بخشی از مقاله
در سال‌هاي اخير، سياست‌هايي چون " خصوصي‌سازي " و " سرمايه‌گذاري خارجي " به فراواني از طرف برخي مديران و متخصصان حوزه‌هاي توسعة صنعتي کشور مطرح شده است. اما تجربة برخي کشورهاي مطرح در زمينة اصلاحات صنعتي و اقتصادي، بيانگر آن است که بحث " سياست
صنعتي " پيچيده‌تر از اين نسخه‌هاي تک‌خطي است. نوشتار حاضر بخشي از نظرات دکتر رضوي، عضو هيأت علمي دانشکدة مديريت دانشگاه تهران است که در گزارشي تحت عنوان " تبيين ضرورت اتخاذ سياست صنعتي - تکنولوژي در اقتصاد ايران " منعکس شده است. در اين نوشتار، تجربة برزيل و چين بررسي شده است که حاوي نکات جالبي است:
مقدمه
در کشور ما طي ساليان گذشته، سرمايه‌گذاري‌هاي قابل توجهي براي توسعة صنعتي صورت گرفته است. ولي مقايسة کشور ما با کشورهايي چون کره و مالزي حکايت از ناکامي ما در افزايش سهم ارزش‌افزودة بخش صنعت در توليد ناخالص داخلي و نيز ناتواني در جذب تعداد زيادي از متقاضيان جوياي کار در بخش صنعت دارد. اين در حاليست که، اين کشورها فرآيند توسعة خود را
تقريباً به طور همزمان با کشور ما آغاز کرده‌اند. از سوي ديگر، از نقطه‌نظر حضور در بازارهاي جهاني مربوط به کالاها و خدمات مبتني بر تکنولوژي برتر نيز کشور ما هيچ سهمي در اين بازارها ندارد. حتي بازار داخلي کشور نيز، که از حمايت‌هاي دولت برخوردار است، عمدتاً بر اساس تکنولوژي‌هاي منسوخ شکل گرفته است.
سير تاريخي ديدگاه‌هاي توسعة صنعت و اقتصاد
طي دهه‌هاي 1980 و 1990، دو ديدگاه متفاوت در مورد نحوة متحول‌كردن اقتصاد و صنعت در محافل اقتصادي و سياست‌گذاري كشورهاي مختلف، به‌ويژه در كشورهاي در حال صنعتي‌شدن و آژانس‌هاي بين‌المللي، مطرح بوده است:
• يكي ديدگاهي كه بر تعديل ساختاري و تثبيت اقتصادي تأكيد مي‌کند و
• ديدگاهي كه اتخاذ سياست صنعتي - تكنولوژيك و هماهنگ نمودن آن با سياستهاي اقتصاد كلان را توصيه مي‌کند.
ديدگاه اول در دهة 1980 بسيار مطرح و فراگير بود؛ ولي طي دهه 1990 به تدريج از نفس افتاد و عليرغم برخي دستاوردهاي مثبت آن ديگر چندان حرفي براي گفتن ندارد. اما ديدگاه دوم، محور توسعة صنعتي در اکثر کشورهاي تازه صنعتي‌شده محسوب مي‌شود و به‌تدريج از اهميت زيادي، حتي براي کشورهاي توسعه‌يافته، برخوردار مي‌شود.
