بخشی از مقاله
مدیریت مناطق کلانشهری: بررسی قانون تعاریف محدوده و حریم شهر روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها _ مصوب 1384 مجلس شورای اسلامی و تاثیر آن بر گسترش اسکان غیر رسمی در شهرهای ایران
چکیده
اغتشاش در تعاریف مربوط به قلمروهای مدیریت شهری و قوانین مربوط به کنترل توسعه شهری به حدی بوده اسـت که با مرور قوانین مختلف در این زمینه بیش از 51 عنوان مختلف برای آن می‌توان یافت.قانون جدید تـعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شـهرک و نـحوهء تعیین آنها،با دو هدف یکپارچه کردن مفاهیم و تعاریف متعدد و همچنین ایجاد زمینهء مناسب برای نظارت و جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها و روستاها به تصویب رسیده است.مقاله حاضر با ارزیابی قانون جدید براساس اهداف ذکر شده برای آن،به ایـن نتیجه می‌رسد که این قانون اگرچه در کاهش پراکندگی در تعاریف ارائه شده از قلمروهای مدیریت شهری و تقلیل آن به دو مورد محدوده شهر و حریم موفق بوده است ولی در ایجاد سازوکارهای بهتر برای کنترل ساخت‌وسازها در حریم و خارج از حریم شهرها و کلانشهرها،و بـه‌ویژه گـسترش سکونتگاه‌های غیررسمی،ناموفق بوده است.
کلید واژه‌ها:
محدوده شهر،حریم شهر،اسکان غیررسمی.
مقدمه
قانون"تعاریف محدوده و حریم شهر،روستا و شهرک و نحوهء تعیین آنها"در دی‌ماه 4831 به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسید.همان‌طور که در مقدمهء لایحه پیشنهادی اولیه به آن اشاره شد،دو هدف اصلی از تهیه و تـصویب ایـن قانون مدنظر بوده است:نخست،یکپارچه کردن مفاهیم و تعاریف متعدد و گاه متعارض از محدوده‌های شهری در متون قانونی موجود؛و دوم،ایجاد زمینهء مناسب برای نظارت و جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها و روستاها.بررسی گذرای قانون تصویب شده نـشان مـیدهد این قانون به هدف یکپارچه کردن اصطلاحات و تعابیر مختلف از محدوده‌های شهری است،چنان‌که چندین اصطلاح موجود در قوانین قبلی-مانند محدودهء قانونی، محدودهء خدماتی،حوزهء شهری محدودهء استحفاظی و نظایر آن-که تعداد به حدود بیست مـورد مـی‌رسد،در قانون جـدید در قالب دو مفهوم"محدودهء شهر"و"حریم شهر"یکپارچه شـده‌اند.اما بـررسی دقـیق قانون جدید حاکی از آن است که با اجرای قانون مذکور هدف مهم‌تر آن،که نظارت بر توسعه شهرها و روستاها و جلوگیری از گسترش بی‌برنامه آنهاست،برآورده نـخواهد شـد.وجود بـندهایی در این قانون که با اهداف و روح کلی حاکم بـر قـانون ناسازگار است و در لایحه اولیه هم وجود نداشته است نه تنها زمینه مناسب برای نظارت و جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها را فراهم نخواهد سـاخت بـلکه رونـدهای نامطلوب موجود را تشدید نیز خواهد کرد.
موضوع اصلی مقاله حاضر،ارزیابی آثار قـانون جدید از نظر چگونگی تحقق اهداف اعلام شدهء آن است.بر این اساس مقاله شامل دو بخش است.ابتدا مروری بر مفاهیم به کـار رفـته در مـورد محدوده‌ها و قلمروهای شهری در قوانین گذشته صورت می‌گیرد.سپس کارکرد قانون در یکپارچه کـردن مـفاهیم قبلی بررسی می‌شود.در بخش دوم، وضعیت و نحوهء شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران و نقش منفی قانون جدید در گسترش آنـها مـورد بررسی قـرار می‌گیرد.در انتها نیز پیشنهادهایی به منظور اصلاح قانون ارائه می‌گردد.
