بخشی از مقاله
چکیده :
برخی ضعف نظام برنامه ریزی کشور را ناشی از جدایش برنامه ریزی کالبدی و آمایشی و واگذاری آنها به دو سازمان مختلف طی سالهای گذشته می دانند. تهیه آخرین طرح آمایش سرزمین ایران به قبل از پیروزی انقلاب باز می گردد.1 پس از انقلاب اسلامی، هرچند تلاش هایی برای بازنگری و تهیه طرح آمایش سرزمین متناسب با اهداف و خط مشی های نظام ج.ا.ا. صورت پذیرفت لیکن تا انتها پیش نرفت و به نتیجه نرسید.
از سوی دیگر، در نظام سلسله مراتبی طرح های کالبدی - توسعه و عمران - ایران از سطح ملی تا محلی علیرغم تعدد انواع طرح ها، یک راهبرد مشخص و روشن در زمینه مسائل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی شهرها ارائه نمی شود. طرح های جامع شهری که پس از جنگ جهانی دوم در دستور کار برنامه ریزی شهری قرارگرفتند، تاکنون به دلیل ناکارآمدی در پاسخگویی به مسائل شهری، نداشتن ضمانت اجرا، نادیده گرفتن نیازهای مردم، عدم ارائه تحلیل های جامع نگر و در بدترین شرایط داشتن مغایرت های اساسی با طرح های بالادستی، مورد انتقادات جدی و فراگیر در عرصه های مختلف قرار گرفته اند. طی سالهای اخیر، وجود مشکلات از این دست منجر به مطرح شدن نگرشی جدید در برنامه ریزی شهری شد که در آن، طرح های جامع در بیشتر کشورها خصلت راهبردی یافتند و ایران نیز از این قاعده مستثنی نبود
در نظام برنامه ریزی حمل و نقل کشور نیز مسائل از این دست وجود دارند. سالهاست که تهیه مطالعات طرح جامع حمل و نقل کشور بعنوان سند بالادستی حمل و نقل برون شهری کشور بواسطه دلایل مختلفی همچون نبود متولی مشخص، نبود اعتقاد راسخ، تغییرات مدیریتی و مسائلی از این دست به جمع بندی نهایی نرسیده است.
-1 مقدمه
طی سالهای گذشته به دلایلی که اشاره خواهد شد، حومه ها حلقه مفقوده نظام برنامه ریزی کشور بوده اند. حمل و نقل حومه ها نیز از این قاعده مستثنی نیست که با وجود متولی مشخص، عمدتا بواسطه مشکلات مالی شهرداری ها، چندان مورد توجه نبوده اند. حمل و نقل بین شهرهای جدید و شهرهای مادر کشور نیز در این بخش قرار دارد. البته با تلاش های گسترده شرکت عمران شهرهای جدید کشور، پروژه های حمل و نقل ریلی مهمی تعریف شده لیکن بهر حال متاثر از ضعف در نظام برنامه ریزی حومه ای کشور بوده است.
لذا در مقاله حاضر تلاش خواهد شد، تا در مقیاس شهر، ضمن تشریح روند پراکنده رویی کلان شهرهای کشور و ریشه یابی علل و عوامل مربوطه، راهکارهایی برای رویارویی با این مشکل مطرح و بر ضرورت یکپارچگی نظام برنامه ریزی شهری و حمل و نقل تاکید شود. در این زمینه از تجارب کشورهای مختلف بهره گیری لازم بعمل خواهد آمد و همچنین به برخی تجربیات موفق داخلی هم اشاره خواهد شد. در نهایت ضمن اشاره به جایگاه شهرهای جدید در حل معضلات برنامه ای شهرهای مادر در کشور و مبتنی بر تجارب سایر کشورها، برخی دستاوردهای یکپارچه سازی استراتژی های توسعه شهرهای جدید و حمل و نقل تشریح خواهند شد.
