مقاله حکمرانی خوب در مدیریت دولتی ( اداره امور عمومی )

بخشی از مقاله

چکیده                

طی دهه های اخیرحکمرانی تبدیل به موضوعی بحث برانگیزدر مدیریت دولتی شده است و این موضوع در ارتباط  با اهمت حکمرانی در تعیین بقای جامعه است. بدین جهت دبر کل سازمان ملل ، کوفی عنان اعلام می کند ، حکمرانی خوب احتمالا" مهمترین عامل در ریشه کن کردن فقر و عامل رشد وتوسعه است . در اوایل دهه 1980کمبود بودجه انگیزه مهم انجام اصلاحات دولتی در بسیاری از نقاط جهان بوده که این کمبود بودجه ناشی ازفشارهای بین المللی مانند بانک جهانی ویا ناشی از تغییرنگرش در دولتهای مالی و محلی بوده است از آن زمان تا کنون بسیاری ازدولتهای ملی و محلی وضعیت بودجه ای مناسبتری پیدا کرده اند ،سازمان تجارت جهانی با ایجاد الگوهای توسعه اقتصادی و شناخت امتیازهای نسبی دولتها سهم بسزایی در این میان داشته است اما اکنون چالش بنیادیدیگری مبوجود آمده است که ریشه در نحوه ایجاد و شکل دهی حکمرانی خوب دارد . این مقاله بر آن است که چهارچوب اساسی و امتیازات مهم حکمرانی خوب را شناسایی کند.

واژگان کلیدی :حکمرانی خوب - تعاریف وویژگیها - ، مشارکت ، توانمند سازی

مقدمه                                            

با یکنگاه اجمالی به تاریخچه نسبتاً کوتاه مدیریت دولتی مدرن مشخص میگردد که رشته مدیریت دولتی بیشتر به عنوان رشته ای گلچین شده از سایر علوم است علم مدیریت دولتی در پایان
قرن نوزدهم ، در هنگام شروع کسب  و کار دولت بمنظور جلب توجه علمی - اجتماعی ، متولد شد تغییر شکل مدیریت دولتی به یک حرفه و علم مستقل سنتی مربوط به کار چشمگیر وودرو
ویلسون و فرانک گودنو می شود - نرگسیان ، 1390:36     - از  زمان زایش و استقلال رشته مدیریت دولتی از رشته های با پیشینه طولانی تری چون حقوق و علوم  سیاسی ، نظریات مختلفی  جهت
نحوه اداره و مدیریت بخش  دولتی و فراهم آوردن رفاه بیشتربرای شهروندان از سوی اندیشمندان ارائه شده است که در چهارچوب پارادایم های زمان خود به اظهار نظر و ارائه راه حل
پرداخته اند.

پارادایم عبارت است از " یک شیوه دیدن جهان " که میان گروهی از اندیشمندان که در یک جامعه علمی بسر می برند ، دارای زبان مفهومی یکسانی بوده و نسبت به افراد بیرون از این جامعه که دارای یک حالت سیاسی دفاعی هستند، مشترک است - وارث - 1380 یکی از شناخته شده ترین این پارادایم ها ،پارادایم " مدیریت دولتی سنتی" 1 یا همان - - PA است که بوروکراسی وبر جزء لاینفک آن بشمار می آید . این پارادایم یا جریان فکری تا اوایل دهه 1980 ، پارادایم مطرح در حوزه مدیریت بخش دولتی بود . اما با ظاهر شدن ابعاد منفی و نقاط ضعف آن ، در همین سالها در کشور های انگلیس و آمریکا پارادایم دیگری بنام مدیریت دولتی نوین2 اعلام موجودیت کرد و " خصوصی سازی و پبمانکاری" 3 را شعار اصلی خود قرار داد. اما اتوپیای این جریان فکری نیز نتوانست حتی در کشورهای مبدأ آن مدینه فاضله مورد نظر را عملی نماید .ومشخص گردید این پارادایم نیز می تواند خیر و رفاه مناسب و عادلانه ای را برای شهروندان فراهم سازد.

پس مجددا" اندیشمندان در جستجوی پارادایم های دیگری برآمدند از جمله خدمات عمومی نوین4 و حکمرانی خوب 5 البته اگر بتوان با توجه به تعریف پارادایم ، - آنها را پارادایم نامید - . با توجه به کمتر شناخته بودن مدیریت دولتی نوین ، توضیح مختصری در باره آن ارائه می شود و سپس به مبحث اصلی خود یعنیحکمرانی خوب باز خواهیم گشت.مدیریت دولتی نوین اولین بار توسط لوئیس گان و کریستوفر هوددر اواسط دهه 1980 مطرح شد . مدیریت دولتی نوین - - NPMدر رکورد اقتصادی زاده شده است . از آن زمان تا کنون نقشمدیریت دولتی نوین در اواخر دهه 1980 و دهه 1990 که برخصوصی سازی ، بازارهای داخلی ، مناقصه رقابتی ، شاخصهایعملکردی در سطح سازمان و تشویق عملکرد تاکید داشتند. خصوصا" در کشورهایی کن این رویکرد را خیلی مشتاقانه و مصرانه استفاده میکردند ، نظیر انگلستان و نیوزلند بود ولی از جریان اصلی خود خارج شدند.

