مقاله شهرداری و مدیریت یک پارچه ی شهری از قانون تا اجرا

بخشی از مقاله

چکيده
امروزه در اکثر مناطق جهان مديريت شهري با محوريت شهرداري و با مشارکت هاي محلي صورت ميگيرد. با توجه به اين که ارتقاي عملکرد شهرداري به عنوان مرجع اصلي محقق کننده ي مديريت بهينه ي شهري جز در قالب اعمال مديريت يک پارچه ميسر نخواهد بود، بنابراين لازم است که روابط بين سازماني به گونه اي هماهنگ شده و در سايه ي برنامه ريزي و نظارت مستمر شهرداري مدون گردد. از اين رو در مقاله ي حاضر با معرفي مديريت يک پارچه ي شهري و بررسي مفروضات نظري آن ، نقش شهرداري در مديريت يک پارچه ي شهري بيان ميگردد و ضمن تشريح محدوديت هاي حاکم بر روابط بين شهرداري و ساير دستگاه هاي دخيل در مديريت شهري، با استفاده از روش توصيفي تحليلي و از طريق رجوع به منابع اسنادي و کتاب خانه اي، استراتژيهاي کاربردي و عملياتي که زمينه ي تحقق مديريت يک پارچه ي شهري را با حداکثر کارآيي و اثربخشي فراهم ميآورد، ارائه خواهد شد. نتايج حاکي از آن است که برقراري مديريت يک پارچه ي شهري در سايه ي قوانين مصوب ، نيازمند اصلاحات اساسي و تغييراتي است که نقش شهرداريها را به عنوان محور اصلي اجراي برنامه ي مديريت شهري پررنگ تر ميسازد. در اين راستا به برخي مواضع قانوني و تقابل آن با فرآيند اجراي يک پارچه ي مديريت شهري اشاره شده و در نهايت مدل بهينه اي که ملزومات قانوني و اجرايي را توأمان ارضا ميکند، پيشنهاد خواهد شد.
واژه هاي کليدي: شهرداري، مديريت شهري، مديريت يک پارچه ي شهري، قوانين و مقررات ، مدل پيشنهادي
١- مقدمه
شهر به عنوان سيستمي به هم پيوسته از عناصر انساني و طبيعي، مؤثرترين فضا در ارائه ي امکانات و خدمات رفاهي و زيستي به جماعات انساني است . اين مزيت شهرها، باعث جذب جمعيت آن ها در طول زمان شده است هم چنان که آمارهاي جهاني نيز مبين افزايش تعداد شهرها و شهرنشينان و به تبع آن گسترش عمودي و افقي حد کالبدي شهرها هستند. مسلما چنين تحولات فضايي و مکاني نيازمند برنامه ريزي، هماهنگي و مديريت در عرصه هاي مختلف شهري و منطقه اي ميباشد.
وليکن حاکميت ديدگاه هاي مبتني بر تفکر اجرايي، بدون در نظر گرفتن ابعاد برنامه ريزي و آينده نگري، خودمحوري و عدم تخصص مديريتي، فقدان قوانين مؤثر و وجود نواقص شکلي و ماهوي در نص قوانين که يک نتيجه ي آن عدم استقلال دستگاه ها در سطوح محلي است ، ناهماهنگي بين دستگاه ها را به وجود آورده و به عاملي براي ناکارآمدي سيستم مديريت شهري مبدل گشته اند. مشخصا يکي از دلايل ايجاد عدم هماهنگي در بحث مديريت شهري تعدد دستگاه ها و تداخل وظايف آن ها با يکديگر است .
