بخشی از مقاله
فقر شهری در تهران
چکیده
عمده تلاشهای گذشته متوجه تعریف، سنجش و تبیین فقر به معنای کلی آن بوده و به شناخت ، سنجش و تحلیل فقر در مقیاس شهر و محلات شهری توجه کمتری شده است. در تلاش برای غلبه بر فقر در یک شهر، این سطح از تحلیل برای پاسخ به سوالات و مسایل خاص شهری کافی نخواهد بود. در این نوشتار ابتدا مفهوم فقر شهری تشریح و سپس ابعاد و برخی نماگرهای آن با استفاده از روش مطالعه اسنادی معرفی شده است. در ادامه، ضمن دسته بندی شاخص ها، روشهای سنجش فقر شهری با تأکید بر بعد فقر و نابرابری درآمدی و پولی معرفی شده است. هدف اصلی این نوشتار طرح توجه به شناخت دقیق ابعاد مختلف فقر از طریق روش های رایج و نیز ارائه پیشنهاداتی جهت کاهش فقر شهری با توجه به آمارهای موجود در شهر تهران است. فرضیه اصلی پژوهش این است که ریشه یابی، شناخت و پهنه بندی فقر شهری از طریق روش های کمی و کاربردی گام نخست در جهت برنامه ریزی و سیاست گزاری کاهش فقر است. نتیجه این که فقر شهری از طریق نماگرها و شاخص ها مسیری کوتاه را جهت تعیین محلات و پهنه های فقیرنشین شهری فراهم می نماید و برنامه ریزان و سیاستگزاران را در ارائه برنامه ها و مدیران شهری را در اجرای برنامه های کاهش فقر شهری یاری می رساند.
واژه های کلیدی: فقر شهری، ابعاد، مورفولوژی، توانمندسازی، تهران.
-1 مقدمه
فقر همواره به عنوان یک مسئله جهانی مطرح بوده است و ریشه گرفتاریها و عقب ماندگی های بخش اعظم کره زمین، از جمله بخش مهمی از جامعه ما را تشکیل می دهد. تحقیقات مختلف از افزایش نابرابری و فقر در جهان خبر می دهد. در گزارش توسعه انسانی سال 2003 برنامه توسعه سازمان ملل متحد، وضعیت فقر در پایان دهه 1990 این گونه توصیف می شود:
"در حال حاضر 54 کشور فقیرتر از سال 1990 هستند. در 21 کشور نسبت بیشتری از مردم در گرسنگی به سر می برند. در 14 کشور، کودکان بیشتری قبل از 5 سالگی می میرند. در 12 کشور، نرخ ثبت نام مدارس کاهش یافته است . چنین پس رفت هایی در زندگی بشر بی سابقه بوده است ... از میان 67 کشور (فقیر )، نسبت جمعیت فقیر در 37 کشور افزایش یافته است . در 19 کشور بیش از یک چهارم افراد گرسنه اند و اوضاع در حال بدتر شدن است . در 21 کشور، نر خ گرسنگی افزایش یافته است . در 7 کشورتقریبًا یک چهارم کودکان 5 سالگی خود را نمی بینند. در دهه 1990 در 125 کشور در حال توسعه و در حال گذار، رشد درآمد متوسط سرانه کمتر از 3 درصد بوده و در 54 کشور، درآمد متوسط سرانه کاهش یافته است. تنها در سه کشور، شکاف نرخ مرگ و میر کودکان میان گروه های ثروتمند و فقرا کمتر شده است."
در پاسخ به چنین وضعیتی و به منظور جلوگیری از توسعه فقر بود که نهادهای بین المللی و منطقه ای، اقدامات نمادین و عملی را در پیش گرفتند. برای مثال، سازمان ملل، دهه 2006-1997 را دهه ریشه کنی فقر نام نهاد. بانک جهانی برای تحقق دنیایی رها از فقر ، جهانیان را به اقدام موثر و برخورداری عمومی از بهداشت، مسکن و آموزش دعوت نمود . در همین راستا در سال , 1996 سازمان توسعه و همکاری های اقتصادی هدفگذاری کرد که از طریق مشارکت جهانی تا سال 2015 ، نیمی از افرادی که فقیر هستند، از شرایط فقر شدید خارج شوند.