-2 مروری بر ادبیات
-1-2 وضع موجود نظام برنامه ریزی فضایی و کالبدی در کشور
بر اساس مصوبه سال 1371 شورایعالی امور اداری کشور2، تهیه طرح های آمایش سرزمین با هدف تعیین استراتژی های توزیع فضایی جمعیت و فعالیت در پهنه سرزمین به سازمان برنامه و بودجه سپرده شد و تهیه طرح های کالبدی ملی - منطقه ای مطابق گذشته بر عهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار گرفت. در این مصوبه و در مصوبات بعدی نحوه تعامل این دو طرح ملی با یکدیگر مطرح نشدند و طرح آمایش سرزمین نیز هیچگاه بطور کامل تهیه و لازم الاجرا نشد.
از این رو به اعتقاد برخی از صاحبنظران برنامه ریزی کشور، این افتراق بین نظام برنامه ریزی فضایی و کالبدی در کشور، ریشه بسیاری از مشکلات بعدی کشور در امور زیربنایی گردید. که حمل و نقل هم از این حوزه خارج نیست. بطور مثال با درنظرگیری بحران آب، آیا می بایست نظام فعلی توسعه کالبدی ادامه یابد. یا اینکه از تمرکز جمعیت در پاره ای مناطق می بایست اجتناب و پهنه ها جدیدی برای استقرار جمعیت پیش بینی نمود
یا اینکه اگر ضروری شود پهنه جدیدی برای استقرار جمعیت پیش بینی شود، طبیعتا نیازمند حمل و نقل مناسب خواهد بود، آیا نظام فعلی و طرح های توسعه آتی بخش حمل و نقل کفایت پاسخ به نیازهای اینچنین را دارند؟ چنین مسئله ای کجا می بایست بررسی و حل و فصل شود؟ این سوال و سوالاتی از این دست نیازمند وجود طرح آمایش سرزمین پویا در سطح ملی و طرح های پایین دستی متناسب با آن است.
حال در نبود طرح آمایش سرزمین در سطح ملی آنچه روی داده است برنامه ریزی جزیره ای زیر بخش های مختلف اقتصادی کشور است. با بررسی بیشتر موضوع هم اکنون بسیاری از استانهای کشور طرح های آمایش استانی تهیه نموده و یا در دست تهیه دارند که این طرح ها در بهترین حالت به نفع استان های مربوطه بوده و لزوما می تواند به نفع کل کشور نباشد. در واقع از تجمیع طرح های آمایشی استانی نمی توان انتظار رسیدن به طرح ملی آمایش سرزمین را داشت. موضوعی که بعضا در گوشه و کنار مطرح می شود.
فارغ از نبود طرح ملی آمایش سرزمین، طرح کالبدی ملی نیز که بر عهده وزارت مسکن و شهرسازی قرار گرفت، تنها یکبار در اوائل انقلاب اسلامی تهیه شد و هیچگاه بعد از آن بازنگری یا به روز رسانی نشد. بطور کلی طی دهه های اخیر، در زمینه برنامه وظایف بنا به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور این مصوبه را تصویب نمود.
برنامه ریزی کالبدی کشور بر تهیه طرح های کالبدی منطقه، ناحیه، جامع شهری و اخیرا طرح های مجموعه شهری تمرکز شده است. طرح های جامع شهری در ایران پس از تصویب قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، در دستور کار برنامه ریزی شهری قرارگرفتند، لیکن به دلیل ناکارآمدی در پاسخگویی به مسائل شهری تا کنون مورد انتقادات جدی و فراگیر در عرصه های مختلف قرارگرفتند. که این ناکارآمدی در ابعاد مختلف و مقیاس های گوناگون مورد بررسی است.