اين گونه تداخل ها که بعضا به شکل تقابل هاي بين دستگاهي نمود پيدا ميکند، سواي تحميل هزينه هاي هنگفت ، فاکتور زمان را به شدت تحت تأثير قرار خواهد داد. بديهي است که صرف هزينه و زمان اضافي در نقطه ي مقابل مباني مديريتي و عامل برهم زننده ي ارائه ي مطلوب خدمات به شهروندان ميباشد. در چنين شرايطي به منظور ايجاد هماهنگي بيش تر بين دستگاه ها و حرکت به سوي مديريت يک پارچه ي شهري، وجود يک مرجع هماهنگ کننده و تصميم گيرنده با پشتوانه ي حقوقي و قانوني امري ضروري به نظر ميرسد.
در قانون برنامه ي پنجم توسعه ي جمهوري اسلامي ايران در موارد متعددي بر لزوم استقرار مديريت يک پارچه تأکيد ميشود؛ چنان که در ماده ي ١٧٣ صراحتا در خصوص نقش شهرداريها در مديريت يک پارچه ي شهري بيان ميدارد: »دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهيه ي برنامه ي جامع مديريت شهري به منظور دست يابي به ساختار مناسب و مديريت هماهنگ و يک پارچه ي شهري در محدوده و حريم شهرها، با رويکرد تحقق توسعه ي پايدار شهرها، تمرکز مديريت از طريق واگذاري وظايف و تصديهاي دستگاه هاي دولتي به بخش هاي خصوصي و تعاوني و شهرداريها، بازنگري و به روزرساني قوانين و مقررات شهرداريها و ارتقاي جايگاه شهرداريها و اتحاديه ي آن ها اقدام قانوني به عمل آورد«. هم چنان که در ماده ي ١٣٦ قانون برنامه ي سوم توسعه و ماده ي ١٣٧ برنامه ي چهارم بسترهاي اجرايي مديريت يک پارچه ي شهري به تفصيل بيان گرديده است .
امروزه شهرداريها صرفا يک نهاد خدماتي به حساب نميآيند؛ که به عنوان يک نهاد اجتماعي با بالاترين حجم مراجعات مردمي در کانون توجهات قرار گرفته اند. مديريت شهري به شيوه ي سنتي آن ، نميتواند حلال معضلات موجود در شهرهاي امروزي باشد.
عواملي چون عدم استقلال مديريت کلان در شهرها و وابستگي به حکومت مرکزي (عزيزي و همکاران ، ١٣٩٠: ٦)، نظام متمرکز اداري، سيستم برنامه ريزي و مديريت سلسله مراتبي بالا به پايين ، عدم تمرکز در هدف گذاري، برنامه ريزي و اجرا، نامشخص بودن مرجع هماهنگي و يک پارچگي در حوزه ي سياست گذاري و اجراي قانوني در سطوح منطقه اي و محلي، عدم تعهد قانوني و اجباري براي هماهنگي بين دستگاه هاي اجرايي، تعدد و تنوع در وظايف شهري (رهنما و همکاران ، ١٣٨٣: ٣)، عدم استفاده از تکنولوژي برتر در زمينه ي برنامه ريزي فضايي و تشکيل پايگاه اطلاعات شهري، عدم توجه به تقسيمات کالبدي در جهت مديريت يک پارچه ي شهري، موازيکاري و ناهماهنگي در اداره و کنترل ساختار و کالبد شهري (فرهودي و همکاران ، ١٣٨٨: ٣٠) و غيره بر لزوم گرايش به مديريت يک پارچه ي شهري با محوريت شهرداري از طريق تفويض پاره اي اختيارات قانوني و اجرايي تأکيد مينمايد.