مفهوم سياست صنعتي
از ديدگاه نظريه‌پردازان كليدي اين حوزه، " سياست صنعتي - تکنولوژيک " ، با بسياري از ابزارهاي سياست‌گذاري مالي و پولي، كه قابل كپي‌برداري از يک کشور به کشور ديگر هستند، متفاوت است. در اين زمينه، هيرويا اونو، مهمترين نظريه‌پرداز سياست صنعتي در ژاپن مي‌گويد:
" سياست صنعتي رابطة روشني را بين اهداف و ابزار حصول آنها مشخص نمي‌كند. نظريه‌پردازي، مضمون و اشكال سياست صنعتي در هر مورد متفاوت است. اتخاذ سياست صنعتي در يک کشور به مرحلة توسعة اقتصاد آن، شرايط طبيعي و تاريخي آن، روابط بين‌المللي حاكم و موقعيت سياسي و اقتصادي آن كشور بستگي دارد. به همين دليل، از يك کشور به کشور ديگر و از يك دوره به دورة ديگر، ممکن است تفاوت‌هاي زيادي در سياست صنعتي وجود داشته باشد. "
براي درک مفهوم سياست صنعتي بايد توجه داشت که سياست صنعتي حمايت از صنايع ناكارآمد نيست؛ ايجاد موانع تعرفه‌اي و غيرتعرفه‌اي درازمدت براي پشتيباني از صنايع غيررقابتي نيست؛ ملي كردن صنايع نيست؛ افزايش سهم دولت در سرمايه‌گذاري و مالكيت صنعتي نيست.
بطور خلاصه، سياست صنعتي عبارت است از: مجموعة چشم‌اندازها، سياست‌ها و اقدامات هماهنگ، هدفمند و مبتني بر برنامه‌ريزي بلندمدت بخش دولتي در جهت ايجاد توانايي‌هاي نوين يا معرفي تحولات لازم براي تغيير ساختار فعاليت‌هاي موجود صنعتي يك کشور.
اقدمات دولت در چارچوب سياست صنعتي عبارتند از: چشم‌اندازسازي از طريق هدف‌گيري گزينشي و اولويت‌بندي صنايع، سازمان‌دهي بهينة رقابت بين بنگاه‌هاي فعال در يك رشتة صنعتي، اتخاذ سياستهاي بازرگاني مناسب براي حمايت از صنايع منتخب و بنگاه‌هاي فعال در آن صنايع (البته به صورت زمان‌بندي‌شده و فقط در قبال دستيابي بنگاه‌ها به برخي شاخص‌هاي عملكردي توافق شده) و ايجاد محيط باثبات اقتصاد كلان از طريق اتخاذ سياستهاي پولي، مالي، ارزي و
تجاري مناسب. به اين معني، سياست صنعتي به هيچ‌وجه به معني دخالت‌هاي بدون برنامة دولت در فعاليت‌هاي صنعتي نيست ؛ دخالت‌هايي كه به جاي برنامه‌ريزي سنجيده و مؤثر، بر مديريت بحران‌ها در كوتاه‌مدت تمركز دارد و در واقع، به جاي ارائة چشم‌انداز و شيوه‌هاي رسيدن به آن، فقط در صدد جلوگيري از زيان‌هاي ناشي از بحران‌ها است.
تفاوت سياست صنعتي با سياستهاي توسعه و سياستهاي اقتصاد کلان
سياست صنعتي با سياستهاي توسعه و همچنين سياستهاي اقتصاد كلان تفاوت‌هايي دارد؛ سياستهاي توسعه عمدتاً به مسائلي از قبيل درجة رشد و نحوة توزيع رشد يا درآمد در تمامي بخش‌هاي اقتصادي، مناطق مختلف و گروه‌هاي متفاوت اجتماعي مي‌پردازد. اين سياست‌ها تمركز خاصي روي بخش صنعت و نيازهاي يك برنامة صنعتي ندارند . از سوي ديگر، محورهاي مركزي در
سياستهاي اقتصاد كلان، سياستهاي مالي و پولي هستند. در اين زمينه، ژاپني‌ها چندين دهه قبل در مفاهيم اقتصاد كلان غربي تجديد نظر اساسي كردند و سياست صنعتي را به عنوان پاية سوم اقتصاد كلان در كنار دو پاية ديگر، يعني سياستهاي مالي و سياستهاي پولي، مطرح نمودند. امروزه، در آسياي جنوب شرقي، يك پايگاه نظري قوي براي طراحي، اتخاذ و اِعمال سياست صنعتي وجود دارد. چنين ديدگاهي درك‌هاي سنتي از اقتصاد كلان و توسعه را متحول كرده است.