با اینحال مدیریت دولتی نوین ، موفقیتهای چندی را در برخی کشورهای انگلو ساکسون بدست آورد . در حال حاضر در بخشهای مختلف جهان اشکال مختلفی از مدیریت عملکرد ، اقتصادهای ترکیبی و ساختارهای غیر متمر کز مدیریتی دیده می شود . و سبب بهبود تشکیلات دولت و سیستم های ارائه خدمات دولتی در این دسته ازکشورهاشده است . با این حال در همان زمان نگرانی جدیدی درباره حکمرانی در جهان غرب شکل گرفت. در بخش خصوصی ،این نگرانی برخاسته از سوء استفاده از قدرت انحصاری به فساد ،حقوق های بالای پرداختی به مدیران اجرایی و اعضا ء هیئت مدیره و در بخش دولتی این نگرانی برخاسته از شناسایی و کشف فساد و فعالیتهای غیر اخلاقی بود. در واقع دولتها به این واقعیت تلخ آگاهی یافتند که آنها در معرض ازدست دادن همان اندک مشروعیت باقی مانده خود هستند ، زیرا شهروندان ، بطورچشمگیری اعتماد خود را نسبتبه دولت در مفهوم عامل ومقامات دولتی در مفهوم خاص از دست داده بودند . - وارث: - 1380

مبانی نظری                                            

شکل گیری حکمرانی خوب مبتنی بر غالب شدن جریانهای فکری نوین - پارادایم های نوین - در عرصه سیاست و مدیریت بود . تغییر در اداره امور6 که هم به لحاظ هنجاری و هم از نظر
عملی در دهه های 70 و80 میلادیایجاد شد . امکان یاد گرفتن مفاهیمی چون مشارکت شهروندان و توانمند سازی7را بوجود آورد . شرایط بحرانی اقتصادی  حاکم بر کشورهای توسعه یافته در دهه 70 که با تحولات گسترده اجتماعی همراه بود سنگ بناو پیش زمینه حکمرانی خوب است. دولتها در آغاز قرن 21 باچالش های جدید ی مواجه شده اند، که از آنجمله واکنش فعالانه به فرصت های مثبت اقتصادی و واکنش های تدافعی نسبت به فشارهای منفی اقتصادی، بروز تغییرات جمعیتی دراکثر کشورها و تاثیرات آن بر دولتها به عنوان کارفرما و فراهم کننده خدمات عمومی ، مواجهه با انتظارات جدید شهروندانتحصیلکرده که انتظار دریافت خدمات با کیفیت بالاتری راخواهند داشت و در نهایت تغییر انتظارات کارکنان سازمانها وپاسخگویی به این انتظارات در سطح کلان جامعه - نرگسیان1390: ، - 277                                            

-1 دولت رفاه8                                        

همواره تعیین نقش و کارکرد دولت مساله ای مناقشه برانگیزبوده است اینکه دولت چه کاری انجام دهد یا ندهد از گذشته ای دور مورد پرستش واقع شده است و هر بار به مقتضای زمان
و مکان ، پاسخی متفاوت دریافت داشته است . مثلا"سوداگران8 عقیده داشتند که دولت همواره باید در  خدمت توسعه صادرات و حمایت از تولید کنندگان داخلی باشد و در بازار
دخالت کند . به عکس با گذشت زمان پیروان اندیشه های ادام اسمیت و حامیان بازار آزاد و دست نامرئی اندیشه خود راگسترش دادند و پس از آن با بروز بحران بزرگ دهه 30دولت رفاهی ظاهر شد . اساسا" ظهور دولت رفاهی واکنشی به اندیشه لیبرالیسم  سنتی قرن نوزدهم است . دراندیشه سنتی لیبرال ، حکومت تنها به شکل انفعالی  از امنیت و جان و مال افراد از تعدی دیگران دفاع میکند - بشیریه ،1387 ص - 20

