مقاله نظارت قضایی بر اعمال اداری در حقوق تطبیقی

بخشی از مقاله

نظارت قضايي بر اعمال اداري در حقوق تطبيقي

چکيده
صحبت از نظارت قضايي از جمله مسائل حقوقي عمومي و به عنوان يک ابزار نظارتي بر سازمانهاي اداري کشورها و کارکنان آن محسوب مي شود.
در نظام هاي حقوقي مختلف به ويژه در نظام هاي ( رومي ـ ژرمن ) و ( کامن لا ) ، اين موضوع داراي اهميت است . تأثير اين موضوع در نظام هاي رومي ژرمن به مراتب بالاتر از نظام کامن لا مي باشد .در بحث تطبيقي به برسي نظام حقوقي کشور فرانسه ، ايران و نيز انگليس پرداخته مي شود.از اهداف اصلي پژوهش ، بررسي تطبيقي ميان سه کشور جهان مي باشد. و روش توصيفي نيز مورد استفاده قرار گرفته ، بدين نحو که براي يافتن منابع تحقيق و ارزيابي آن ها و براي غني تر شدن پژوهش از منابع کتابخانه اي استفاده شده است .در فرانسه شوراي دولتي را در کنار ديوانعالي کشور و مظهر استقلال قوه مجريه در مقابل قضائيه مي دانند.در انگليس مواردي که در صلاحيت ديوان عدالت اداري قرار گرفته در دادگاههاي عمومي دادگستري حل و فصل مي گردند.در فرانسه براين باورند که اگر دادگاههاي دادگستري دعاوي اداري را رسيدگي نمايند دخالت قوه قضائيه در قوه مجريه مجاز شناخته شده است . شوراي دولتي دادگاه تجديد نظر و فرجام است . و به هنگام تطبيق با ديوان عدالت به مجريه نزديک مي باشد، ليکن ديوان عدالت بخشي از قوه قضائيه مي باشد، صلاحيت ديوان عدالت اداري وسيع تر است زيرا حق ابطال آئين نامه ها و تصويب نامه هاي مخالف قانون و يا خلاف موازين شرع را نيز دارد. شوراي از سابقه پژوهشي و اجرايي طولاني تري نسبت به ديوان عدالت ايران برخوردار است . در هر دونظام لزوم وجود تجديد نظر در آرا وجود دارد. البته در ايران به شيوه سابق انجام نمي شود. و نيز نگاه قطعي به آرا در ايران مخالف حقوق شهروندي است .
واژگان کليدي : ديوان ، نظارت قضايي ، حقوق شهروندي ، رومي ،ژرمني و کامن لا.

مقدمه
فکر تأسيس يک مرجع قضايي قوي با هدف حمايت از اشخاص حقيقي در برابر تجاوزات کارگذاران دولـت از روزگـار گذشـته در تمـام جوامع بشري وجود داشته است و نيز ميل به زورگويي و اقتدار و نهايتاً تجاوز به حقوق اشخاص حقيقي در اکثر کشورهاي جهان وجود دارد . در کشور فرانسه با تشکيل يک سازمان قضايي به نام «شوراي دولتي » اين آرمان به حق مردم ملل متمدن ، محقق شـد و مرجـع مذکور با رسالت دفاع از حقوق مردم در برابر زورگويي و تجاوزات احتمالي دولت تشکيل شد . در کشور ايران نيز در سال ١٣٣٩ قانوني با نام «شوراي دولتي » به تصويب رسيد .
قانون تشکيل شوراي دولتي در سال ١٣٣٩ به تصويب رسيده بود اما در هيچ زماني اجرا نشد تا اينکه در سـال ١٣٦٠ در اجـراي اصـل يکصد و هفتاد و سوم قانون اساسي ، ديواني ، به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قـوه قضـائيه تأسـيس گرديـده اسـت . و امـا در خصوص کشور انگلستان با توجه به کمبود منابع فقط به مهمترين مباحث اشاره شده است .
١ : کليات حاکم بر دادگستري ايران و فرانسه و انگليس
١-١ – نظام حاکم بر دادگاههاي ايران
قانون اساسي در جمهوري اسلاي ايران فصل نهم را به قوه قضائيه اختصاص داده است .
