بخشی از مقاله
چکیده
امروزه در اکثر مناطق جهان مدیریت شهری با محوریت شهرداری و با مشارکتهای محلی صورت میگیرد. با توجه به اینکه ارتقای عملکرد شهرداری بهعنوان مرجع اصلی محققکنندهی مدیریت بهینهی شهری جز در قالب اعمال مدیریت یکپارچه میسر نخواهد بود، بنابراین لازم است که روابط بینسازمانی بهگونه ای هماهنگشده و در سایهی برنامه ریزی و نظارت مستمر شهرداری مدون گردد.
از این رو در مقالهی حاضر با معرفی مدیریت یکپارچهی شهری و بررسی مفروضات نظری آن، نقش شهرداری در مدیریت یکپارچهی شهری بیان میگردد و ضمن تشریح محدودیتهای حاکم بر روابط بین شهرداری و سایر دستگاههای دخیل در مدیریت شهری، با استفاده از روش توصیفی تحلیلی و از طریق رجوع به منابع اسنادی و کتابخانهای، استراتژیهای کاربردی و عملیاتی که زمینهی تحقق مدیریت یکپارچهی شهری را با حداکثر کارآیی و اثربخشی فراهم میآورد، ارائه خواهد شد.
نتایج حاکی از آن است که برقراری مدیریت یکپارچهی شهری در سایهی قوانین مصوب، نیازمند اصلاحات اساسی و تغییراتی است که نقش شهرداریها را بهعنوان محور اصلی اجرای برنامهی مدیریت شهری پررنگتر میسازد. در این راستا به برخی مواضع قانونی و تقابل آن با فرآیند اجرای یکپارچهی مدیریت شهری اشاره شده و در نهایت مدل بهینهای که ملزومات قانونی و اجرایی را توأمان ارضا میکند، پیشنهاد خواهد شد.
-1 مقدمه
شهر بهعنوان سیستمی بههم پیوسته از عناصر انسانی و طبیعی، مؤثرترین فضا در ارائهی امکانات و خدمات رفاهی و زیستی به جماعات انسانی است. این مزیت شهرها، باعث جذب جمعیت آنها در طول زمان شدهاست. همچنان که آمارهای جهانی نیز مبین افزایش تعداد شهرها و شهرنشینان و بهتبع آن گسترش عمودی و افقی حد کالبدی شهرها هستندمسلماً. چنین تحولات فضایی و مکانی نیازمند برنامهریزی، هماهنگی و مدیریت در عرصههای مختلف شهری و منطقهای میباشد.
ولیکن حاکمیت دیدگاههای مبتنی بر تفکر اجرایی، بدون در نظر گرفتن ابعاد برنامهریزی و آیندهنگری، خودمحوری و عدم تخصص مدیریتی، فقدان قوانین مؤثر و وجود نواقص شکلی و ماهوی در نص قوانین که یک نتیجهی آن عدم استقلال دستگاهها در سطوح محلی است، ناهماهنگی بین دستگاهها را بهوجود آورده و به عاملی برای ناکارآمدی سیستم مدیریت شهری مبدل گشتهاند.
مشخصاً یکی از دلایل ایجاد عدم هماهنگی در بحث مدیریت شهری تعدد دستگاه ها و تداخل وظایف آنها با یکدیگر است. اینگونه تداخلها کهبعضاً بهشکل تقابلهای بیندستگاهی نمود پیدا میکند، سوای تحمیل هزینههای هنگفت، فاکتور زمان را بهشدت تحتتأثیر قرار خواهد داد. بدیهی است که صرف هزینه و زمان اضافی در نقطه ی مقابل مبانی مدیریتی و عامل برهمزنندهی ارائهی مطلوب خدمات بهشهروندان میباشد. در چنین شرایطی بهمنظور ایجاد هماهنگی بیشتر بین دستگاه ها و حرکت بهسوی مدیریت یکپارچهی شهری، وجود یک مرجع هماهنگکننده و تصمیمگیرنده با پشتوانهی حقوقی و قانونی امری ضروری بهنظر میرسد.
