مقاله فساد اداری در مدارس آموزشی : عوامل موثر بر پیدایش ، گسترش و کاهش آن

بخشی از مقاله

فساد اداري در مدارس آموزشی: عوامل موثر بر پیدایش،
گسترش و کاهش آن

چکیده

بهترین روش براي مقابله با فساد اداري، شناسایی علل پیدایش و تعبیه راههایی براي مقابله با بروز آتی و گسترش آن است. این تحقیق قصد دارد تا با وارد شدن به عرصه مدارس (که کمتر در ادبیات موضوعی این مفهوم مشاهده میشود) علل بروز فساد در مدارس آموزش و پرورش را شناسایی کرده و متعاقباً راهکارهایی را براي مقابله با عوامل بروز و گسترش فساد ارایه اداري نماید. نتایج حاکی از آن است که شرایط اقتصادي کارکنان بیشترین و قوانین و مقررات کمترین تأثیر را در پیدایش و گسترش فساد اداري دارند. همچنین، راهکارهاي اداري و مدیریتی، راهکارهاي فرهنگی و اجتماعی، راهکارهاي سیاسی و راهکارهاي اقتصادي، به ترتیب، بر کنترل و کاهش فساد اداري در مدراس آموزش و پرورش تأثیر دارند.

واژههاي کلیدي: فساد اداري، عوامل بروز و کنترل، بخش آموزش و پرورش

مقدمه

بحث اصلی این مقاله، درباره عوامل موثر بر پیدایش و کنترل فساد اداري در نظام آمـوزش و پرورش است. فساد اداري بخشی از مجموعه مسایلی است کـه سـازمانهـا در دوره عمـر خود ناگزیر آن را تجربه مینمایند. این مجموعه مسایل به معضلاتی اشاره دارد کـه عمـدتاً ریشههاي آن در خارج از سازمان قرار داشته ولی آثارشـان، سـازمانهـا را متـأثر مـیسـازد.

شاید بهترین روش براي مهار شیوع فساد اداري، شناسایی عوامل بروز آن و در نظر گـرفتن راهکارهـاي کنترلـی- نظـارتی اسـت. امـا چنـین اقــدامی مـیبایـست تـوأم بـا هـماندیــشی، جامعنگري و قاطعیت اجرایی انجام شود. به عبارت دیگر، توجه به یـک عامـل فـسادآور و پرهیز از سایر عوامل بروز فساد، عملاً ره به جایی نخواهـد بـرد، بلکـه بایـد بـا پدیـده فـساد اداري که ماهیتی کثیر الوجه دارد، به صورت سیستمی برخورد نمود و تمامی عواملی که بر شیوع آن دامن میزنند را شناسایی کرده و بلافاصله درصدد رفع آنها برآمد.

از طرفی، اهمیت و قداست بخش آموزش، موضوع بسیار مهمی است که بر ضرورت و لزوم تعجیل در انجام موارد فوقالذکر میافزاید زیرا بـروز فـساد توسـط کارکنـان اداري و احیاًنا معلمان و مدیران مدارس سبب میشود که دانـشآمـوزان از معلمـان و کارکنـان کـه همواره آنها را روبروي خود میبینند الگـوي منفـی گرفتـه و در مراتـب بـالاتر بـه بیراهـه و گمراهی کشانده شده و جامعه را از داشتن جوانانی کـه مـی تواننـد آینـدهسـاز و رهگـشاي تعالی جامعه باشند، محروم و بینصیب سازد.

تعریف فساد اداري

صحبت کردن درباره مفهوم فساد، مسئلهساز بوده و در ادبیات موضوعی این مفهـوم، کمتـر میتوان شاهد اجماع و توافق صاحبنظران، محققان و دسـت انـدرکاران اجرایـی دولتـی و غیردولتی پیرامون معناي دقیق آن بود .[33] این تفـاوت نظـرات را تاحـد زیـادي مـیتـوان ناشی از نگرشها و برداشتهاي متفاوت در فرهنگها و زمینههاي متفاوت دانست .[23] با این حال، تعاریف موجود فساد در ادبیات موضوعی را میتوان در سـه دسـته اساسـی جـاي داد: تعاریف مبتنی بر اداره (دفتر) عمومی، تعاریف مبتنی بر منفعت عامه، و تعـاریف مبتنـی بر بازار 21]،24،.[25 تعـاریف فـساد از منظـر اداره عمـومی، بـر تجـاوز و تخطـی از قـوانین توسط مقامات دولتی تأکید داشته و از لحاظ ماهیتی، کاملاً قانونی و بهدلیل سادگی، داراي