بديهي است که اجراي طرح هاي مديريتي در حوزه ي شهري نيازمند پشتوانه ي قوي قانوني و التزام تمامي دستگاه هاي مرتبط به اجراي آن ميباشد. وليکن به رغم گذشت حدود يک قرن از اولين قانون شهرداري و بيش از شش دهه از قانون مصوب ١٣٣٤، حرکت هاي بنيادين به منظور استفاده از رويکردهاي علمي قابل استفاده در اين حوزه ، صورت نگرفته است . در اين خصوص برخي از چالش هاي پيش رو را ميتوان در مواردي چون مناسب و به روز نبودن قانون شهرداري براي اداره ي شهرها، مشخص نبودن تعريف و تفکيک وظايف ملي از محلي و تناقضات و عدم هماهنگي موجود در آن ، عدم شفافيت و تعيين تکليف وظايف ، حدود اختيارات و مسئوليت ها بين ارکان اداره ي امور ملي و محلي، الزام به تفويض اختيارات قانوني بيش تر براي مديريت شهري به منظور اداره ي يک پارچه ي شهر، کم توجهي به مسائل و مشکلات مديريتي شهرها، افزايش مسائل اجتماعي و عدم شفافيت مسئوليت وظايف مربوطه و سطح پايين مشارکت مردم در اداره ي امور شهرها و محله ها خلاصه نمود.
از اين رو سؤالاتي در ذهن متبادر ميشود، مبني بر اين که آيا مديريت شهري ميتواند در چارچوب نظام هاي فرادستي و با حداقل انعطاف پذيري عملياتي شود؟ آيا حدود قانوني ميتواند زمينه ساز اجراي مديريت يک پارچه ي شهري باشد؟ نقش شهرداري در تحقق مديريت يک پارچه ي شهري چيست ؟ آيا ميتوان مدلي هماهنگ براي توسعه و عمران شهري پيشنهاد نمود؟ اين سؤالات و سؤالاتي ديگر از اين دست وجود دارند که سعي شده در لابه لاي بحث پاسخي مناسب براي تمامي آن ها ارائه گردد. مضافا اين که در ارائه ي مدل پيشنهادي فرض گرديده که حدود و اختيارات قانوني متناسب با پيش نيازهاي مديريت شهري و زمينه ساز اجراي يک پارچه ي آن است . هم چنين از اين نظر که اساس نظام مديريت شهري حال حاضر شهرهاي کشور مصدق قانون و مورد تأييد صاحب نظران اين حوزه ميباشد، لذا با فرض مناسب بودن شيوه ي حاکم ، مدل پاياني در اين چارچوب پيشنهاد خواهد شد.
٢- پيشينه ي تحقيق
روند تحولات مدريت شهري در اغلب کشورهاي جهان اعم از توسعه يافته و درحال توسعه در حال گذار از راحل سنتي مديريت و گرايش به سمت مديريت مشارکتي و يک پارچه ي شهرها ميباشد. آن چه که براي رسيدن به هماهنگي و يک پارچگي شهري ضروري به نظر ميرسد قبلا توسط بانک جهاني تحت عنوان برنامه ي مديريت شهري تدوين گرديده است . هدف اين برنامه تقويت مشارکت شهرها در کشورهاي درحال توسعه اي است که به سمت توسعه ي انساني در حرکت هستند. اين اهداف عبارتند از: حکومت مشارکتي، کارآيي اقتصادي، برابري اجتماعي، کاهش فقر و بهبود محيط شهري .
بنابر اطلاعات بانک جهاني، برنامه ي مديريت شهري از سال ١٩٨٦ تا به حال تحت تأثير چهار تغيير ساختاري قرار گرفته است :
• فاز يک بين سال هاي ١٩٨٦ تا ١٩٩١، در قالب تمرکز بر تحقيقات کاربردي در زمينه ي مديريت شهري، تحقيقات اداري و مالي شهرداريها، زيرساخت ها و محيط شهري با هدف توسعه ي چارچوب هاي سياسي مديريت شهري و ابزارها در سطح جهاني .
• فاز دو بين سال هاي ١٩٩٢ تا ١٩٩٦ به صورت استفاده از چارچوب ها و ابزارهاي قبلي براي ظرفيت سازي در سطح منطقه اي و گسترش آن به سطوح شهري و کشوري و اضافه کردن تحقيقات زدايش فقر شهري به عناصر فاز يک ، با هدف افزايش ظرفيت ناحيه اي از طريق برپايي نشست هاي منطقه اي کارشناسان و برگزاري کارگاه هاي آموزشي و مشاوره اي در سطح ملي .