در قانون برنامهی پنجم توسعهی جمهوری اسلامی ایران در موارد متعددی بر لزوم استقرار مدیریت یکپارچه تأکید میشود؛ چنانکه در مادهی 173صراحتاً در خصوص نقش شهرداریها در مدیریت یکپارچهی شهری بیان میدارد: »دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهیهی برنامهی جامع مدیریت شهری بهمنظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچهی شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعهی پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدیهای دستگاه های دولتی به بخشهای خصوصی و تعاونی و شهرداریها، بازنگری و بهروزرسانی قوانین و مقررات شهرداریها و ارتقای جایگاه شهرداریها و اتحادیهی آنها اقدام قانونی بهعمل آورد.« همچنانکه در مادهی 136 قانون برنامهی سوم توسعه و مادهی 137 برنامهی چهارم بسترهای اجرایی مدیریت یکپارچهی شهری بهتفصیل بیان گردیدهاست.
امروزه شهرداریهاصرفاً یک نهاد خدماتی بهحساب نمیآیند؛ که به عنوان یک نهاد اجتماعی با بالاترین حجم مراجعات مردمی در کانون توجهات قرار گرفتهاند. مدیریت شهری بهشیوهی سنتی آن، نمیتواند حلال معضلات موجود در شهرهای امروزی باشد. عواملی چون عدم استقلال مدیریت کلان در شهرها و وابستگی به حکومت مرکزی - عزیزی و همکاران، - 6 :1390، نظام متمرکز اداری، سیستم برنامهریزی و مدیریت سلسلهمراتبی بالا به پایین، عدم تمرکز در هدفگذاری،برنامهریزی و اجرا، نامشخص بودن مرجع هماهنگی و یکپارچگی در حوزهی سیاستگذاری و اجرای قانونی در سطوح منطقهای و محلی، عدم تعهد قانونی و اجباری برای هماهنگی بین دستگاه های اجرایی، تعدد و تنوع در وظایف شهری - رهنما و همکاران، - 3 :1383، عدم استفاده از تکنولوژی برتر در زمینهی برنامهریزی فضایی و تشکیل پایگاه اطلاعات شهری، عدم توجه به تقسیمات کالبدی در جهت مدیریت یک پارچهی شهری، موازیکاری و ناهماهنگی در اداره و کنترل ساختار و کالبد شهری - فرهودی و همکاران، - 30 :1388 و غیره بر لزوم گرایش به مدیریت یکپارچهی شهری با محوریت شهرداری از طریق تفویض پارهای اختیارات قانونی و اجرایی تأکید مینماید.
بدیهی است که اجرای طرحهای مدیریتی در حوزهی شهری نیازمند پشتوانهی قوی قانونی و التزام تمامی دستگاههای مرتبط بهاجرای آن میباشد. ولیکن بهرغم گذشت حدود یک قرن از اولین قانون شهرداری و بیش از ششدهه از قانون مصوب 1334، حرکتهای بنیادین بهمنظور استفاده از رویکردهای علمی قابل استفاده در این حوزه، صورت نگرفتهاست.
در این خصوص برخی از چالشهای پیش رو را میتوان در مواردی چون مناسب و بهروز نبودن قانون شهرداری برای ادارهی شهرها، مشخص نبودن تعریف و تفکیک وظایف ملی از محلی و تناقضات و عدم هماهنگی موجود در آن، عدم شفافیت و تعیین تکلیف وظایف، حدود اختیارات و مسئولیتها بین ارکان ادارهی امور ملی و محلی، الزام به تفویض اختیارات قانونی بیشتر برای مدیریت شهری بهمنظور ادارهی یکپارچه ی شهر، کم توجهی به مسائل و مشکلات مدیریتی شهرها، افزایش مسائل اجتماعی و عدم شفافیت مسئولیت وظایف مربوطه و سطح پایین مشارکت مردم در ادارهی امور شهرها و محلهها خلاصه نمود.