این اقدامات در بسیاری از مناطق جهان با موفقیت مواجه شد. در ایران نیز برای مبارزه با فقر پیش بینی هایی صورت گرفته وچندین بار لایحه فقر زدایی تهیه و تنظیم شده است. اما متاسفانه این اقدامات نتایج چندان رضایت بخشی به همراه نداشته است. (ارضروم چیلر، (1384
از آنجایی که استفاده از روش های آماری عمدتا متوجه تعیین فقر نسبی (تعریفکلّی از فقر) و تعیین نابرابریها در سطوح کلان وملّی بوده است، لذا حداقل در ایران کمتر به موضوع سنجش فقر شهری و محله ای پرداخته شده است . این نوشتار سعی دارد تا ضمن تعریف فقر شهری و ابعاد اصلی آن ، برخی شاخصهای تعیین شده جهت سنجش آن را معرفی نماید. (مجیدی خامنه، (1384 و در ادامه، بر اساس آمارهای بدست آمده از آمارنامه شهر تهران و پژوهش سنجش عدالت در شهر که توسط شهرداری تهران صورت گرفته اند، به بررسی شاخص ها میپردازیم و در پایان پیشنهاداتی جهت کاهش این پدیده ارائه خواهد شد.
-2 بیان مسئله و اهداف پژوهش
شهرهای قرن بیست و یکمبدونِ تردید با چالشهای بزرگی مواجه خواهند بود که یکی از مهمترین آنها تمرکز فقر در آنهاست. هر چند فقر روستایی عمیق تر از فقر شهری است و شهرها از توانهای بالایی در سکونت و برخورداری و دسترسی مردم به فرصت های زندگی بهتر برخوردارند ، اما فقر شهری، بویژه در کشورهای درحالِ توسعه ، با سرعت بیشتر و حجم بالاتری در حال گسترش است. از سو ی دیگر، شهرنشینی فرصتی برای کاهش فقر در سطحملّی و جهانی از طریق کاهش فقر روستایی ، کاهش فقر شهری و افزایش سهم شهرنشینی در مقابل روستانشینی با نرخهای پایین تر فقر است. طی سالهای گذشته ، توجه به فقر عمدتا معطوف به مقیاس های بین
المللی، منطقه ای و روستایی بوده است. (مجیدی خامنه، (1384 امروز این توافق وجود دارد که بعد تهدید آمیز فقر متمرکز در شهرها ، از مهمترین مسائل در توسعه انسانی است و پاسخ به این سوالات چالش اصلی پیش روی سیاست گزاران، مدیران و برنامه ریزان در سطوح مختلف برنامه ریزیهای توسعه است:
-1 از نظر مورفولوژی شهری، فقرای شهری در کدام بخش از شهرها سکونت دارند؟
-2 چه برنامه ها و سیاست هایی منتهی به ارتقای توانمندی و اقتدار فقرای شهری برای داشتن زندگی مطلوب تر در شهرهاست؟
دستیابی به پاسخ های پرسشهای مطرح شده نیاز مند شناخت دقیق تر فقرشهری، روش های سنجش و تحلیل آن است تا در گام بعدی با نگرشی نظام مند، ابعاد مختلف آن در حوزه های مکانی شهر مشخص و در مراحل بعد اقدامات لازم برای کاهش آن صورت پذیرد . بدینسان، هدف اصلی این پژوهش ورود به بحث شناخت و سنجش فقر شهری (بعد پولی و درآمدی) است تا در نهایت در پژوهشهای میدانی منجر به پهنه بندی مکانی - فضایی آن شود. ضمن آن که هدف مفهومی آن گشودن دریچه های جدید به بحث فقر شهری تا زمینه را برای سیاستگزاران و برنامه ریزان و مدیران شهری در تصمیم جهت کاهش مشکلات مرتبط با فقر و محرومیت در محلات شهری را فراهم نماید. (Braker, 2004)
