بخشی از مقاله
چکیده
دیدگاهحکمرانی خوب که اخیراً توسط متفکران غربی مطرح شده است، کلید توسعه جوامع را فراهم کردن شرایط و نهادهایی میداند که به دولت کمک کند تا از عهده انجام وظایف حاکمیتی و پشتیبانی خود برآید و بتواند زمینهساز رشد بازار و هدایت آن به نفع عامه مردم باشد. حکمرانی خوب الگوی جدیدی برای توسعه پایدار انسانی است تا به موجب آن جوامع بتوانند از همه توانمندیهای خود در توسعه همهجانبه استفاده کنند. جامعه مدنی مستحکم به همراه دولتی پویا، قوی و توسعهخواه میتواند زمینههای ایجاد حکمرانی خوب و در نتیجه توسعه همهجانبه را با کمترین زیان و آسیب ممکن به پیش ببرد. در این مقاله، به بررسی زمینههای شکلگیری این رویکرد، تعاریف، ویژگیهای حکمرانی خوب در زمینه توسعه بیان شده و در پایان به نقدهای واردشده به این رویکرد نیز اشاره گردیده است.
مقدمه
حکمرانی مفهوم جدیدی نیست. بلکه قدمت آن به تاریخ تمدن بشری است. معنای ساده حکمرانی فرایند تصمیمگیری و فرایندی است که به وسیله آن تصمیمات اجرا میشوند - یا نمی شوند - . حکمرانی در چندین زمینه می تواند استفاده شود، مثل: حاکمیت شرکتی، حاکمیت بین المللی، حاکمیت ملی و حاکمیت محلی. از آنجایی که حکمرانی فرایند تصمیمگیری و فرایند اجرای تصمیمات است، تحلیل حکمرانی روی بازیگران رسمی و غیررسمی در تصمیم گیری و اجرای تصمیمات و ساختار های رسمی و غیر رسمی، که برای دستیابی به هدفها و اجرای تصمیمات در یک مکان به وجود می آیند، متمرکز می شود. دولت یکی از بازیگران حکمرانی است. سایر بازیگران حکمرانی با توجه به وابستگی شان به سطوح مختلف حکومت متفاوت هستند.
تعریف حکمرانی خوب
برای حکمرانی خوب تعاریف گوناگونی ارائه شده است. البته روح حاکم بر همه آنها تفاوت چندانی با هم ندارد. به عبارت دیگر هر کدام از تعاریفی که از این مفهوم بیان شده، بعد با ابعاد خاصی از آن را مورد توجه خود قرار داده و بر مبنای آن به تعریف این مفهوم پرداخته اند.
- 1 نظامی از ارزشها، سیاستها و نهادها که جامعه به وسیله آن، اقتصاد، سیاست و مسائل اجتماعی خود را از طریق سه بخش دولت، خصوصی و مدنی مدیریت میکند.[1]
- 2 حکمرانی خوب کوششی است در جهت حاکمیت قانون شفافیت، مسئولیت پذیری، مشارکت، برابری، کارایی، اثربخشی، پاسخگویی و دیدگاه استراتژیک در اعمال اقتدار سیاسی، اقتصادی و اداری. [ 2] - 3 راهکارها و فرایندها و نهادهایی که به واسطه آنها شهروندان، گروهها و نهادهای مدنی منافع خود را دنبال، حقوق قانونی خود را استیفا، تعهداتشان را برآورده و تفاوتشان را تعدیل میکنند.[ 3 ] - 4 بانک جهانی حکمرانی خوب را بر اساس شش ویژگی تعریف می کند:”صدا و پاسخگویی، کیفیت مقررا ت، اثربخشی دولتی، ثبات سیاسی ، حاکمیت قانون و کنترل فساد [4]. - 5 در تعریف دیگری تمرکز اصلی بر شیوه عمل بازیگران رسمی و غیر رسمی است که بر فرایند تصمیم گیری و اجرای آن دخالت دارند.