فساد اداري در مدارس آموزشی: عوامل موثر بر 21

مزایاي تحلیلی هستند. رایجترین تعریف فساد از منظـر اداره عمـومی ایـن اسـت کـه فـساد، رفتار برخاسته از وظایف رسمی یک عامل دولتی، به خاطر منفعت شخصی (اعـم از پـست، پول، شهرت و غیره) است .[25]

تعاریف فساد برمبناي منفعت عامه، بدنبال غلبه بر نقصانها و کاستیهاي تعاریف مبتنـی بر اداره عمومی بوده و فساد را چیزي متضاد با منفعت عموم جامعه میداننـد. برجـستهتـرین تعریف فساد از این منظر، به کارل فردریش[17]، باز میگردد:

میتوان گفت انگاره فساد آنجا که مسئول انجام چیزهاي خاص با توزیع پاداشهاي مالی و سایر موارد غیرقانونی مواجه گردد و بدینوسیله، منفعت باجدهنده و منفعت خود را دنبال کرده
و به عموم و منافع آن آسیب برساند، وجود دارد.
نهایتاً، تعاریف فساد از منظر بازارگرایی، عمـدتاً بـر مـدلهـاي اصـیل- وکیـل (تـسامحاً

تئوري عاملیت) که از تئوريهاي اقتصادي مکتب نهادگرایی نوین مـشتق شـدهانـد، اسـتوار هستند. بر این اساس، فساد در جایی به منصه ظهور در میآیـد کـه منفعـت اصـیل مغـایر بـا منفعت وکیل(عامل) بوده و اصیل نمی تواند کنترل کاملی بر افعال وکیل داشته باشد .[18]

از ســوي دیگــر، طبقــهبنــديهــاي مختلفــی بــراي پدیــده فــساد وجــود دارد. برخــی از صاحبنظران، فـساد را بـه دو دسـته تـصادفی و تعم ـدي 27]،[13 برخـی بـه فـساد فـردي و گروهی [1]؛ برخی بـه فـساد کـلان و خـرد [20] و برخـی 32]،31،26،24،14،[12 بـه فـساد سیاسی، اداري، انتخاباتی، مالی و قانونی تقسیم میکنند. در این مقاله، به منظـور دور نـشدن از هدف اصلی مقاله، صرفاً به تبیین فساد اداري پرداخته میشود.

فساد اداري یا بوروکراتیک به رفتاري اطلاق میشود که ضمن آن، فرد به دلیـل تحقـق منافع شخصی و دستیابی به رفـاه بیـشتر و یـا موقعیـت بهتـر، خـارج از چـارچوب رسـمی وظایف یک نقش دولتی عمل میکند .[30] فساد اداري از نظر ناي [28] رفتاري اسـت کـه به دلیل جاهطلبیهاي شخصی، معرّف انحراف از شیوه عادي انجام وظیفه بوده و بهصـورت تخلف از قوانین و مقررات و انجام دادن اعمالی از قبیـل ارتـشا، اخـتلاس و پـارتی بـازي و امثال آن تجلی مینماید.
هیدنهایمر، فساد اداري را به سه گروه سیاه، خاکستري و سفید تقسیم میکند ]به نقل از مأخذ .[16 منظور از فساد اداري سیاه، کارهایی است که از نظر تودههـا و نخبگـان سیاسـی منفور بوده و عامل آن باید و حتماً تنبیه و مجازات شود. فـساد اداري خاکـستري، متـرادف