اما یکی از اصلی ترین نقاط ضعف این طرح ها در ایران آن است که علی رغم بررسی جنبه های مختلف اجتماعی، اقتصادی، زیست محیطی، تاریخی، اقلیمی و ... در حوزه شهر در مرحله وضع موجود، آنجا که به تحلیل جامع و همه جانبه از قابلیت ها و کمبودهای شهر می رسند از پاسخگویی وا می مانند و به دلیل ضعف در تحلیل این ابعاد و بررسی جداگانه هر یک از عوامل مذکور، به صورت جزیره ای و جدا از سایر بخش ها به مرحله نتیجه گیری می انجامند.
از ایرادهای دیگر می توان به، مسئله محور نبودن طرح های جامع، نادیده گرفتن نیازهای مردم بعنوان استفاده کنندگان اصلی از طرح، نادیده گرفتن پویایی شهر، عدم توجه به توسعه پایدار، عدم پیش بینی بودجه مورد نیاز برای اجرا، نداشتن ضمانت اجرایی کافی، وجود نقاط عدم انطباق یا بعضاً مغایرت با طرح های بالادستی در نظام سلسله مراتبی طرح های توسعه و عمران، ضعف های عدیده در پرداختن به مسئله حمل و نقل و نیازهای حمل و نقلی شهرها خصوصا در زمینه حمل و نقل همگانی و غیرموتوری یا به تعبیر دیگر خودرو محور بودن این طرح ها اشاره نمود. که این موضوع اخیر به شکل قابل توجهی به طرح های تفضیلی شهری نیز تسری یافته است.
با درنظرگیری موارد قبلی، انتقادات فراوانی نسبت به دیدگاه غالب در این شیوه از برنامه ریزی شهری وارد شد و سرانجام منجر به مطرح شدن نگرشی جدید در برنامه ریزی شهری گردید و طرح های جامع در بیشتر کشورها خصلت راهبردی یافتند و تمایل به طرح های استراتژیک توسعه شهری3 در دستور کار برنامه ریزان شهری قرارگرفتند. در این طرح ها، چهار محور اقتصاد؛ کاهش فقر شهری، زیرساخت ها و مالیه شهری و مسائل محیط زیست به طور جدی دنبال می شوند.
در واقع بر خلاف طرح های جامع قدیم که عمدتاً اصلاح و بهبود زیرساختهای شهری مانند شبکه معابر و کاربری زمین را در دستور کار اصلی خود داشتند، طرح های استراتژیک معطوف به دستیابی به توسعه پایدار و مبتنی بر اقتصاد مولد هستند. چنین توسعه ای با استفاده بهینه از امکانات و ظرفیت های موجود و همراستا نمودن اهداف و منافع گروه های هدف، می تواند ضعف های نظام بازار را اصلاح و میان نیازهای بازار رقابتی و منافع عمومی تعادل برقرار نماید.
-2-2 وضع موجود نظام برنامه ریزی حمل و نقل در کشور
بعد از پیروزی انقلاب نخستین مطالعات طرح جامع حمل و نقل کشور توسط سازمان برنامه و بودجه در سال 65 و به مدت سه سال انجام پذیرفت. بواسطه کمبود تجربه و تخصص لازم در بین مهندسین مشاور طی آن سالها برای انجام کار، این مطالعات از طریق تشکیل شورایی متشکل از متخصصین دستگاههای اجرائی، اساتید دانشگاهها و متخصصین بخش خصوصی صورت پذیرفت. هدف عمده این مطالعات طراحی سیستمی بهینه، فراگیر، پویا و انعطاف پذیر برای تامین حمل و نقل اقتصادی و ایمن کالا و مسافر در راستای سیاست های توسعه اقتصادی - اجتماعی کشور بود.
در نهایت این مطالعات که با تمرکز بر زیربخش جاده تهیه شده بود ضمانت لازم برای اجرا را نیافت. دومین تجربه برای تهیه طرح های جامع حمل و نقل در سطح ملی مربوط به دهه 80 بود. این مطالعات که بیش از 5 سال به طول انجامید در سطحی بسیار گسترده تر از مطالعات اول آغاز و با کمک مشاور خارجی تا فازهای پایانی نیز پیش رفت و به خروجی هایی نیز رسید لیکن فراتر از وزارت راه و ترابری وقت، فرصت تصویب در مراجع بالادستی را نیافت و از همین رو این طرح نیز ضمانت اجرایی لازم را بدست نیاورد.