براي جلوگيري از تعديات و تجاوزات احتمالي کارگزاران امور عمومي نسبت به حقوق افراد ملت ديوان عدالت پيش بيني شده که حتـي اختيار ابطال مصوبات دولت را که مغاير با قوانين باشد ، دارا مي باشد .
١-٢ - دادگستري در نظام حقوقي فرانسه
با قبول اصل تفکيک قوا دادگاههاي قضائي از دادگاههاي اداري جدا شدهاند دادگاههاي حقوقي و کيفري هم داراي ويژگيهايي خـاص و جدا از هم قرار دارند . و هر کدام از دادگاه بخش ، شهرستان ، دادگاه استيناف تا ديوان کشور دارند . (مدني ،٢٤٥:١٣٧٩)
١-٣ - دادگستري در نظام حقوقي انگليس
در کشور انگلستان به دلايل زير تأسيس نهادي مشابه با کشور فرانسه را مخالف قانون اساسي ، اصل تفکيـک قـوا ، عـدالت اجتمـاعي و سرانجام تساوي اجتماعي دانسته اند . البته بعد از مدتي مجبور به تجديدنظر شدند و از سـال ١٩٤٧ «قـانون اجـازه اقامـه دعـوي عليـه دولت » و سپس «قانون دادگاهها و تحقيقات اداري» را در سال ١٩٥٨ که به موجب آن شورايي را به اسم «شـوراي دادگاههـاي اداري» براي نظارت بر دادگاههاي اداري خاص ايجاد نمودند که وظايف و اختيارات آن تا حدودي شبيه شوراي دولتـي فرانسـه و تـاکنون نيـز وجود دارد البته در فرانسه شوراي دولتي زير نظر قوة مجريه قرار دارد .(موسي زاده ،٢١:١٣٨٨)
شکايات اشخاص از اعمال دولت و طبق قانون اساسي ، هدف قانونگذار براي حفظ حقوق مردم و شهروندان و تضمين تشکيلات دسـتگاه اداري کشور محسوب مي شود.قبل از تشکيل ديوان براي رسيدگي به شکايات و تظلمات مردم نسبت به ماموران و واحـدهاي دولتـي ، مرجعي به غير از مقامات اداري که بتواند حقوق آنان را در مقابل تجاوزات و تعديات ماموران دولتي حفظ نمايد، وجود نداشت به سخن ساده تر برخلاف اصول و قواعد دادرسي ،شاکي جهت احقاق حق خود، چاره اي به غيـر از مراجعـه بـه دولـت نداشـت و تکليـف شـاکي معمولاً توسط طرف شکايت تعيين مي شد (شهنايي ،٤٣:١٣٨٧)
١-٤ – مشخصات دادرسي در ديوان عدالت اداري
١-٤-١- تفتيشي : در سيستم تفتيشي مانند سيستم دادرسي کيفري همه امور توسط قاضي مربوطه انجام مي شود بـرخلاف سيسـتم دادرسي مدني (اتهامي ) که توسط طرفين و يا وکلا انجام مي شود که اين نيز بايد اصلاح شود .
١-٤-٢- کتبي بودن : در اينجا تمام امور بصورت کتبي و بصورت تبادل لوايح صورت مي گيرد و هـيچ کـاري بصـورت شـفاهي انجـام نمي شود . و تکليفي براي دعوت از طرفين براي ديوان وجود ندارد .
١-٤-٣- غيرعلني بودن : رسيدگي علني مستلزم عدم ايجاد مانع و فراهم آوردن تسهيلات لازم براي حضور شـهروندان و مطبوعـات در جلسه دادرسي است ، که در ديوان با توجه به اينکه طرف دعوا دولت مي باشد اين کار انجام نمي شود و غيرعلني است .
١-٤-٤ – رسيدگي مجاني : در ديوان عدالت اداري در مقايسه با دادگاههاي عمومي دادگستري طرح دعوا مجاني اسـت در حاليکـه طرح دعوا در دادگاههاي عمومي دادگستري در دعاوي مالي مستلزم پرداخت هزينه دادرسي است .