[3 ] - 6 تعریف بعدی به مهم ترین و کلی ترین خصلت نظریه حکمرانی خوب می پردازد. در واقع این تعریف بر مبنای همکاری، مشارکت و تعامل سه بخش اصلی جامعه یعنی دولت، بخش خصوصی اقتصاد و جامعه مدنی در تصمیم گیری ها و اجرا تاکید دارد. در واقع در حکمرانی خوب این سه رکن به عنوان عناصر اصلی محسوب می شود.[5] بر این اساس حکمرانی خوب ایجاد نوعی تعادل ساختاری میان بخش های جامعه است.
دولت، جامعه و توسعه
واژه توسعه مفهومی کلیدی در علوم اجتماعی که از علوم طبیعی استخراج شده و در مورد فرآیند تغییر در جوامع بشری بهکار رفته است. میتوان گفت توسعه مفهومی دال بر تکامل نظام اجتماعی بشر از اشکال ساده تر به اشکالی پیچیده تر، بالاتر در حد بلوغ و کمال است.[27] معنای لغوی واژه توسعه نیز خارج شدن از پوشش و لفاف و ظهور هرآنچه به طور بالقوه در چیزی وجود دارد، مطرح است.
توسعه در اصل باید نشان دهد که مجموعه نظام اجتماعی، هماهنگ با نیازهای متنوع اساسی خواستههای افراد و گروههای اجتماعی داخل نظام از حالت نامطلوب زندگی گذشته خارج شده و به سوی وضع یا حالتی از زندگی که از نظر مادی و معنوی بهتر است سوق یابد. [6] بر این اساس توسعه فرایندی است همه جانبه و معطوف به تمام ابعاد زندگی مردم و موجب تغییر در تمام ساختارهای اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و...به گونهای که نه تنها از لحاظ کمی بلکه باعث تغییرات کیفی در تمام ابعاد جامعه از جمله شیوه زندگی، رفاه اجتماعی و... میشود..
ساختار اجتماعی الگوی حکمرانی خوب الف. حکمرانی خوب
حکمرانی خوب به عنوان پاردایم جدید در اداره بخش عمومی نقطه تلاقی و تعامل بین رشتههای مختلف علوم انسانی مانند مدیریت، اقتصاد، علوم سیاسی، جامعه شناسی، حقوق، سیاستگذاری عمومی و روابط بین الملل را ایجاد کرده است. این الگو بهخصوص از دهه 1980 به بعد توسط نهادهای بین المللی و در پاسخ به اوضاع نامطلوب جوامع در حال توسعه و حرکت آنها به سوی توسعه ارائه شد.
از نظر دی فرانتی - 2009 - مدل حکمرانی خوب نحوه حکمرانی، کیفیت رابطه بین شهروندان و حکومت را نشان میدهد. در این نظریه دخالت منطقی دولت و نقش تسهیل گری و هماهنگ کنندگی آن تاکید دارد. در حقیقت حکمرانی خوب اصطلاحی که نشانه تغییر پاردایم نقش حکومت است و اینکه اولویت های گوناگون بر مبنای نیازها و خواست سطوح و اجزاء گوناگون یک جامعه تحقق پیدا میکند. [28]
ب. شاخص های الگوی حکمرانی خوب
در زمینه الگوی حکمرانی خوب، نهاد های مختلفی نظیر سازمان ملل متحد، کمیسیون اقتصادی اتحادیه اروپا و بانک جهانی به ارائه شاخص پرداختهاند. در این بین مطالعات بانک جهانی از مقبولیت و جامعیت بیشتری برخوردار است. [7] بانک جهانی به رهبری دکتر کافمن، حکمرانی خوب را به شش شاخص تعریف میکند و براساس این شاخص ها وضعیت حکمرانی خوب را مطالعه میکند. شاخص های حکمرانی خوب عبارتند از:
-1 حق اظهار نظر و پاسخگویی: بدین مفهوم که مردم بتوانند دولت را در برابر آنچه که بر مردم تاثیر می گذارد مورد سوال و بازخواست قرار دهند.