• فاز سه در قالب ساخت ، ظرفيت سازي و تقويت دولت ها و ديگر سرمايه گذاران براي شناسايي مشکلات شهري به شکل دقيق ، از طريق مشورت هاي مشارکت دهنده و دخيل کننده ي نهادهاي شريک در سطح محلي، منطقه اي و ملي .
• فاز چهار در قالب توجه به بحران هايي چون بيماري ايدز، نواحي بحراني تحت تأثير و مسائل مربوط به انتشار و درمان آن ؛ که با فراهم آوردن کانون هايي قويتر براي علم مديريت ، اثرات مستقيمي بر شرايط زندگي به ويژه در مناطق فقير جهان داشته است .
برخي پژوهش گران مديريت يک پارچه ي شهري را حلقه ي مفقوده ي مديريت شهرهاي کشور ذکر کرده و براي حل مشکلات ناشي از فقدان آن ، راه کارهايي در قالب بازنگري در جايگاه دولت و تحول ساختاري آن در ارتباط با مديريت شهري، تبديل شهرداريها به يک نهاد فرابخشي و تقويت و توسعه ي شهرداريها در سطوح مختلف ارائه نمودند (پوراحمد و همکاران ، ١٣٩٢).
به طور کلي مطالعات داخلي انجام شده با تکيه بر مديريت سيستمي، بعد ساختاري و کالبدي شهر را مورد بررسي قرار داده و براي دست يابي به مديريت يک پارچه ي شهري راه کارهاي تمرکز قدرت مديريتي در شهرداري، تقويت نهادهاي مشارکتي محلي و به روزرساني قوانين و مقررات مرتبط را پيشنهاد نموده اند. اين در حالي است که در قراين خارجي، توسعه ي پايدار شهري رويکرد غالب مطالعات بوده و از طريق تمرکز بر مديريت منابع محيطي، بعد زيست محيطي مورد تأکيد قرار گرفته است . هم چنين در خصوص گونه ي مديريت شهري پذيرفته شده در کشور، مدل شورا مدير شهر، که به اتفاق نظر پژوهش گران داخلي ايده آل فضاي شهري و برآورنده ي نيازهاي شهروندي است ، مورد تأکيد ميباشد. اين گونه ي مديريتي که در اجراي قانون تشکيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي کشور و انتخاب شهرداران مصوب ١٣٧٥ مجلس شوراي اسلامي گونه ي مستقر در ايران است ، حائز جايگاه ويژه اي از نگاه صاحب نظران و تئورسين هاي حوزه ي مديريت شهري است که با اصلاحاتي ميتواند به حداکثر کارآيي و اثربخشي نائل گردد.