١-٤-٥ – آئين دادرسي مخصوص : در ديوان عدالت اداري آئين دادرسي ويژهاي براي طرح دعوا پيش بيني شده است کـه البتـه در قانون جديد در موارد زيادي موضوع را به مقررات آئين دادرسي مدني دادگاههاي عمومي ارجاع داده است . (رضايي ،٢٥٧ک ١٣٨٧)
٢ – بررسي اشخاص صالح براي طرح دعوا در ديوان عدالت اداري : در اين خصوص ٢ تئوري مطرح شده است :
٢-١ – تئوري کليه اشخاص حقيقي و حقوقي :
در اين تئوري به قسمت اخير اصل ١٧٠ قانون اساسي استناد شده است که مقرر مي دارد :«الله هر کس مي تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا کند) . (سوادکوهي ،١١٩:١٣٨٤)
٢-٢ – تئوري اشخاص حقيقي : در اين تئوري با توجه به اصل ١٧٣ قانون اساسي تنها اشخاص حقيقـي را بـراي طـرح دعـواي در ديوان صالح مي دانند.
در اصل ١٧٣ چنين مقرر شده است : «به منظور رسيدگي به شکايات و تظلمات مردم نسبت به مأمورين و يا واحدها و آئـين نامـه هـاي دولتي تشکيل شده است ».
ديوان در رويه عملي بر اساس هر دو تئوري رسيدگي نموده است .
٢-٢-١ - انتقاد وارد بر نظريه اول
نظريه اول چون بصورت عام مطرح شده است و شامل (تمام اشخاص اعم از حقيقي و حقـوقي )(حقـوقي عمـومي و حقـوق خصوصـي ) است ، فلذا قابل پذيرش نمي باشد.(اليوت ،٧٥:١٣٨٢)
٢-٢-٢ - انتقادات وارد بر نظريه دوم :
الف - هر شخص حقوقي که به عنوان دولتي باشد ، دولت به شمار نمي آيد ،
ب- با توجه به بند يک ماده ١٣ قانون جديد ، اشخاص ذکر شده جدا و مستقل از دولت مي باشد و براي جلـوگيري از اينکـه بـا اعمـال حاکميت دولت ، ظلمي به آنها وارد گردد ، قوه قانونگذار ، شکايت آنها را بر عليه دولت ، پذيرفته است ، در حاليکه دستگاههاي دولتـي بخشي از حاکميت موجود در هر جامعه مي باشند و در اين موضع نمي باشند که از تصميمات و اقدامات دولت ضرر ببينند .
ج- ديوان علاوه بر شکايت از قوه مجريه به عنوان مرجعي براي شکايت از تصميمات غير قضايي قوه قضائيه و غيرقانونگذاري قوه مقننه نيز محسوب مي شود.و دولت شامل قواي سه گانه است .
٣ - قواعد حاکم بر دادرسي در نظام حقوقي انگليس و فرانسه
٣-١- سيستم کامن لو (انگليس )

در کشور انگليس هر کس مي تواند از حق اعتراض استفاده نموده و دعواي ابطال ، دعواي تحصيل ، حکم به عـدم انجـام فعـل ، دعـواي تحصيل حکم به انجام فعل را عليه قدرت عمومي در مراجع قضايي مطرح نمايد . آن چنان که حق مطالبه صدور حکم به «منع از اقدام به امري و يا ايجاد وضعيت خاص حقوقي » را نيز دارا مي باشد . البته از اصلاحات ١٩٧٧-١٩٨١ م ، به بعد ، درخواست تقاضاي« کنترل قضايي » به مردم اجازه مي دهد در خصوص هر يک از موارد فوق ، ظرف مهلت سه مـاه و بـا انگيـزه احقـاق حـق ، تقاضـاي تجديـدنظر قضايي هم داشته باشند .(همان،٦٨)
در کشور انگليس کميته اي از مجلس ، مرکب از «وزير دادگستري » ، «قاضي لردها» و «نمايندگاني از مجلس اعيان با سابقه خـدمت در مراجع عالي قضايي ،اين کميته معمولاً پنج نفره به دادرسي در پروندههاي طرح شده مي پردازد.