مروري بر تجربة کشورهاي پيشرو در توسعة صنعتي
1- برزيل
در مقايسه با اكثر كشورهاي در حال توسعه، برزيل سابقة طولاني‌تري در زمينة توسعة صنعتي دارد. اين كشور، عليرغم مشكلات عميق اجتماعي، نظير توزيع بسيار ناعادلانة درآمد و وجود تبعيض‌نژادي، دست‌آوردهاي چشمگيري در زمينة توسعة صنعتي و تكنولوژيك داشته است. کشور برزيل، علاوه بر صدور انواع كالاهاي سرمايه‌اي، مهندسي و با تكنولوژي برتر به کشورهاي آمريكاي جنوبي، در برخي رشته‌ها همچون صنعت هواپيماسازي، صنايع نساجي، چرم و صنايع غذايي و براي مدتي در صنايع نظامي، توان رقابتي بالايي در بازارهاي بين‌المللي داشته است.
سياست جايگزيني واردات در فرآيند توسعة صنعتي برزيل
تا قبل از جنگ جهاني دوم، عمدة فعاليت‌هاي اقتصادي و صادراتي برزيل بر توليد، پردازش و صادرات محصولات كشاورزي، مخصوصاً قهوه و كائوچو بنا شده بود. در حالي که، قبل از آن (يعني بعد از جنگ جهاني اول)، شركت‌هاي چندمليتي، نظير فورد و جنرال‌موتورز، به برزيل آمده بودند.
در دهة 1930، برزيل فرآيند توسعة صنعتي خود را بر اساس سياست جايگزيني واردات آغاز نمود. انتخاب سياست جايگزيني واردات، در آن زمان، يك انتخاب آگاهانه نبود؛ بلكه، وقوع پاره‌اي رويدادها در صحنة اقتصاد بين‌المللي، جايگزيني واردات را بر اين كشور تحميل کرد. از جملة اين رويدادها، مي‌توان به از بين رفتن بازار لاستيك برزيل در اواخر قرن نوزدهم و سقوط بازار قهوه و ساير كالاهاي صادراتي طي بحران بزرگ دهة 1930 اشاره کرد. در طي دو سال، در بحران موسوم به سقوط بزرگ، رابطة مبادلة ارزي اين كشور 46.6درصد سقوط كرد.
جايگزيني واردات در اين كشور در دو مرحله صورت گرفت؛ مرحلة اول جايگزيني واردات در دورة 1930 تا 1955 اجرا شد. در اين دوره، عمدتاً كالاهاي مصرفي اساسي توليد مي‌شد و صنايع نساجي، غذايي، سيمان، آهن و فولاد، كاغذ، مواد شيميايي و ماشين‌آلات مورد توجه و حمايت قرار گرفتند.
مرحلة دوم جايگزيني واردات در دورة 1955 تا 1968 اجرا شد. در اين دوره، عمدتاً از صنايع فولاد، خودروسازي، ماشين‌آلات الكتريكي و الكترونيكي، صنايع پالايش نفت و پتروشيمي و صنايع داروسازي حمايت شد. خصوصيت ويژة اين دوره اين بود که، علاوه بر بنگاه‌هاي خصوصي ملي، بنگاه‌هاي دولتي و شركت‌هاي چندمليتي نيز حضور چشمگير در فعاليت‌هاي اقتصادي و صنعتي داشتند.