-3 پیشینه و روش شناسی پژوهش
در بسیاری از کشورها، به ویژه در کشورهای در حال توسعه، فقر موضوعی چالش برانگیز در برنامه ریزیهای کلان کشوری است، اما عمده پژوهشها، معطوف به شناخت فقر به مفهوم کلی بوده و یا در صورت توجه به فقر شهری و روستایی موضوعات کلان را در روش شناسی موضوع دخالت داده است.از مهمترین پژوهشهای صورت گرفته در مورد فقر مربوط به اقدامات بانک جهانی، سازمان بین المللی کار، سازمان فرهنگی، علمی و آموزشی ملل متحد موسوم به یونسکو، صندوق بین المللی اقدام جهت مقابله با فقر (GCAP)، صندوق بین المللی توسعه کشاورزی و صندوق جمعیت سازمان ملل از مهمترین سازمانهای بین المللی فعال در زمینه مقابله با فقر جهانی هستند. مهمترین سازمانهای جهانی فعال در کاهش و مقابله با فقر شهری بانک جهانی، مرکز اسکان بشر سازمان ملل متحد با نمایندگی هبیتات است.
در این نوشتار جهتمعرّفی فقر شهری و شاخصهای سنجش آن از برخی منابع و مستندات سازمانهای نامبرده استفاده شده است و با توجه به ابعاد و گستردگی موضوع، تنها به شناخت و بیان روشهایی که بیشتر به سنجش بعد درآمدی و پولی فقر است پرداخته شده است. روش های سنجش دیگر ابعاد مسئله نیازمند صرف زمان و استفاده از تجارب مطالعات سازمانهایملّی و بین المللی است. البته در مراحل پیشرفته تر میتوان ابعاد مختلف فقرشهری را با نگاهی جغرافیایی به صورت پهنه بندی فقر شهری ارائه و با رویکردی مدیریتی، الگوهای لازم برای سیاستگزاری و برنامه ریزی شهری را عرضه نمود.(مجیدی خامنه، (1384
پژوهش سنجش عدالت در شهر نیز که توسط معاونت فرهنگی شهرداری تهران صورت گرفته است، با توجه به آمارها و تحلیل هایی که در این زمینه انجام داده، کمک شایانی به این پژوهش نمود تا پیشنهادات لازم برای مقابله با مساله فقر شهری ارائه شود.
-1-3 مفهوم کلی فقر
به دلیل طبیعت چند بعدی فقر و فقیر، ارائه تعریف جامع و دقیقی از اصطلاح فقر مشکل است . فقر را می توان از جهات گوناگون تعریف و تقسیم بندی نمود.
تعاریف ذیل طی دهه های مختلف برای فقر ارایه شده است:
تعریف تانسند: تانسند در دهه های 1960 و 1970 اعتقاد داشت که افراد، خانوارها و گروههای جمعیتی را زمانی می توان فقیر به حساب آورد که با فقدان منابع برای کسب انواع رژیم های غذایی، مشارکت در فعالیتها و شرایط و امکانات معمول زندگی مواجه باشند.
تعریف سن: سن در سال 1981 اشاره کرده است که فقر را باید به صورت محرومیت از قابلیت های اساسی در نظر گرفت و نه صرفا پایین بودن در آمدها که ضابطه متعارف شناسایی فقر است . البته محرومیت، خود مفهومی نسبی است که ممکن است در مکان ها و زمانهای متفاوت , تعاریف متفاوتی داشته باشد .آنچه که چشم انداز قابلیتی در تحلیل فقر انجام می دهد این است که درک ما را از ماهیت و علل فقر و محرومیت گسترش می دهد.