٣- مباني نظري
مباني مديريت : به طور کلي مديريت شامل يک سري مباني، تئوريها و تکنيک ها ميباشد. دانش مديريت عموما پيرامون پنج نقش يا محور سازمان يافته است : برنامه ريزي، سازمان دهي، هدايت ، سرپرستي و کنترل . ره يافت سيستم ها به عنوان يک اقدام پذيرفته در مديريت اين امکان را فراهم ميسازد که متغيرهاي اساسي، هم چنين موانع و تعاملات آن ها قابل رؤيت گردد. لذا يک عنصر يا مسئله به تنهايي و بدون ملاحظه ي ارتباطي که با ديگر عناصر دارد بررسي نميشود بلکه به وسيله ي انطباق ره يافت سيستم ها تمامي پنج نقش مديريتي اشاره شده در سطوح مختلف ترکيب خواهد شد (رضائيان ، ١٣٨٠: ٦)
برنامه ريزي و سازمان دهي: اين فرآيند شامل تلفيق کليه ي سطوح و عناصر يک سيستم به منظور دست يابي به هدفي واحد و مشخص است . برنامه ريزي و سازمان دهي در نهايت ميتواند به مديريت بيانجامد و اين قوه ي مديريتي بايد توانايي پيوند عناصر مختلف شهري را دارا بوده و قادر به ايجاد هماهنگي بين عناصر و اجزاي سيستم در سطوح ملي، منطقه اي و محلي باشد. اين گونه برنامه ريزي که به صورت گفتمان بين عناصر درگير است ، برنامه ريزي مشارکتي و يا مديريت جمعي خوانده ميشود و در واقع ناشي از تئوري گفتمان ارتباطي هابرماس ميباشد (غمامي، ١٣٨٤: ١٢٥)
حکومت محلي: يکي از سطوح حکومتي است که ارتباط تنگاتنگ و بسيار نزديکي با مردم دارد. حوزه و عرصه ي حکومت محلي، شهرداريها است . اگر شهرداريها را از لحاظ نظري حکومت محلي تلقي کنيم ، شوراي اسلامي شهر نقش پارلمان محلي را ايفا ميکند. (نجاتيحسيني، ١٣٨١: ١٢٧). حکومت محلي سازماني عمومي است که به موجب قوانين عمومي و اساسي يک کشور در محدوده اي از خاک آن ايجاد ميگردد تا در آن محدوده ، خدماتي را که کاملا محلي هستند، براي ساکنان آن تأمين نمايد.
حکومت هاي محلي داراي محدوده ي معين ، جمعيت معين ، سازمان و امتيازهاي لازم براي وظايف محلي ميباشند (هيربدنيا، ١٣٥٨: (10
شهر و امور شهري: شهر فضاي کالبدي حيات اجتماعي جوامع بشري است ؛ آن جا که روابط انساني و اجتماعي شکل گرفته ، بارور و شکوفا ميگردد (رضازاده ، ١٣٨٤: ٨). شهر پديده اي طبيعي و انساني و ترکيبي از عناصر مدني و اخلاقي است (کميته ي فرهنگ شهري، ١٣٨٣: ٢). در طبقه بندي عمومي انواع سيستم ها، شهرها به عنوان يکي از سيستم هاي اقتصادي اجتماعي و از پيچيده ترين انواع آن ها به شمار ميروند (بولدينگ ، ١٩٥٦). از جهت سلسله مراتب و مراحل تصميم گيري، شهر با ساير سازمان ها تفاوت چنداني ندارد، اما آن چه موضع شهر را نسبت به ساير نهادها متمايز ميکند، پيچيدگي، بزرگي و تعدد عوامل آن است (ميرعابديني، ١٣٨٨: ٥٨). دولت در پيش نويس لايحه ي مديريت شهري در معرفي امور شهري تأکيد ميکند مطابق اصول قانون اساسي غير از اموري که صرفا جنبه ي ملي و کشوري دارند، بقيه ي امور از جمله امور اجتماعي، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و رفاهي مورد نياز مردم که امکان تصميم گيري و اجراي آن ها در محدوده و حريم شهر و با مشارکت و نظارت مردم و نمايندگان شوراي اسلامي شهر امکان پذير است ، جنبه ي محلي دارند
٤- مديريت شهري
مديريت شهري از ديدگاه سيستمي عبارت است از يک سازمان گسترده متشکل از تمام عناصر و اجزاي رسمي و غيررسمي ذيربط و مؤثر در ابعاد مختلف اجتماعي، اقتصادي و کالبدي حيات شهر با هدف اداره ، هدايت ، کنترل و توسعه ي همه جانبه و پايدار شهر مربوطه که در اين مفهوم مديريت شهري از نوع سيستم هاي باز و بسيار پيچيده ي انساني و اجتماعي است که با ع بسيار متنوع و متعدد مواجه است )کاظميان ، ١٣٨٣: ٥٦(. به طور کلي مديريت شهري به عنوان زيرمجموعه اي از حکومت محلي تعريف و در قلمرو عملکردي شهرداري