از این رو سؤالاتی در ذهن متبادر میشود، مبنی بر اینکه آیا مدیریت شهری می تواند در چارچوب نظام های فرادستی و با حداقل انعطاف پذیری عملیاتی شود؟ آیا حدود قانونی میتواند زمینهساز اجرای مدیریت یکپارچهی شهری باشد؟ نقش شهرداری در تحقق مدیریت یکپارچهی شهری چیست؟ آیا میتوان مدلی هماهنگ برای توسعه و عمران شهری پیشنهاد نمود؟ این سؤالات و سؤالاتی دیگر از این دست وجود دارند که سعی شده در لابهلای بحث پاسخی مناسب برای تمامی آنها ارائه گردد
مضافاً اینکه در ارائهی مدل پیشنهادی فرض گردیده که حدود و اختیارات قانونی متناسب با پیش نیازهای مدیریت شهری و زمینه ساز اجرای یکپارچهی آن است. همچنین از ایننظر که اساس نظام مدیریت شهری حال حاضر شهرهای کشور مصدق قانون و مورد تأیید صاحبنظران این حوزه میباشد، لذا با فرض مناسب بودن شیوهی حاکم، مدل پایانی در این چارچوب پیشنهاد خواهد شد.
-2 پیشینهی تحقیق
روند تحولات مدریت شهری در اغلب کشورهای جهان اعم از توسعهیافته و درحالتوسعه در حال گذار از مراحل سنتی مدیریت و گرایش بهسمت مدیریت مشارکتی و یکپارچهی شهرها میباشد. آنچه که برای رسیدن به هماهنگی و یکپارچگی شهری ضروری بهنظر میرسدقبلاً توسط بانک جهانی تحت عنوان »برنامهی مدیریت شهریٌ« تدوین گردیدهاست. هدف این برنامه تقویت مشارکت شهرها در کشورهای درحالتوسعهای است که بهسمت توسعهی انسانی در حرکت هستند. این اهداف عبارتند از: حکومت مشارکتی، کارآیی اقتصادی، برابری اجتماعی، کاهش فقر و بهبود محیط شهری.
بنابر اطلاعات بانک جهانی، برنامهی مدیریت شهری از سال 1986 تا بهحال تحت تأثیر چهار تغییر ساختاری قرار گرفتهاست:
. فاز یک بین سالهای 1986 تا 1991، در قالب تمرکز بر تحقیقات کاربردی در زمینهی مدیریت شهری، تحقیقات اداری و مالی شهرداریها، زیرساختها و محیط شهری با هدف توسعهی چارچوبهای سیاسی مدیریت شهری و ابزارها در سطح جهانی.
. فاز دو بین سالهای 1992 تا 1996 بهصورت استفاده از چارچوبها و ابزارهای قبلی برای ظرفیتسازی در سطح منطقهای و گسترش آن به سطوح شهری و کشوری و اضافه کردن تحقیقات زدایش فقر شهری به عناصر فاز یک، با هدف افزایش ظرفیت ناحیهای از طریق برپایی نشستهای منطقهای کارشناسان و برگزاری کارگاههای آموزشی و مشاورهای در سطح ملی.
. فاز سه در قالب ساخت، ظرفیتسازی و تقویت دولتها و دیگر سرمایهگذاران برای شناسایی مشکلات شهری بهشکل دقیق، از طریق مشورتهای مشارکتدهنده و دخیلکنندهی نهادهای شریک در سطح محلی، منطقهای و ملی.
. فاز چهار در قالب توجه به بحرانهایی چون بیماری ایدز، نواحی بحرانی تحت تأثیر و مسائل مربوط بهانتشار و درمان آن؛ که با فراهم آوردن کانونهایی قویتر برای علم مدیریت، اثرات مستقیمی بر شرایط زندگی بهویژه در مناطق فقیر جهان داشتهاست.
برخی پژوهش گران مدیریت یکپارچهی شهری را حلقهی مفقودهی مدیریت شهرهای کشور ذکر کرده و برای حل مشکلات ناشی از فقدان آن، راهکارهایی در قالب بازنگری در جایگاه دولت و تحول ساختاری آن در ارتباط با مدیریت شهری، تبدیل شهرداریها به یک نهاد فرابخشی و تقویت و توسعهی شهرداریها در سطوح مختلف ارائه نمودند
بهطور کلی مطالعات داخلی انجام شده با تکیه بر مدیریت سیستمی، بعد ساختاری و کالبدی شهر را مورد بررسی قرار داده و برای دستیابی بهمدیریت یکپارچهی شهری راهکارهای تمرکز قدرت مدیریتی در شهرداری، تقویت نهادهای مشارکتی محلی و بهروزرسانی قوانین و مقررات مرتبط را پیشنهاد نموده اند