تعریف بانک توسعه آسیا : فقر محرومیت از داراییها و فرصتهایی است که هر فرد مستحق آنها می باشد.
تعریف بوت وروانتری: این دو اقتصاددان در اواخر قرن نوزدهم تلاش کردند که بین فقر مطلق و نسبی تمایز قائل شوند . فقر مطلق به عنوان ناتوانی در کسب حداقل استاندارد زندگی تعریف شده است و لذا بستگی به چگونگی تعریف حداقل معاش دارد و فقر نسبی به عنوان ناتوانی در کسب یک سطح معین از استانداردهای زندگی که در جامعه فعلی، لازم یا مطلوب تشخیص داده می شود، تعریف شده است. بنابراین در تعریف فقر نسبی به نابرابری در توزیع درآمد و ثروت بیش از میزان مطلق درآمد افراد توجه می شود .به منظور دستیابی به عمق نابرابری در توزیع درآمد (یا مصرف) بین افراد یا خانوارها می توان درصد کل درآمد دریافت شده توسط فقیرترین قشر جامعه را با درصد درآمد دریافت شده توسط ثروتمندترین قشر مقایسه کرد .البته باید توجه داشت که این مفهوم در کشورهای مختلف به صورتهای مختلف تعریف می شود ودر طی زمان بر اثر تحولات اقتصادی نیز تغییر یافته است.
تعریف فقر با استفاده از شاخص های اجتماعی :شاخص های اجتماعی که با کمک آنها می توان فقر را اندازه گیری نمود عبارتند از:
-1 حداقل نیازهای اساسی
-2 مجموعه شاخص های OECD، که از 15 شاخص تشکیل شده است،برخی از این شاخص ها عبارتند از : امید به زندگی، نرخ مرگ و میر ، درصد کودکانی که دچار کم وزنی هستند ، متوسط سالهای دبستان ، تولید ناخالص داخلی سرانه ، درآمد سرانه خانوار، نرخ بیکاری ، دسترسی به آب سالم و...
-3 شاخص توسعه انسانی UNDP، این شاخص ترکیبی را در سال 1990 معرفی نمود که بر سه مولفه استوار است : طول عمر که براساس امید به زندگی در بدو تولد تعریف می شود، میزان آموزش و باسوادی و سطح زندگی که بر حسب تولید ناخالص داخلی سرانه و قدرت خرید تعریف می شود.
-4 شاخص فقر انسانی : این شاخص را نیز UNDP معرفی نمود . این شاخص، محرومیت زندگی را از سه بعد منعکس می کند : طول عمر، دانش و سطح زندگی . محرومیت از بعد طول عمر بر حسب درصد افرادی که انتظا ر می رود قبل از چهارسالگی بمیرند و محرومیت در دانش برحسب درصد افراد بالغ بی سواد و محرومیت در سطح زندگی از ترکیب سه متغیر : درصد افرادی که به آب سالم دسترسی ندارند، درصد افرادی که به خدمات بهداشتی دسترسی ندارند و درصد کودکان پنج ساله ای که دچار کم وزنی هستند به دست می آید. (ارضروم چیلر، (1384
بدون تردید تعریف از فقر ، به عنوان مفهومی فراگیر برای تمام شرایط و ثابت برای طول زمان غیرممکن است ، زیرا فقر مفهومی نسبی است که با شرایط زمانی و مکانی قابل تعریف است . با این وجود، فقر انسانی نبود توانایی آنها برای غلبه بر : بی سوادی، گرسنگی، کاهش عمر و امید به زندگی، نبود بهداشت و نبود امکان جلوگیری از شیوع بیماری های قابل علاج تعریف شده است که سنجه های غیر مستقیم آن عبارتند از : نبود امکان دسترسی به کالاها، خدمات و زیرساختها، سوخت، بهداشت، آموزش، ارتباطات و آب آ شامیدنی که مورد نیاز جهت افزایش توانایی های انسانی است و به این سنجه ها باید موضوع مشارکت شهروندی و آزادی های فردی را هم اضافه نمود که در چارچوب حقوق فرهنگی، اجتماعی و سیاسی مردم قابل بررسی اند. فقر در مفهوم کلی، از طریق توجه به شاخصهای آن در حوزه های اصلی زیر قابل تعریف است:
