساسی، اختصاص بخشی از قوانین عادی به این موضوع و نیز طرح آن در قالب سیاستهای توسعه ای و فقرزدایی کشورها، گونه های مرسوم اعلام سیاست اشتغال است. به هر ترتیب مهم آن است که متن یادشده، در هر قالب، صرفا تکرار برخی شعارها و اشاره ای مبهم و کلی به موضوع نباشد. اگرچه نمی توان دولت را مکلف کرد که در دوره ای مشخص به اشتغال کامل دست یابد، اما مقاولهنامه 122 ایجاب می کند که سیاست اشتغال از برنامه زمان بندی خاصی پیروی کند که حتی الامکان جزییات در آن مشخص شده باشد؛ به گونه ای که امکان نظارت و ارزیابی در مراحل اجرا و پیشرفت وجود داشته باشد.((ILO, 2004, 19 به عبارت دیگر آنچه که مقاوله نامه از دولتها طلب می کند، برنامه ای مدون است که بتوان چگونگی پیاده شدن آن را در مراحل مختلف سنجید و ارزیابی نمود. در خصوص آن که چگونه می توان به چنین سیاستی دست یافت، سخن بسیار به میان آمده و سخنهای بسیار مانده است. به عنوان مثال، تکیه بر آمار و اطلاعات صحیح، مشارکت کلیه گروه های ذی نفع و رعایت حقوق مدنی و سیاسی و آزادی های فردی به عنوان پیش شرط تضمین اشتغال به عنوان الزامات یک سیاستگذاری مطلوب در نظر گرفته شده اند. در عین حال همان طور که کمیته حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به هنگام تبیین مفهوم حق اشتغال در میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، در نظریه تفسیری شماره 18 خود، اعلام داشت کار مورد نظر در ماده 6 میثاق، باید »کار شایسته(Decent Work) « باشد (CESER, 2006, para7) کار شایسته مفهومی است که نخستین بار در 1999 توسط مدیرکل سازمان مطرح شده و به سرعت مقبولیتی جهانی یافت. مطابق تعریف کار شایسته، کار مولدی است که در آن حقوق افراد مورد حمایت قرار گیرد. برای کارشایسته چهار ستون اصلی برشمرده شده است: کار و اشتغال، حقوق بنیادین کار، حمایت اجتماعی و گفتگوی اجتماعی.(سپهری، 1389، (31 در واقع، استفاده از مفهوم »کار شایسته«، شیوه ای جذاب و ساده برای برجسته کردن دغدغه های سنتی و قدیمی سازمان بود؛ پس از سالها هنجارسازی و تصویب مقاوله نامه ها و توصیه نامه های متعدد، سازمان اسلوبی همه فهم را ابداع کرد که حاصل تمام تلاشهای گذشته را در مجموعه ای به هم پیوسته گرد آورد؛ چارچوبی که سبب می شد همه این مفاهیم در کنار یکدیگر در نظر گرفته شوند.((Ghai, 2002, 2 با این کار سازمان کوشید نشان دهد که نمی توان در مسیر پیشرفت، تنها به یک بعد توجه کرد و سایر ابعاد را نادیده گرفت. این معنا را مدیرکل در سخنرانی خود در کنفرانس بین المللی کار در سال 2007 مورد تاکید قرار داد؛ در این سخنرانی او اعلام داشت سازمان، همه اهداف و ماموریت کنونی خود را در مفهوم »کار شایسته برای همه« گرد آورده و یکی از مهمترین مشکلات در سطح بین المللی و ملی، اعمال رویکردی متوازن است که در آن مسائل اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی به خوبی در کنار یکدیگر در نظر گرفته شده باشند.( (ILO, 2007(b), 1

بدین ترتیب می توان گفت با تمام اهمیتی که ایجاد اشتغال از منظر سازمان بین المللی کار دارد، هر اشتغالی شایسته و پذیرفته نیست. کار، برای انسان ضرورتی انکار ناشدنی دارد؛ اما کاری که به ویژگی های مورد نظر مزین شده باشد. همان گونه که از متن سخنرانی مدیرکل سازمان نیز استنباط می شود یکی از مهمترین ملاحظات در این میانه بی تردید محیط زیست است؛ گنجینه ای بی بدیل که نه تنها زندگی انسان بلکه کل حیات بدان وابسته است. اما اشتغال چه رابطه ای با محیط زیست دارد؟ چگونه می تواند آن را حفظ کند یا بدان آسیب وارد آورد؟ افزایش گازهای گلخانه ای و تغییرات ناشی از آن چه آثاری در اشتغال به دنبال دارد؟ و چه ملاحظات زیست محیطی باید در تدوین سیاست اشتغال کشورها رعایت شود؟ مجموعه این پرسش ها و پاسخ ها، در سازمان بین المللی کار با مفهوم »مشاغل سبز« گره خورده است. پیش از آشنایی با این مفهوم باید بدانیم تخریب محیط زیست چگونه اشتغال را زمین گیر می سازد، فرصتهای شغلی را از بین می برد و چرا اساسا ضرورت طرح مشاغل سبز به میان آمده است؟ این امر در پرتو ارزیابی تغییرات آب و هوایی و تاثیر آن بر اشتغال قابل بررسی است.