الف)نقش قانون جدید در یکپارچه‌سازی مـفاهیم قـانونی در زمـینهء محدوده‌های شهری
همان‌گونه که در مقدمهء لایحهء پیشنهادی دولت به مجلس بیان شده است،یکی از اهداف این لایحه،برطرف کردن مـشکلات نـاشی از تـعداد تعاریف مربوط به حریم و محدوده شهر در قوانین و مقررات موجود و نیز رفع شبهه‌های موجود در خصوص مـحدوده و حـریم شهرها و روستاها و نحوهء تعیین آنها بوده است.ضرورت و اهمیت ارائه این لایحه از آنجا ناشی مـی‌شود کـه در هـیچ‌یک از قوانین متعدد قبلی،نحوهء تعیین و تعریف محدوده‌ها و حریم‌های شهری به صراحت و با جامعیت بیان نـشده اسـت؛ضمن اینکه محدوده‌های مدیریتی شهرها و روستاها در این قوانین با تعابیر و اصطلاحات متعدد و متفاوت بـیان شـده اسـت،تا آنجا که حدود بیست عبارت مختلف همچون محدودهء خدماتی،محدودهء قانونی،حریم شهر،حریم استحفاظی،محدودهء استحفاظی،حوزهء نفوذ،حدود شهر،حوزهء قانونی،حوزهء شـهری و نـظایر اینها برای محدوده‌های شهری به کار رفته است.این پراکندگی باعث بروز اختلافات و سـردرگمی نـهادهای مـدیریتی مختلف در چگونگی هدایت،نظارت و کنترل توسعه در اراضی پیرامونی شهرها شده است.این وضعیت در حریم کلانشهرهای کشور،که محل بـروز تـغییرات و تـحولات گسترده در زمینه ساخت‌وساز،تفکیک و تقسیم زمین و تغییر کاربری اراضی است،شرایط بحرانی را به وجود آورده است.
در قـانون جـدید تمامی اسامی قلمروها و محدوده‌های شهری در دو عنوان خلاصه شده است.محدودهء شهر و حریم شهر.برطبق این قانون،محدودهء شهر عـبارت اسـت از حد کالبدی موجود شهر و توسعهء آتی در دورهء طرح جامع و تا تهیه طـرح مـذکور در طرح‌های شهرکه ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجر اسـت.حریم شـهر عـبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدودهء شهرکه نـظارت و کـنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز نکند(-کادر نوشت شمارهء 2).
ب)آثار منفی قانون جـدید در گـسترش سکونتگاه‌های غیررسمی
هدف اصلی و مهم قانون جـدید،ایجاد زمـینهء مناسب بـرای نـظارت و جـلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرها و روستاها بوده اسـت.اما پیـش از تصویب این قانون،چگونگی نظارت و کنترل ساخت‌وسازها در داخل و خارج از حریم شهرها در قوانین متعددی پیـش‌بینی شـده است.به‌طور مشخص،طبق قانون شهرداری‌ها(مصوّب 3431)و الحاقیه بـعدی آن،شهرداری‌ها مسئول نظارت بـر کـلیهء اقدامات عمرانی اعم‌از تفکیک زمـین،احداث راه و خـیابان و ایجاد ساختمان در داخل حریم شهرها هستند.مواد 99 الی 101 قانون شهرداری‌ها حدود ساخت‌وساز در داخل حریم شـهرها را مـشخص کرده است.براساس مادهء 001 قانون شـهرداری مـالکان،اراضی و امـلاک واقع در محدوده شـهر یـا حریم آن باید قبل از هـرکدام عـمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه بگیرند.شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی بناهای بدون پروانه یـا مـخالف مفاد پروانه به وسیلهء مأموران خـود، اعم‌از آنـکه ساختمان در زمـین مـحصور واقـع باشد یا غیرمحصور،جلوگیری کـند.براساس همین ماده،کمیسیونی
کادر نوشت 1.الگوی شکل‌گیری و گسترش اسکان غیررسمی در ایران
اسکان غیررسمی حاصل پیشی گرفتن فرایند شهرنشینی و افزایش جـمعیت شـهری در برنامه‌ریزی و مدیریت شهری است؛به این مفهوم کـه سـازمان‌ها و نـهادهای مـسئول،فاقد ظـرفیت یا توان کـافی بـرای برنامه‌ریزی و تأمین زمین و مسکن و زیرساخت‌های لازم و همچنین ارائه خدمات شهری به جمعیت شهری هستند.براین اساس،ایجاد و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی در اطـراف شـهرهای بـزرگ ایران عموما به این صورت است کـه در مـراحل ابتدایی،جمعیت کـم‌درآمد و در جـست‌وجوی کـار،مکانی را بـرای سکونت انتخاب می‌کند که هزینه‌های زندگی و قیمت زمین در آنجا پایین‌تر از شهر یا کلانشهر مرکزی است،نیازی به پرداخت هزینه‌های بالای ساخت‌وساز نیست و در عین حال امکان دسترسی به بازار کـار و فعالیت در کلانشهر مرکزی وجود دارد.علاوه‌بر این،در چنین پهنه‌هایی یا ساختارهای مدیریتی منسجم و قوی شکل نگرفته است یا امکان نظارت دقیق در آن قلمرو وجود ندارد.