22 مدیریت دولتی، دوره 1، شماره 3، پاییز و زمستان 1388

کارهایی است که از نظر اکثر نخبگان سیاسی منفور است؛ لیکن تودههـاي مـردم در مـورد آن بیتفاوت هستند. براي مثال، کوتـاهی کارمنـدان در اجـراي قـوانینی کـه میـان مـردم از محبوبیت چندانی برخوردار نبوده و افرادي به غیر از نخبگـان سیاسـی بـه مفیـد بـودن آنهـا معتقد نیستند، فساد از نوع خاکستري تلقی میشود. نهایتاً، فساد اداري سفید برابر با کارهاي ظاهراً خلاف قانون است؛ اما اکثر اعضاي جامعه (اعم از نخبگان سیاسی و تـوده مـردم) آن را آن قدر مضر و با اهمیت نمیدانند که خواستار تنبیه و مجازات عامل آن باشند. به عنـوان مثال، میتوان بـه چـشم پوشـی از مـوارد نقـص مقرراتـی اشـاره کـرد کـه در اثـر تغییـرات اجتماعی و فرهنگی ضرورت خود را از دست داده اند .[7]

تأملی بر فساد در نظام آموزشی

در تمامی جوامع، نظام آموزش در زمره بزرگترین قسمت از بخش دولتی است که معمـولاً حدود 20 تا 30 درصد از بودجه کل کشور را به خـود اختـصاص مـیدهـد. ایـن بخـش بـا داشتن بالاترین سهم از منابع انـسانی تحـصیل کـرده، حـدود 20 تـا 25 درصـد از جمعیـت جامعه را تحت پوشش دارد .[20] علیرغم آرمانهاي متصور، در برخی از جوامـع، بخـش آموزش با مشکلاتی چون محدودیتهـاي مـالی؛ مـدیریت ضـعیف؛ کـارایی کـم؛ اتـلاف منابع؛ کیفیت پایین خدمات و مواردي از این قبیل دست و پنجه نرم میکند. این چـالشهـا سبب شده است کـه برخـی از افـراد، بـراي جبـران مافـات، دسـت بـه دامـان فـساد شـده و ارزشهاي اخلاقی، اعتبار آموزش و اهمیت تربیت فرزنـدان جامعـه را بـه ورطـه فراموشـی بسپارند. در عین حـال، آمـوزش و پـرورش یـک بخـش خـاص بـوده و نقـش محـوري در پیشگیري از بروز و گـسترش فـساد دارد و بـهنظـر مـیرسـد بـا بـروز فـساد در ایـن بخـش، ضربالمثل زیر مصداق پیدا کند: »هرچهَِبگندد نمکش میزنند؛ واي به روزي کـهَِبگنـدد نمک.«

فساد در نظام آموزش، یـک پدیـده جهـانی بـوده [15] و معـانی زیـادي از آن در میـان صاحبنظران وجود دارد که عمدتاً حول تخطی از قوانین آموزشـی و هنجارهـاي علمـی و اخلاقی میچرخد. براي مثال، سید و بروس [29] فساد در نظام آموزشی را هرگونـه »انجـام یا عدم انجام« غیرقانونی مـیداننـد کـه مـستلزم اسـتفاده از قـدرت آموزشـی بـراي منفعـت شخصی، گروهی یا سـازمانی اسـت. هـالاك و پویـسون [19] فـساد در بخـش آمـوزش را

فساد اداري در مدارس آموزشی: عوامل موثر بر 23

استفاده »عادت گونه« از اداره دولتی یا عمومی براي منفعت شخصی که تأثیر قابـل تـوجهی را بر قابلیت دسترسی و کیفیـت خـدمات آمـوزش و در نتیجـه بـر انـصاف و برابـري دارد، تعریف کرده اند. این تعریف داراي سه عنصر است: اولاً مبتنـی بـر تعریـف معمـول و عـام فساد در بخش دولتی است؛ دوماً دامنه رفتارهاي تحت موشکافی و بررسی را بـه رفتارهـاي مرتباً مشاهده شده (که مستقیماً از کژکارکردهاي سیستم نشأت میگیرند) محدود می سازد

(در واقع، این تعریف به رفتارهاي منبعث از نگرش شخـصی دربـاره انجـام رفتارهـا کـاري ندارد)؛ سوماً میان آن رفتارها و اثرات آنها بر سیستم (مـثلاً کـاهش منـابع موجـود، کـاهش کیفیت، و توزیع نابرابر) ارتباط ایجاد میکند .[20]

برخی میپرسند آیا میان فساد در بخش آموزش و فساد در سایر بخشها تفاوت وجـود دارد؟ لازمه پاسخ دادن به این سوال، بذل توجه به پیامدهاي فساد در بخش آموزش اسـت.