ومسئولیتی در قبال آثار منفی سرمایه داری و بازار آزاد ندارد .از دید طرفداران اقتصاد بازار، حیات اقتصادی مهمتر ازحیات سیاسی است و دولت باید تنها در صورت لزوم و به عنوان
آخرین راه حل پا در میان گذارد. - هیوز9،1387 ص - 119با این حال وجود نارسایی در وجود انحصار طبیعی برای برخی تولید کنندگان و خدمات دهندگان و یا عدم دسترسی عادلانه بهاطلاعات برای همه که منجر به رقابت ناسالم و در شرائط نابرابرمی شد و سبب عدم  توزیع عادلانه ثروت در جامعه میگردید ،موجب شد تا در اواخر قرن نوزدهم دولت رفاهی در برخی ازکشورها ی اروپایی پدید آید . طرفداران اقتصاد رفاه معتقد بودندکه بازار نمی تواندرفاه اجتماعی کل را به حداکثر برساند ونهادهای سیاسی باید بعنوان مکمل یا جایگزین آنها عمل کنند . - هاولت و رامش10 ، 1380ص - 46     

از دهه 30 میلادی که بحران بزرگ بوجود آمد ، تئوریهای اقتصادی کنیز مطرح شدند که تقش عمده ای برای دولت درتثبیت اقتصادو مداوای بیماری های اجتماعی قائل بودند - هبوز
،1387ص - 120 در طی سه دهه دوران رشد اقتصاد غرب ،دولتها اقدام به گسترش خدمات آموزشی ، بهداشتی و پرداخت کمک هزینه به خانوارهانمودند که به معنای حجیم شدن دولت
و توسعه دامنه فعالیتهای آنهابود . در این دوران حکومتهای محلی نقش ثانویه داشته و بازوی اجرایی حکومت مرکزی بشمار می آمدند و مسئولیت اجرای سیاستها و برنامه های رفاهی
دولت مرکزی بر دوش آنها بود . - گودوین11و پینتر12، : 1996 3 - 642-641        

-2 تئوری انتخاب عمومی13        

با اشباع شدن بازارهای مصرف، حکومتهای دیگر قادر به اصلاح عدم توازنها نبودند و نتوانستند به تعهدات خود در برنامه های رفاهی از پیش اعلام شدن عمل نمایند - واترز14 ، : 1379
ص - 86 حجیم شدن دولت برای اجرای برنامه های رفاهی اثرات معکوسی به بار آورد و مالیات دهندگان خواهان تجدید نظر درفعالیتها و دخالتهای دولت شدند . کاهش بوروکراسی و کوچکشدن دولت در دهه 70 میلادی بعنوان یک هدف  مطرح گردیدکه بر اساس دو دلیل مورد حمایت واقع شد . اول حمایت ازآزادی فردی در مقابل بوروکراسی بود که میتوان  از آن تحت عنوان انتخاب نام برد    که به نوبه خود منجر به کاهش بوروکراسی وکم شدن دامنه  قلمرو دولت میشد. دوم حمایت اقتصاد دانان از الگوهای بازاری در پرداختها و مشوقها است . نظر به انتخاب عمومی ازحق  افراددر انتخاب حمایت میکند - هیوز ، 1387ص - 68                            

نظریه انتخاب عمومی متکی بر ارائه خدمات و کالاهایی است که در زمره کالاها و خدمات عمومی قرار گرفته و در عین حال می توان آنها را خرید . به بیان دقیقتر حکومتهای محلی
ممکن است  به ارائه خدماتی بپردازند که امکان عرضه آنها در بازار رقابتی وجود داشته باشد و بخشی از مردم خواستارکیفیت و کمیت بیشتری از آنها باشند. یکی  از اولین مطالعاتی
که نشان دهنده برتری این نظریه در تجزیه و تحلیل فرایند های شهری بود در سال 1956 توسط چارلز تیبوت15 مطرح گردید . جوهرفرضیه  وی آن است که خرید خدمات آموزشی و
دیگر خدمات ارائه شده در یک حوزه قانونی ، بسیار شبیه خرید کالاهای دیگر است - میلزو همیلتون16، 1375 ص . - 430تئوری انتخاب عمومی فرض می کند که نهادها باید به منظوررضایت ترجیحات افرادبعنوان خواسته های  بیان شده طراحی شوند.

این پیش فرض هنجاری کلیدی ، مبنای فرد گرایی بنیادی این تئوری است . در واقع طرفداران ، یک واکنش تقریبا"  اندرونی به هر نظم و ترتیبی در برخی از افرادی که می توانند به دیگران بگویند که چه چیزی برای آنها خوب یا به نفعشان هست، می دهند. در این حالت ، شهرت کسب شده شانبرای محافظه کاری با عوام گرایی دمساز می شود - نرگسیان ، :1390 ص - 181 در نظریه انتخاب عمومی تاکید بر مبنای رفتارانسانی وبیشترشدن منافع فردی است - هاولت و رامش ،1380ص - 32 درنظریه انتخاب عمومی رای  دهندگان به احزاب و گروههایی رای میدهند که به بهترین شکل ممکن منافع  آنها را برآورده  سازندنظریه انتخاب عمومی انتقادهایی را به دولت رفاه وارد آورد که از آن جمله می توان به مخدوش  بودن مفهوم  رفاه اجتماعی وعدم  توافق برای به حداکثر رساندن آن اشاره  کرد - ..... ودیگران ، 1384 ص - 12