از نفس‌افتادگي سياست جايگزيني واردات در فرآيند توسعة صنعتي برزيل
سياست جايگزيني واردات تا سال 1962 موفقيت‌آميز بود؛ بطوريكه در دورة 1955 تا 1961 اقتصاد اين كشور سالانه بطور متوسط 10.9درصد رشد کرد. اما با آغاز دهة 1960، تداوم رشد شتابان بخش صنعت بر اساس سياست جايگزيني واردات به دلايل متعدد ممکن نبود. يکي از مهمترين اين دلايل به عدم كفايت تقاضاي مؤثر داخلي به دليل توزيع بسيار نابرابر درآمدها مربوط مي‌شد. در اين
دهه، كه به تعبير نظريه‌پردازان برزيلي، دهة از نفس‌افتادگي رويكرد جايگزيني واردات است، رشد اقتصادي به‌طور قابل‌ملاحظه‌اي كاهش يافت. به‌طوريكه در دورة 1962 تا 1968، متوسط سالانة رشد اقتصادي حدود 3.5درصد بود. كاهش رشد اقتصادي و بروز تنش‌هاي اجتماعي از يك طرف و دخالت دولت آمريكا از طرف ديگر، زمينة تشكيل حكومت نظامي را در اين کشور فراهم کرد.
سياست توسعة صادرات در فرآيند توسعة صنعتي برزيل
به دنبال تشكيل اولين دولت نظامي در برزيل، سياست توسعة صادرات كالاهاي صنعتي، علاوه بر جايگزيني واردات، در راستاي حل معضلات اقتصادي مبتلا‌به كشور، در دستور كار قرار گرفت. در نتيجة چنين سياستي، صادرات محصولات كارخانه‌اي به‌طور قابل‌ملاحظه‌اي افزايش يافت و سهم اين صادرات از كل صادرات، از رقم 2درصد در سال 1960 به رقم 27درصد در سال 1975 و 45درصد در سال 1987 رسيد.
طي دهة 1968 تا 1978، بر پاية استقراض خارجي، حمايت از صنايع داخلي، سرمايه‌گذاري‌هاي وسيع در كالاهاي سرمايه‌اي و واسطه‌اي (به‌خصوص مواد و شيميايي) و توجه به صادرات، " معجزة برزيل " صورت گرفت. در اين دوره، متوسط سالانة رشد اقتصادي برزيل 9درصد بود. پاية اجتماعي و سياسي چنين سياستي، اتحاد سه‌گانه‌اي بود كه بين سرماية خارجي، بخش خصوصي داخلي و بخش دولتي شكل گرفت.
در اين دوره، بخش صنعت نيز به‌طور چشمگيري توسعه يافت؛ به‌طوريكه، در دهة 1970 تا 1980، متوسط نرخ رشد سالانة توليدات كارخانه‌اي برزيل حدود 9درصد بود؛ اين بهترين عملكرد صنعت برزيل از آغاز دهة 1970 تاكنون است.
اين روند رشد صنعتي، همانگونه كه بيان گرديد، بر پاية استقراض خارجي و انجام سرمايه‌گذاري‌هاي وسيع حاصل شده بود. چنين روندي تنها در صورتي مي‌توانست تداوم يابد كه صنعت برزيل قادر باشد با افزايش بهره‌وري و ارتقاي رقابت‌پذيري در مجموعه‌اي از كالاهاي صادراتي، زمينه‌هاي لازم را براي بازپرداخت بدهي‌هاي خارجي فراهم آورد.
عليرغم قدم‌هاي اساسي كه براي رشد بهره‌وري و افزايش رقابت‌پذيري كالاهاي صنعتي برداشته شد، متوسط رشد بهره‌وري طي دهة 1970 تا 1980، از رقم 2.5درصد در سال فراتر نرفت. بدين ترتيب، به دليل عدم توانايي برزيل در بازپرداخت بدهي‌هاي خارجي، بدهي‌هاي خارجي اين كشور سريعاً افزايش يافت؛ بطوريكه از رقم 50 ميليارد دلار در اواخر دهة 1970 به رقم 100 ميليارد دلار در سال 1987 رسيد. نتيجه آنكه، عليرغم دستاوردهاي مثبت در زمينة توسعة صنعتي و ايجاد توانايي‌هاي تكنولوژيك، بار ديگر سياست توسعة صنعتي اين كشور با بحران مواجه گرديد.