هالاك و پویسون در گزارش یونسکو [20] مینویسند »به سه دلیل، بخش آموزش در برابر فساد آسیب پذیر است. اولاً این بخش، یـک سـاختار جـذاب بـراي حمایـت و پـشتیبانی از احساسات بومی و ملی است؛ دوماً، تصمیمات مأخوذه در این بخـش تـأثیر چـشمگیري بـر معیشت و زندگی افراد دارد؛ و بالاخره، معمولاً بودجه مـضاعفی بـه ایـن بخـش تخـصیص داده مــیشــود.« بنــابراین، توجــه اساســی بــه شناســایی عوامــل پیــدایش و گــسترش و نیــز راهکارهاي مهار فساد در بخش آموزش، ضرورتی اجتنابناپذیر است زیـرا فـساد در نظـام آموزش سبب بی اعتمادي مـردم شـده؛ کیفیـت آمـوزش را بـدتر از گذشـته نمـوده؛ افـراد نــالایقی را بــراي آینــده پــرورش داده و ارزشهــاي تحریــف شــده را بــه دانــش آمــوزان و دانشجویان میآموزد. هزینه فساد زمانی در بالاترین حد است که کودکی به خـاطر وجـود فساد، به مدرسه نرود یا نخواهد درس بخواند. از طرفی، فساد با تخریب روح نخبـهگرایـی، سبب بیاعتمادي کارفرمایان و عموم به دانش و توان محصلان میگردد.

هینمان [22] طبقه بندي جامعی از فـساد در نظـام آموزشـی انجـام داده و میـان فـساد در گزینش، اعطاي مدرك، تدارکات، خلاف شغلی، و اموال و مالیات آموزشی تمـایز ایجـاد کرد. آلتبچ [11] ضمن ایجاد تمایز میان فساد حرفه اي و فساد در امتحانات، میگوید فـساد حرفه اي به فساد در زمینه استخدام و ترفیع اشاره داشـته و فـساد در امتحانـات بـه پرداخـت رشوه براي نمرات امتحانات و ثبت نام دلالت دارد. احمد ف و اکبرُف [10] با الگوگیري از هینمان [22] و قرار دادن مصداقهاي فساد مدارس در دو دسته خدماتی و علمـی نگـاره (1)،

معتقدند فساد در آموزش، ماحصل تعاملات غیرقانونی و چند سویه میان دانش آموز، معلـم و کارمند است.

نگاره .1 انواع و مصداقهاي فساد در مدارس [10]

نوع

علمیفساد خدمات سادف

مصداق فساد

دانش آموز براي اخذ نمره قبولی، به معلم پول داده و معلم نیز بپذیرد.
معلم جهت ثبت نام در کلاس خصوصی خود، دانش آموز را مردود کند.
ملعم، سوالات پابان ترم را به دانش آموز بفروشد.
مدیر با سفارش به تماي معلمی، سبب افزایش معدل دانشآموز تنبل شود.
کارمند، هنگام ثبت نام به علت ظرفیت محدود، پولی غیر از شهریه بگیرد.
کتابدار در هنگام دیرکرد در تحویل کتاب، از دانش آموز پول اخاذي کند.
مسئول چاپ و نشر، براي تکثیر جزوات رایگان، از دانش آموز پول بگیرد.