در نظریه انتخاب عموم فرض برآن است که بوروکراتها در عوض آنکه توسط منافع عمومی برانگیخته شوند ، به وسیله علائق و سلیقه های فردی خودبرانگیخته می شوند . بطورکلی نظریه انتخاب عمومی با بهره گیری از مدلهای اقتصاد نئوپلاستیک ، اینگونه ادعامی کند که زمانی  بهترین بهره بدست می آید که حد اکثر نقشها بر عهده نیروهایبازار و حداقل نقش بر عهده دولت باشد.مفهوم دولت حداقل ،از همین جا نضج میگیرد . در منطق انتخاب عمومی ، چون بازارها دارای یک نظم خود جوش17 می باشند . در مقابل بوروکراسی که  به کسی پاسخگو نیست ابزارهای    بهتری هستند. با این حال استفاده از نظریه انتخاب عمومی الزاما" به موفقیت منجر نشد و علیرغم این کهساختار دولتها و بوروکراسی را دستخوش تحول نمود و حتی کارکردها و وظایف دولتها را نیزتغییر داد . اما در حوزه های اجتماعی نتوانست آنچنان که باید و شاید موثر باشد .

تعریف حکمرانی                                                
حکمرانی را میتوان" نفوذ هدایت شده در فرایند های اجتماعی" تعریف کرد که مکانیسم های مختلفی در آن درگیر هستند .برخی از این مکانیسم ها بسیار پیچیده اند و فقط از بازیگران
بخش دولتی سرچشمه نمی گیرند. پس جای تعجب نیست که حکمرانی تبدیل به یک شعار در سالیان اخیر شده و درمحیط های مختلفی مورد استفاده قرارگرفته است . ازاین منظر ارائه تعریفی از حکمرانی ، چالشی ظریف و پیچیده است .حکمرانی مشابه دولت نیست ، حکمرانی موضوعی است در باره نحوه تعامل دولتها و سایرسازمانهای اجتماعی با یکدیگر ، نحوه ارتباط اینها با شهروندان و نحوه اتخاذ تصمیمات در جهانی پیچیده .سیستم حکمرانی چارچوبی است که فرآیند متکی برآن است. بدین معنی که مجموعه ای از توافقات،رویه ها، قراردادها ، و سیاست هامشخص می کنند که قدرت در دست چه کسی باشد.

تصمیمات چگونه اتخاذگردند و وظایف چگونه انجام وادا می شود .  مفهوم حکمرانی را می توان در سطوح مختلفی چون سطح جهانی  ، ملی ، سازمانی و محلی مورد استفاده قرارداد . چهاربخش اصای جامعه که می توانند هر یک به نوبه خود درانجام امور انجام وظیفه کنند عبارتند از : کسب و کاردولت ، رسانه وموسسات جامعه مدنی  - شامل سازمانهای داوطلب و بخش غیرانتفاعی  - این بخشهابا یکدیگرتداخل دارند .اندازه هر یک ازاین بخشهاممکن است در کشورهای مختلف متفاوت باشد. یکی دیگر از تعاریف حکمرانی عبارت است از: وضع فرایندها ،ساختارهاو مقررات،رسمی و غیر رسمی که به تعریف روشهایی می پردازند که بدان وسیله افراد و سازمانها می توانند برتصمیماتی که به رفاه و کیفیت زندگی آنها تاثیر می گذارند ،اعمال قدرت کنند.همانگونه که از این تعریف بر می آید ، حکمر ان  خوب به  چیزی بیشتر از دولت  خوب نیازمند است .

سایربازیگران نظیرکسب و کارو رسانه ها، در بهبود و کیفیت زندگی و رفاه کلی گروههای مختلف ذی نفعان تاثیرگذارند .در واقع حکمران بطورکلی شامل شش گروه از ذی نفعان می شود که عبارتند از :شهروندان ، سازمانهای داوطلب کسب و کار،رسانه ، سطوحبالاتر دولت و پارلمان بعلاوه سطوح بین الملل و مقامات دولتی .حکمرانی متوجه نحوه اعمال قدرت بین بخشهای مختلف جامعه بامنافع مختلف است ، بگونه ای که آزادیهای مرسوم فراهم شود ،تجارت رونق گیرد و فرهنگ و هنرهای مختلف امکان رشد پیدا کنند . پس حکمرانی بخودی خود مهم است زیرا شرائط لازم برای انجام د کارهایی که مردم ارزش فوق العاده ای برای آنها قائلند فراهم می کند . نظیر آزادی فردی ، اجتماعی ، مذهبی ،