.3 تغییرات آب و هوایی: از تراکم گازهای گلخانه ای تا نابودی فرصتهای شغلی

جهان هر روز با مشکلات جدیدی که ریشه در تغییرات آب و هوایی دارند دست و پنجه نرم می کند. بر اساس گزارش های موجود، دمای کره زمین در قرن گذشته 0.74 درجه سانتی گراد افزایش یافته است که از نظر سرعت و میزان رشد در تاریخ کره زمین، رقمی بی سابقه است. طبق پیشبینیهای دانشمندان، دمای کره زمین تا پایان قرن جاری 3 درجه نسبت به دمای دوره پیشا-صنعتی رشد خواهد داشت. حدود 90 درصد این افزایش دما ناشی از فعالیت های انسانی در تولید گازهای گلخانه ای است.( (ILO, 2007, para6 این گازها مانع از بازگشت انرژی تابیده شده از خورشید به جو و در نتیجه افزایش دمای زمین می شوند. مهمترین گازهای گلخانهای به ترتیب عبارتند از: دیاکسید کربن، متان، نیترو اکسید، و تعدادی گاز هیدروکربنیک دیگر. بالاترین تولید دی اکسید کربن مربوط به استفاده از سوختهای فسیلی و پس از آن، استفاده نادرست از زمین و فرآیند بیابانزایی است. متان و نیترو اکسید نیز در کشاورزی، معدن، صنعت و ترافیک تولید میشوند.))Ibid, para7 دمای کره زمین از ابتدای شکلگیری تا عصر صنعتی همواره میزانی از رشد را به طور طبیعی تجربه کرده است.اما با استفاده شدید انسان از سوختهای فسیلی و همچنین فرآیند غیرطبیعی از بین بردن جنگلها و بیابانزایی عصر صنعتی، افزایش دما به نحو غیرطبیعی و با شیب صعودی تند رخ داده و منجر به پدیده ای تحت عنوان »گرمای جهانی(Global Warming) « گشته است. علت اصلی این پدیده، انتشار گازهای گلخانهای در جو کره زمین است.( Sanchez and (Poschen, 2010, 4 گرمای ناشی از این تغییرات آب و هوایی تاثیرات بلندمدتی را بر کره زمین برجا خواهد گذشت.( ILO, 2007, )para9

آثار تغییرات آب و هوایی به شکلهای گوناگونی ظاهر میشود، مانند افزایش سطح آبهای کره زمین. اما مهمترین اثر بر زندگی انسان تغییر الگوهای آب و هوایی است که منجر به افزایش تعداد و دورههای خشکسالی، سیل، طوفان و موجهای گرما میشود. این آثار چنان بلند مدت هستند که طبق پیشبینیهای صورت گرفته حتی اگر تمامی فعالیتهای منجر به تولید گازهای گلخانهای نیز متوقف شوند، تا مدتها دمای کره زمین به منحنی رشد طبیعی خود باز نخواهد گشت. (Ibid., para 9-10)

هیچ کشوری از آثار سوء گازهای گلخانه ای در امان نیست.)Harsdrof and others, 2012, 17( 1 در حالی که نقش کشورها در پیدایش این گازها یکسان نبوده و غالبا این دولتهای صنعتی هستند که از گذشته تاکنون بر تراکم گازها افزوده اند، اما دولتهای در حال توسعه نیز به ناچار هزینه های این تغییرات را می پردازند، گاه حتی می توان گفت این دولتها بیش از دولتهای توسعه یافته متضرر می گردند. دلیل این امر، آسیب پذیری بالای آنها و نیز قابلیت کمتر برای انطباق با تغییرات یاد شده است.((ILO,2007, para11 به علاوه کشورهای مورد بحث اغلب از امکانات محدود و سیستمهای حل بحران نامنظمی برخوردارند که در نتیجه با وقوع حوادث طبیعی مکرر ناشی از تغییرات آب و هوایی، سیل مهاجرت از این کشورها افزایش مییابد. Sanchez and Poschen, Ibid, 7( )مهاجرت، خود سبب