-2 ثبات سیاسی و عدم خشونت: این شاخص به میزان ثبات رژیم حاکم و رهبران آن، درجه احتمال تدوام حیات موثر دولت و سیاست های جاری در صورت مرگ ومیر یا تغییر رهبران و دولت مردان فعلی میپردازد
-3 بارمالی مقررات: بر روی سیاست های ناسازگار با بازار تمرکز دارد. سیاست هایی از قبیل : کنترل قیمت ها، عدم نظارت کافی بر سیستم بانکی و همچنین هزینه وضع قوانین برای محدودیت پیش از اندازه تجارت خارجی
-4 حاکمیت قانون: میزان احترام عملی که دولتمردان و شهروندان یک کشور برای نهادهایی قائل هستند که با هدف وضع و اجرای قانون و حل اختلاف ایجاد شده است.
-5 کنترل فساد: استفاده از قدرت و امکانات عمومی در جهت منافع شخصی.
-6کارایی و اثربخشی دولت:کارآمدی دولت در انجام وظایف محوله که شامل مقولات ذهنی همچون کیفیت تهیه و تدارک خدمات عمومی یا کیفیت نظام اداری، صلاحیت و شایستگی کارگزاران و استقلال خدمات همگانی از فشارهای سیاسی می باشد.
پ. ساختار اجتماعی الگوی حکمرانی خوب
با جهانی شدن عرصه های اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگی به ظرفیتهای ویژه ای درحوزه های سیاست گذاری و مدیریتی نیاز است که الگوی حکمرانی خوب با شراکت نهادها حکومتی و بخشهای خارج از آن در این جهت مطرح میشود. حکمرانی خوب در حقیقت دارای دو بخش است که در بخش اول حکمرانی خوب شراکت بین سه رکن اصلی در جامعه دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی نشان میدهد. ارتباط صحیح و تعاملی سه بخش یاد شده زمینه تحقق حکمرانی خوب در ابعاد مختلف فراهم می سازد.
نماد دولت حاکمیت، نماد بخش خصوصی ایجاد مازاد، کار آفرینی و سوددهی و نماد جامعه مدنی سازمان های غیردولتی است [8]. در این ساختار بروری تصمیمات و اجرای سیاست ها کلی ضمن گوناگونی و تضارب نظرات یک توافق کلی و کلان وجود دارد. [29] بدینسان حکمرانی خوب با قراردادن عناصر اصلی عرصه زیست اجتماعی در کنار همدیگر و به رسمیت شناختن جایگاه بازیگران غیردولتی زمینه را برای رسیدن به حکومت مردم سالار ودموکراتیک فراهم میکند. نقش و جایگاه دولت و جامعه در الگوی حکمرانی خوب در این بخش وظایف و قابلیت های اجزای گوناگون الگوی حکمرانی خوب و همچنین نقشی که آنها در جهت تحقق اهداف کلان پیش رو دارند را مشخص میکنیم . در قسمت اول دولت و جایگاه آن را تشریح و در قسمت بعد در مورد جامعه مدنی و بخش خصوصی صحبت میکنیم:
الف. نقش و جایگاه دولت در الگوی حکمرانی خوب
دولت در ادبیات حقوقی و سیاسی دارای بارخاص معنایی و اجزایی برای آن تعریف میکند که عبارتند از -1: حکومت، -2 حاکمیت، -3 سرزمین، و -4 جمعیت. در این بحث دولت در قالب حکومت مدنظر است که در حقیقت فرآیند اجرای منظم سیاستها و تصمیمات مقامات اداری درون یک دستگاه سیاسی در قلمرو معین که اقتدار آن در اجرای سیاستهایش بر مبنای یک نظام حقوقی و با استفاده از زور حفظ میگردد. این نهاد معمولاً از سه بخش یا قوه که عبارتند قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه تشکیل میشود.
[9]در قالب الگوی حکمرانی خوب دولت به ظرفیت اجرایی یا فنی یا به عبارتی زیرساخت های قانونی و سازمانی نیازمنداست. از جمله نهادینه ساختن قوانین و هنجارهایی که به مقامات دولتی انگیزه میدهد تا طبق منافع جمعی عمل کنند و در عین حال فساد و فعالیت خود سرانه را محدود سازد. به قوه قضائیه مستقل، بازبینی ها و تراز کردن های نهادی از طریق تفکیک قوا و نظارت کارآمد وابسته است که بتواند با هم مانع از فساد و فعالیت خودسرانه دولت شوند.