لذا در نبود طرح جامع حمل و نقل ملی، زیربخش های حمل و نقل کشور ناگزیر، تهیه طرح های زیربخشی مربوط به خود را در دستور کار قرار دادند. که می توان به طرح مطالعات جامع بهینهسازی و گسترش راهآهن ایران، طرح جامع شاهراه های ایران و مطالعات طرح جامع بنادر بازرگانی کشور اشاره نمود. شایان ذکر است که قدمت تهیه برخی از این طرح ها همچون طرح جامع بنادر به بیش از 40 سال می رسد.
در سطح شهرها نیز همگام با تصویب قانون تأسیس شورایعالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور5 در سال 1372، تهیه شرح خدمات و بدنبال آن طرح ریزی برای تهیه طرح های جامع و ساماندهی حمل و نقل و ترافیک شهرها در دستور کار دفتر حمل و نقل وزارت کشور قرارگرفت و به دنبال آن طرح های جامع حمل و نقل و ترافیک شهرهای مشهد و شیراز بعنوان اولین شهرها تهیه شدند.
در سالهای بعد با تصویب قانون حمایت از سامانه های ریلی6، کلیه شهرهای بیش از 500 هزار نفر موظف به تهیه طرح جامع حمل و نقل تهیه شدند. در این طرح ها از طریق مطالعه وضع موجود عرضه و تقاضا، پیش بینی تقاضا برای آینده و مقایسه عرضه و تقاضا، در نهایت زیرساختهای حمل و نقلی خصوصی و همگانی مورد نیاز شهر برای افق زمانی بلند مدت ترسیم و ملاک عمل شهرداری ها برای اجرای طرح های حمل و نقلی قرار می گیرد.
در کلیه طرح های جامع حمل و نقل و ترافیک شهری، پیشنهادات مربوط به عرضه زیرساخت های حمل و نقلی شهر در آینده متناسب با تقاضای پیش بینی شده، ارائه می شود و شبکه اصلی معابر شهر، که کلیات آن از طرح جامع و جزئیات آن از طرح تفضیلی شهر استخراج شده استمستقیماً، به عنوان یکی از گزینه های اصلی توسعه شبکه شهر مدنظر قرار می گیرد. از آنجه که مصوبات شورایعالی ترافیک نمی تواند مغایر با مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری باشد، تلاشی هم از سوی مشاورین حمل و نقل برای بهبود و اصلاح شبکه معابر ارائه نمی شود.
در نتیجه معمولاً شبکه معابر طرح تفصیلی شهر استخوان بندی تثبیت شده طرح جامع حمل و نقل و ترافیک شهر بوده و تقاضایی که مازاد بر ظرفیت این معابر است بر شبکه حمل و نقل همگانی شهر بارگذاری می شود. به عبارت دیگر در این طرح ها، معضلات ترافیکی شهر ابتدا از طریق توسعه معابر و در ادامه با توسل به حمل و نقل عمومی مرتفع می شوند.
لذا در نهایت با درنظرگیری اینکه در بسیاری از طرح های تفصیلی توسعه شهری توجه چندانی به سیستم های حمل و نقل همگانی نشده 5قانون فوق مشتمل بر شش ماده و دو تبصره در جلسه روز یک شنبه هشتم اسفند ماه یک هزار و سیصد و هفتاد و دو مجلس شوری اسلامی تصویب ودر تاریخ 1372,12,17 به تأیید شورای نگهبان رسیده است. 6مطابق ماده 2 قانون حمایت از سامانه های ریلی، شهرداریهای شهرهای بالای پانصدهزار نفر جمعیت با مشارکت دولت موظفند نسبت به تهیه طرح جامع حمل و نقل و ترافیک اقدام نمایند.