به این ترتیب،الگوی سکونت غیررسمی در اطراف شهرهای ایران،تابعی از فاصله بـا شـهر و سیستم مدیریتی منسجم است و با آنها نسبت معکوس دارد؛به این ترتیب که با هرچه دورتر شدن از شهر اصلی،تمرکز سکونتگاه‌های غیررسمی کم‌تر می‌شود؛و هر اندازه اقتدار سیستم مدیریتی متعهد به کنترل و نـظارت بـر ساخت‌وساز کاهش یابد،امکان گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی بیشتر می‌شود.تحولات اخیر نشان داده است که جمعیت کم‌درآمد و خواهان سکونت به محض استقرار ساختارهای مدیریتی و اعمال قوانین و مقررات و ضـوابط شهرسازی(پس از تـصویب طرح‌های توسعه شهری)مکان دیگری را بـرای سـکونت جست‌وجو می‌کند.برای مثال در مجموعه شهری تهران،این فرایند در شکل‌گیری شهر اسلامشهر(در مرحله اول)،سپس شهرهای اکبرآباد و سلطان‌آباد(در مرحله دوم)و شهرهای صالح‌آباد و نصیرآباد(در مرحله سوم)اتفاق افتاده اسـت.در زمـان حاضر میزان رشد جمعیت اسـلامشهر بـرابر با میزان رشد جعیت استان تهران است،در حالی که میزان رشد جمعیت شهر صالح‌آباد در فاصله سال‌های 5731 تا 1831(سرشماری کارگاهی)بیش از 05 درصد بوده است.
که در ترکیب آن را قانون تعیین می‌کند،مسئول رسیدگی به موارد تخلّف از قانون است.
در خـارج از حـریم شهرها نیز آیین‌نامهء مربوط به استفاده از اراضی و احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدودهء قانونی و حریم شهرها(مصوب 5531)،چگونگی نظارت بر ساخت‌وسازها را مشخص کرده است.طبق مادهء 6 این آیین‌نامهء،"صدور پروانه ساختمان و اعمال نظارت‌های لازم بـرای ایـنکه ساختمان طـبق مشخصات و شرایط و ضوابط مندرج در پروانه بنا گردد و ضوابط مقرر در مادهء 4 این آیین‌نامه در مورد آنها رعایت شود،در خـارج از محدودهء قانونی و حریم شهرها به عهدهء مرجعی خواهد بود که در هـر نـاحیه بـه وسیله استانداری تعیین می‌گردد..." بدین ترتیب دو قانون یاشده چگونگی نظارت بر ساخت‌وسازها را در داخل و خارج از حریم شهرها مشخص می‌کند.اما بـاوجود ایـن قوانین،شکل‌گیری و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی به مفهوم ایجاد ساخت‌وسازهای خارج از نظام رسمی و قانونی برنامه‌ریزی شـهری کـشور در دو دهـه اخیر به یکی از مهم‌ترین چالشهای مدیریت شهری تبدیل شده است.
نخستین واکنش رسمی بـه این پدیده در قالب مصوّبه هیئت وزیران با عنوان طرح‌ریزی و مدیریت مجموعهء شهری تهران و و شـهرهای اطراف در سال 4731 شکل گـرفت.این تـصمیم در پی بروز ناآرامی‌های شهری در چند شهر ایران،از جمله تهران و مشهد،در اوایل دههء 0731 بود که منشأ آن به سکونتگاه‌های غیررسمی و در اعتراض به کیفیت پایین ارائه خدمات بازمی‌گشت.هدف اصلی دولت از این مصوبه،بهبود وضعیت سکونتگاه‌های واقع در منطقه از طریق تهیه طـرح برای کل مجموعه شهری،گسترش حوزهء خدمات‌رسانی شهرداری‌ها و نظایر آن بود.طرح مجموعهء شهری تهران و پیشنهادهای آن باوجود آنکه در سال 2831 به تصویب رسید،اما هنوز اجرا نشده است.پس از طرح مجموعهء شهری تهران،تهیه طرح مجموعهء شهری مشهد نـیز در دسـتور کار قرار گرفته است.
پس از گذشت بیش از یک دهه از مصّوبه هیئت وزیران و احساس نیاز به مداخله جدی دولت برای بهبود وضعیت سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران،اطلاعات و آمار موجود حاکی از گسترش بسیار سریع پدیده فقر شهری و سکونتگاه‌های غـیررسمی در حـاشیه یا درون شهرهای ایران است.در شهر مشهد،جمعیت ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی این شهر در طول یک دهه(از اوایل دههء 0731 تا اوایل دههء 0831)بیست برابر شده و از حدود 03 هزار نفر به بیش از 006 هزار نـفر افـزایش یافته است.هنوز آمار دقیق و کامل و قابل اطمینانی از ابعاد مختلف اسکان غیررسمی در ایران تهیه نشده است،اما برآوردهای سال 5831 دبیرخانه ستاد ملی