ایجاد و پیش بینی دستمزد رقابتی برای کارمندان دولت، افراد مستعدتری در درون خود جذب میکند و تخصصگرایی و صداقت را افزایش میدهد. [10]میتوان گفت در حکمرانی خوب، دولت ساخت آفرینی است به جای آنکه فقط خود را فعال در همه امور تلقی کند و متصدی همه امور شود به یکی از شرکای اداره امور مبدل میکند. دولتها با دمیدن جان تازه در نهادهایش توانمندی اش را بهبود می بخشند. بر این اساس استگلیتز ده اصل را به مثابه خط مشی های اصلی حضور مکمل حکومت در کنار بخشهای دیگر مد نظر قرار میدهد:
-1حاکمیت قانون و هنجارهایی که موجب افزایش انگیزه کارکنان برای خدمت به منافع عامه میشوند.
-2 وجود قوه قضاییه مستقلی که موجب ایجاد ظرفیت قضایی مناسب برای نظارت بر اجرای قانون شود.
-3 تفکیک قوا و همتراز سازی آنها به گونهای که امکان موازنه و مراقبه میان آنها فراهم آید.
-4 استخدام وترفیع افزایش حقوق کارگران بر اساس منطقی شایسته سالار.
-5 به پیمان سپاری فعالیت ها به گونهای که موجب کاهش هزینه ها و افزایش کیفیت انجام کارها شود.
-6 استفاده از مزایده و مناقصه در معامله های دولتی به گونهای که حتی المقدور منافع ملی را در هر معامله بیشنه سازد.
-7 توجه به عملکرد و نتایج در هنگام انعقاد قراردادها.
-8 تلاش برای نیل به اجماع در فراگرد خط مشی گذاری عمومی.
-9 تمرکز زدایی و افزایش سطح مشارکت عمومی در اجرای طرح ها و برنامهها.-10 مبارزه با فساد و رفتارهای خودسرانه. [11] نقش دولت در شکلگیری زمینههای ساختی، نهادی و همچنین پیش بینی سیاست ها و راهبردهای کلان در الگوی حکمرانی خوب بسیار قاطع و برجسته است. لذا در جهت تحقق این موضوع کارکرد و ساختار دولت به طراحی فرآیندهایی نیاز مند است که عبارتند از :
گام نخست: دولت ظرفیت ساز: در این مرحله دولت زمینه را برای تقویت ظرفیتهای نهادی و سازمانی و همچنین سازو کارهای تقویت استقلال قوا و نهادها، احتراز از انسداد سیاسی را برای نظارت و کنترل به کار میبندد.
گام دوم:دولت انطباق گرا: در این مرحله به تقویت ظرفیتهای استخراجی و پاسخگویی دولت پرداخته میشود تا از طریق نظام ملی، خود را با شرایط شمول داخلی و خارجی و پاسخگویی به نیازهای برآمده از مراحل قبل سازگار سازد. تقویت جنبه دولتی در بخشهای پیشرفته، تقویت آزادی عمل نهادها و بازیگران اقتصادی و علمی داخلی با محیط بیرونی و همچنین تقویت سرمایه اجتماعی موضوعات مهمی تلقی میشود.
گام سوم: دولت رفاهگرا - عدالت محور - : در این مرحله به تقویت ظرفیتهای توزیعی و منابع فرصت های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی پرداخته میشود. دولت اقدماتی مانند افزایش منابع عمومی، برقراری توازون و تعادل در سطح توسعه مناطق مختلف، گسترش نظام جامع تامین اجتماعی و فرآیند دموکراتیک سازی از طریق پذیرش پلورالیسم سیاسی و توزیع قدرت سیاسی انجام میدهد.
گام چهارم: دولت شهروندمدار- نهادگرا: در این مرحله تقویت ظرفیتهای نمادین و فرهنگی توسط دولت پیگیری میشود. نقش عوامل غیردولتی و غیرسیاسی در برقراری نظم، امنیت، ثبات و اداره عمومی افزایش مییابد و از نقش دولت در بخشهای دیگر کاسته میشود.