نقش دولت در فرآيند توسعة صنعتي برزيل
شروع جنگ جهاني دوم را شايد بتوان نقطة عطفي در توسعة صنعتي برزيل به شمار آورد؛ از يك طرف، رهبران اين كشور موفق شدند از اين موقعيت نوظهور استفاده كرده و در ازاي حمايت از دولت‌هاي متفق، امتيازات قابل توجهي از آمريكا بگيرند. به عنوان مثال، اعتبارات مالي ايجاد اولين كارخانة ذوب آهن و شركت معدني بهره‌برداري از سنگ آهن را آمريكا تأمين کرد. از طرف ديگر، حضور افسران برزيلي در جبهه‌هاي اروپايي جنگ جهاني دوم و مشاهدة تغييرات تكنولوژيكي
چشمگيري كه در صنايع نظامي كشورهاي پيشرفته اتفاق افتاده بود، تأثيرات عميقي بر تفكرات و تمايلات اين افسران بر جاي گذاشت. به‌طوريكه، پس از بازگشت اين افسران به کشور، بحث‌هاي ريشه‌اي فراواني در زمينة تجديد ساختار اجتماعي - اقتصادي كشور مطرح شد. وجود اين تفكرات و نهادهاي شكل‌دهنده و ارائه‌كنندة آنها، نقش مهمي را در دخالت ژنرال‌ها در سياست برزيل در اواسط دهة 1960 ايفا نمود.
طي دهه‌هاي 1950 و 1960، نهادهاي مذكور دو چشم‌انداز را براي توسعة برزيل در دس
تور
کار قرار دادند؛ اولين چشم‌انداز بر اهميت برنامه‌ريزي و سرمايه‌گذاري گستردة بخش دولتي و بكارگيري توانايي‌هاي بخش خصوصي داخلي و خارجي در فرآيند توسعة صنعتي اعتقاد داشت. چشم‌انداز ديگر، در کنار تاکيد بر برنامه‌ريزي دولت، بر محوريت سرماية خارجي جهت ارتقاي صنعت و ايجاد تحرك اساسي در آن تأكيد مي‌ورزيد. همانطوركه قبلاً بيان گرديد، ابتدا ديدگاه اول بكار گر
فته شد، ولي با از نفس‌افتادگي سياست جايگزيني واردات، كم‌كم ديدگاه دوم غالب گرديد.
متعاقب غلبة ديدگاه دوم در فرآيند توسعة صنعتي برزيل، " معجزة برزيل " اتفاق افتاد. تحولاتي كه در دورة دولت‌هاي نظامي اتفاق افتاد، بر سه محور تكيه داشتند: اول، دخالت مستقيم دولت در
زمينه‌هاي برنامه‌ريزي، تأمين منابع، سرمايه‌گذاري در بعضي زمينه‌ها و ايجاد زيربناها. دوم، تكيه بر استقراض خارجي براي پوشاندن كسري تراز بازرگاني و بعضاً كسري بودجه. سوم، ارتقاي موقعيت بين‌المللي برزيل، که محور اصلي آن كامل كردن زنجيرة مجموعه‌هاي صنعتي و ايجاد قابليت‌هاي تكنولوژيك بومي در صنايع استراتژيك بود.
در ساية چنين اقداماتي، توانايي‌هاي صنعتي و تكنولوژيك برزيل در صنايعي همچون هواپيماسازي، صنايع نظامي، مخابرات، خودروسازي، صنايع واسطه‌اي و ماشين‌سازي ارتقا يافت. عليرغم اين دستاوردها، عملكرد عمومي صنايع برزيل طي دهة 1980 منفي بوده است و اين روند در سال‌هاي اول دهة 1990 نيز تداوم داشته است.
در همين دوره، دولت برزيل سياست " بازار رزرو شده " را براي صنايع مخابرات و كامپيوتر در پيش گرفت؛ ائتلافي از بخش‌هاي فني ارتش و جامعة دانشگاهي اين سياست را پيشنهاد کرده بود. اين سياست، كه مباحث فراواني را در ميان نظريه‌پردازان و برنامه‌ريزان توسعة صنعتي كشورهاي مختلف برانگيخت، به عنوان نمونه‌اي از ورود نسبتاً موفق يك كشور در حال صنعتي‌شدن به عرصة تكنولوژي‌هاي برتر ارزيابي مي‌شود.