- درآمد و هزینه؛
- توزیع سرمایه و درآمد؛
- دارایی ها و قابلیت و توانایی مصرف؛
- نیازهای اساسی، از جمله بهداشت، آموزش و خدمات اجتماعی؛
- خدمات پایه ، از قبیل شبکه آ ب سالم ، توزیع برق و سایر خدمات زیربنایی، خدم ات درمانی، امنیت زندگی و داراییها؛
- استاندارد زندگی در مقایسه با چشم داشتها و انتظارات؛
- پذیرش و احترام از سوی جامعه؛
- حق انتخاب و دستیابی به فرصتها برای زندگی فردی و خانوادگی؛
- درک و پاسخ به خواست هها و صدای مردم؛ و
- تامین نیازهای معنوی و غیرمادی (مجیدی خامنه، (1384
بسیاری از موارد یاد شده در فقر شهری نیز قابل بررسی است، لیکن فقر شهری پدیده ای چند بعدی است و شهرنشینان به خاطر بسیاری از محرومیتها، از جمله عدم دسترسی به فرصت های اشتغال، مسکن و زیرساخت های مناسب، نبود تامین اجتماعی و دسترسی به بهداشت، آموزش و امنیت فردی، در رنج و مضیقه هستند . به طور کلی ، شرایطی به شرح موارد زیر منجر به ایجاد ناامنی و ناتوانی برای فقرای شهری شده است:
- دسترسی محدود به فرصت های شغلی و درآمدی؛
- مسکن نامناسب و کیفیت پایین خدمات و زیربناها و ر وبناهای پایه و محدودیت دسترسی به خدمات متعارف شهری؛
- قرار گرفتن در معرض آسیبهای زیست محیطی؛
- عدم دسترسی و یا دسترسی محدود به سازوکارهای تأمین اجتماعی و خدمات اجتماعی؛ و
- عدم دسترسی و یا دسترسی محدود به خدمات درمانی و بهداشتی و فرصتهای آموزشی.
فقر شهری تنها محدود به ویژگی های نامبرده نیست و اشاره به شرایطناپایدارِ منجر به آسیب پذیری و ناتوانی در مقابل آسیب ها دارد. در واقع ، فقر شهری ضرورتا به معنای ناتوانی انجام فعالیت اقتصادی نیست و شهرها فرصت های اقتصادی بیشتری را برای مهاجران کم درآمد فراهم می آورند ، لیکن فرصتهایِ محدودی برای آنها در مشارکت جهت اداره شهر، برخورداری از خدمات و میوه های توسعه مهیا می شود . از طرف دیگر مهاجرت تنها عامل افزایش فقر شهری نیست و کنترل مهاجرت به شهرها نمی تواند سیاست مناسبی برای کاهش فقر شهری باشد. نتایج مطالعات در کشورهای مختلف نشان داده است که رابطه اندکی بین مهاجرت و افزایش فقر شهری (و نه تمرکز فقر در شهرها) وجود دارد و در بسیاری از کشورها ، تمام مهاجران به شهرها الزاما کم درآمد نبوده و رشد شهرها از دو عامل یعنی رشد طبیعی جمعیت شهری و ادغام روستاهای پیرامون در شهرها نیز تأثیر پذیرفته است. (Baharglou, 2008)
ناتوانی تامین مالی مسکن مناسب
عدم امنیت در اجاره، سرمایه گذاری اندک در مسکن
شرایط زندگی غیربهداشتی، خدمات عمومی کم کیفیت