عوامل موثر بر فساد اداري

درباره عوامل موثر بر پیدایش و کنترل فساد اداري، دستهبنديهاي مختلفی صـورت گرفتـه است. عمده عواملی که به شیوع و گـسترش فـساد در سـازمانهـا و نهادهـاي کـشور دامـن میزنند عبارتند از: سوء مدیریت؛ عدم شفافیت و پاسخگویی دولت در برابر عملکرد خود؛ مورد تهدید قرار گرفتن مبارزه گران با فساد؛ احساس بی عدالتی در ادارات دولت؛ نگـرش مردم نسبت به فساد؛ ناکارآمدي دولـت؛ قـوانین ضـعیف و دسـت و پـا گیـر (بوروکراسـی اداري)؛ شرایط تورمی و عـدم ثبـات اقتـصادي؛، افـزایش تقاضـا بـراي اسـتخدام بـی رویـه
35]،34،9،6،3،2،.[1
در گزارش سازمان بازرسی کـل کـشور [4] بـا عنـوان کـجرويهـاي اداري و مـالی در دستگاههاي مشمول بازرسی، عوامل دلایل ذیل به عنوان علل اصلی بروز تخلفات بـهدسـت آمد: ضعف مدیریت به دلیل نبود دانش شغلی و تخصصی؛ عدم احساس مـسئولیت و سـوء تدبیر؛ اعمال سلیقه و برداشت شخـصی از ضـوابط توسـط مـدیران؛ عـدم اعمـال نظـارت و کنترل مستمر و همه جانبه درون سازمانی و برون سازمانی و یا نبـود نظـام نظـارت و کنتـرل اثربخش در گردش امور مالی؛ عدم تناسب قوانین و مقررات حاکم بر دستگاهها بـا شـرایط اجتماعی؛ ضعف یا فقدان نظام آموزشی مؤثر و کارآمد؛ کـم تـوجهی (یـا بـیتـوجهی) بـه انتصاب مدیران و کارکنـان در مـشاغل حـساس؛ عـدم تناسـب تـشکیلات بـا واقعیـتهـا و نیازهاي موجود؛ کسب درآمد و منفعت شخـصی؛ تفـویض اختیـار بـیش از حـد معمـول و

فساد اداري در مدارس آموزشی: عوامل موثر بر 25

خلاف قانون به مدیران؛ عدم برخورد مؤثر مدیران و مسئولان با متخلف و اغماض و چشم-

پوشی بیمورد از تخلف و در نتیجه امکـان تکـرار آن؛ عـدمتـوازن و تعـادل بـین حقـوق و دستمزد کارکنان و مدیران با نرخ تورم و بیانگیزگی کارکنان.

سازمان مدیریت و برنامهریزي کشور سـابق (سـازمان برنامـهریـزي و نظـارت راهبـردي فعلی) در سال 1380 مطالعهاي تحت عنوان »تدوین برنامه مبارزه با فساد و ارتقـاي سـلامت در نظام اداري« را به انجام رسانید در گزارش آن، علل فساد اداري در ایران اینگونه عنوان شدند: کلی و مبهم بودن قوانین؛ عدم تدوین آیـین نامـه هـاي اجرایـی منـدرج در قـانون در موعد مقرر؛ مبهم بودن وضعیت شرکتها و مؤسسات دولتی و نیمه دولتـی؛ عـدم ضـمانت اجرایــی بــراي مبــارزه بــا فــساد؛ عــدم همــاهنگی لازم در ادامــه مبــارزه بــا فــساد در انجــام اصلاحات؛ عدم رعایت شایسته سـالاري در انتـصاب مـدیران؛ تمرکـز اداري و گـستردگی حیطه نظارت و دخالت دولت؛ ضعف در نظارت بر عملکـرد دولـت توسـط قـواي دیگـر و نهادهاي مدنی و مشخص نبودن استانداردها و روشهاي ارایه خدمات دولتی به مردم.

همچنین، در گزارش مذکور، روشهاي کنترل و کـاهش فـساد اداري ایـنگونـه ذکـر شده است: مقرراتزدایی؛ بالا بردن سطح آگاهیهاي عمومی؛ افزیش حس ملیت در تمـام مردم به ویـژه نـسل جـوان؛ اصـلاح نظـام اداري؛ تـشویق کارکنـان و شـهروندان بـه ارسـال اطلاعات و افشاگري؛ جلوگیري از فـساد اسـتخدامی؛ افـزایش حقـوق و مزایـاي کارکنـان دولــت؛ سیاســتزدایــی نظــام اداري؛ آمــوزش مــدیران دولتــی؛ آزادي مطبوعــات، نظــارت عمومی بر دستگاههاي دولتی؛ نظارت بر ثروت؛ مصرف و سطح زندگی کارکنـان دولـت؛ تشکیل سازمانهاي مستقل مبارزه با فساد .[5]