عليرغم دستيابي به توانمندي‌هاي مذكور، برزيل هزينه‌هاي سنگيني را نيز در فرآيند توسعة صنعتي متحمل شد. يكي از اين هزينه‌ها تورم افسارگسيخته بود. در دهة 1980، نرخ تورم در برزيل در محدودة 100 تا 270درصد قرار داشت. هزينة دومي كه پيش از اين نيز بدان اشاره شد، انباشت بدهي‌هاي خارجي بود كه اقتصاد اين كشور را با بحران جدي مواجه ساخت.
2- چين
ورود چين به صحنة تجارت جهاني، به عنوان يك قدرت نوظهور صنعتي، تحولات مهمي را در تجارت بين‌المللي به دنبال داشته است. بازار وسيع اين كشور و انتقال آن از يك اقتصاد كشاورزي به يک اقتصاد صنعتي موجب شده است تا تحليل‌گران توسعة اقتصادي تحولات اقتصاد چين را با دقت دنبال كنند.
چين كشوري است كه، عليرغم اينکه بسياري از بنگاه‌هاي صنعتي آن دولتي هستند، طي دهة گذشته رشد قابل‌توجهي داشته است و ورود چشمگيرش به بازارهاي جهاني براي مدتي موجب بي‌ثباتي ساير اقتصادهاي شرق آسيا شده است؛ ولي امروزه با توجه به حجم چشمگيرش، به آن به عنوان عامل ثبات اين اقتصادها نگريسته مي‌شود. طي دورة 1978 تا 1995، اقتصاد چين بيش از چهار برابر گسترش يافته است و متوسط رشد سالانة آن در حدود 8درصد بوده است. اين کشور از نظر توان علمي و تكنولوژيک نيز در دهة 90 پيشرفت قابل ملاحظه‌اي داشته است. به‌طوريكه، طي
سال‌هاي 1995 تا 1998، صادرات محصولات تكنولوژي برتر آن 30درصد رشد کرده است.
کشور چين، بدون توسل به خصوصي‌سازي گسترده، اصلاحات ريشه‌اي را در صنايع دولتي محقق ساخته و ارتباطات خود را با شركت‌هاي چندمليتي به‌نحوي استراتژيك سازمان‌دهي كرده است. در روابط تجاري دوجانبه و همچنين ورود به سازمان تجارت جهاني نيز بر اساس اولويت‌هاي خود عمل كرده و تسليم كشورهاي غربي به‌ويژه آمريكا نشده است.
برنامة اصلاحات اقتصادي چين در سال 1978
تا پيش از اصلاحات سال 1978، اهداف اقتصادي چين عبارت بودند از: نيل به خودكفايي، از بين بردن اختلاف شهر و روستا و از بين بردن اختلاف طبقاتي در جامعه. بر همين اساس، برنامه‌ريزان اين كشور بر رشد اقتصادي بالا و تمركز بر صنايع سنگين تأكيد داشتند. در اين دوره، بر اساس سياست درون‌گرا، بيشتر بر بازار داخلي تمرکز شد و ارتباطات بسيار محدودي با اقتصاد جهاني شکل گرفت. اگرچه، از اوايل دهة 1960 و پس از آن طي انقلاب فرهنگي، تحولات مهمي در ساختار صنعتي چين صورت پذيرفت، اما مشكلات اين كشور همچنان باقي بود. از جملة اين
تحولات، كاهش اهميت صنايع سنگين بود.
خلاصه‌اي از مشكلات اين دوره از ديد كارشناسان چيني عبارتند از:
• دنبال كردن رشد، بدون توجه به مسألة كارآيي،
• تأكيد بيش از اندازه بر صنايع سنگين،
• بي‌توجهي به ارتقاي تكنولوژي بنگاه‌هاي موجود،