یونسکو [20] در اقدامی قابل ملاحظه، یک مدل مفهومی را درباره عوامل موثر بر بـروز فساد در بخش آموزش معرفی کرده است. این مدل مفهومی شامل سه بخش است: عوامـل درونی، عوامل بیرونی، و عوامل چالشی. عوامل درونی در این مدل به ساختار تصمیمگیري

و مدیریتی نظام آموزشی اشاره دارد که تأثیر مـستقیمی بـر بـروز فـساد در بخـش آمـوزش دارد. مانند: فقدان هنجارها و مقررات شفاف؛ ایهام و گنگـی رویـههـا؛ قـدرت انحـصاري؛ فقدان هنجارهاي حرفهاي و شغلی؛ حقوق پایین و نظام پـاداش ضـعیف؛ ظرفیـت مـدیریتی محدود؛ فقدان ظرفیت جذب؛ سیستمهاي حسابداري و مانیتورینگ ضعیف؛ فقـدان کنتـرل

و نظارت؛ فقدان سیستم مستقل تضمین کیفیت و اطلاع رسانی ضعیف به عموم.

از طرفی، عوامل بیرونی، آنهایی هـستند کـه در محـل فعالیـت بخـش آمـوزش حـضور داشته و تأثیرشان بر این بخش، حداقل به صورت غیرمستقیم است: مانند فقدان اراده و عزم سیاسی؛ ساختارهاي اقتصادي، سیاسی و اجتماعی؛ تنزل ارزشهاي اخلاقی؛ حقـوق پـایین؛ قابلیت تعویض و اصطلاحاً »دور زدن« قوانین مالی؛ فقدان ممیزي بیرونی؛ عدم دسترسی به اطلاعات و رقابت شدید در بازار کار.

نهایتاً، برخی عوامل وجود دارند که حالتی مانند شمشیر دو لبه داشته و بخـش آمـوزش را با چالش مواجه کردهاند. مانند: تمرکز زدایی؛ مـدیریت مدرسـه اي؛ خـصوصی سـازي؛ پیــشرفت فــن آوريهــاي ارتبــاطی و اطلاعــاتی؛ جهــانی شــدن (بــراي عوامــل درونــی)؛

رویکردهاي بهبود انعطافپـذیري و واکـنشپـذیري سـازمانی و پـشتوانه بودجـهاي (بـراي عوامل بیرونی) .[20]

روش تحقیق

این تحقیق از نظر هدف، کـاربردي و از نظـر اجـرا، تحلیلـی- پیمایـشی و از شـاخه میـدانی است. با توجه به مسأله تحقیق که شناسایی عوامـل مـوثر بـر پیـدایش و کنتـرل فـساد اداري است، فرضیههـاي اصـلی ایـن تحقیـق عبارتنـد از: (1 عوامـل »وضـع اقتـصادي کارکنـان، ویژگیهاي فرهنگی و اجتماعی، ویژگـیهـاي سـازمانی، ویژگـیهـاي فـردي و کمیـت و کیفیت قوانین« بر پیدایش فـساد اداري تـأثیر دارنـد؛ (2 راهکارهـاي مـدیریتی، فرهنگـی و اجتماعی، سیاسی و اقتصادي بر کنترل و مهار فساد اداري تأثیر دارند. البته، پیرامون اولویت و رتبه عوامل و راهکارها ترجیح داده شد که فرضیهاي ارایه نشود تا پـس از انجـام تحلیـل، رتبهبندي و اولویت آنها معین گردد. بر اسـاس مطالعـه آثـار تحقیقـاتی پیـشین، یـک مـدل مفهومی مطابق نمودار (1) تهیه گردید که متشکل از دو سطح به هم مرتبط میباشـد. نحـوه دستیابی به این مدل، به صـورت الگـوبرداري از دسـتهبنـدي موجـود در تحقیـق سـازمان مـدیریت و برنامــهریـزي کــشور [5] و پایـاننامــهاي بـا عنــوان »نقـش فرهنــگ ســازمانی در پیشگیري از فساد اداري[8] « و گنجاندن مولفـههـاي سـایر تحقیقـات و مطالعـات پیـشین از جمله مدل یونسکو [20] که خاص بخش آموزش معرفی شـده، در درون ایـن دسـته بنـدي است.