٣-٢ – دادرسي اداري در فرانسه ( رومي ـ ژرمني )
امروز رسيدگي به تمام دعاوي و شکايات عليه دولت در مرحله بدوي در صلاحيت دادگاههاي اداري شهرستانها که در مراکز شهرستانها (دپارتمان) تشکيل شدهاند ، مي باشد و تجديدنظر از احکام آنها با دادگاههاي اداري تجديدنظر مي باشـد کـه در سـطح کشـور پراکنـده هستند . شوراي دولتي به طور استثنايي به برخي دعاوي و شکايات در مرحلـه بـدوي و برخـي ديگـر در مرحلـه تجديـدنظر رسـيدگي مي نمايد . و در رأس آنها شوراي دولتي (بخش ترافعي شورا) قرار دارد که مانند ديوان عالي کشور بين دادگاههاي تابعه خـود بـه ايجـاد وحدت روّيه قضايي مي پردازد و دادگاههاي اداري به موضوعاتي رسيدگي مي نمايند که ادارات ملي در آنها دخالت دارند. شوراي دولتي
، مهمترين دادگاه اداري مي باشد .(رضايي ،محاکم اداري فرانسـه ،٢:١٣٨٤) ايـن شـورا بـا تأسـيس دادگـاههـاي اداري بـه يـک دادگـاه تجديدنظر تغيير پيدا کرد و دادگاههاي تازه تأسيس شده ، صلاحيت عام يافتند تا به همه پروندهها در مرحله بـدوي رسـيدگي نماينـد.
(مؤتمني ،٥٠:١٣٨٥)
در فرانسه از يک سودادرسي قضايي وجود دارد که در رأس آن ديوان عالي کشور قرار دارد و از سـوي ديگـر دادرسـي اداري کـه کـاملاً مجزا و مستقل از طرف اول و در بالاي آن يک قاضي برتر يعني شوراي دولتي قرار دارد .(سوادکوهي ،پيشين :١٢١)
در اين کشور دو دسته دادگاه وجود دارد ؛ دادگاههاي عمومي و دادگاههـاي اداري کـه در رأس دادگاههـاي دسـته اول «ديـوان عـالي کشور» و در رأس دادگاههاي بخش دوم شوراي دولتي قرار مي گيرد . ديوان کشور و شوراي دولتي دو رکن مهم قوه قضـائيه را تشـکيل مي دهند.
شوراي دولتي در فرانسه به صورت مستقيم و به عنوان مرجع بدوي و نهايي است به عنوان نمونه رسيدگي به شکايات عليه آئين نامه هـا و بخشنامه ها ؛٢- وظيفه تجديدنظر مانند رسيدگي به اعتراضات در امر انتخابات بخش و شهرستان و تجديدنظر نسبت به آراي انتظامي نظامهاي مربوط به مشاغل و مرجع نقض و ابرام در مورد آراي انتظـامي شـوراهاي ملـي نظـامهـاي مربـوط بـه مشـاغل و آراي ديـوان محاسبات و آراي دادگاههاي تجديدنظر اداري به عهده ا ش مي باشد.
٣-٣ – نظام دادرسي در ايران
در قانون اساسي سه ديوان عالي پيش بيني شده است .
بند ١ - ديوان عالي کشور :
به منظور نظارت بر اجراي صحيح قوانين در محاکم و ايجاد وحدت رويه قضايي و انجام مسـئوليتهايي کـه طبـق قـانون بـه آن محـول مي شود بر اساس ضوابطي که رئيس قوه قضائيه تعيين مي کند تشکيل مي شود» .
مراجع زير نظر ديوانعالي کشور تمامي دادگاههايي که در قوه قضائيه تأسيس مي شوند مي باشـند ماننـد تشـکيل دادگـاه بـراي حفـظ خانواده ، دادگاههايي براي شکايات مردم اعم از حقوقي و کيفري ، دادگاه براي رسيدگي به شکايت يا اعتراض شوراها نسبت به انحـلال خود ، دادگاههايي براي رسيدگي به جرايم سياسي و مطبوعاتي ، دادستاني و دادگاههاي نظامي . به زيرمجموعـه ديـوانعـالي کشـور و مراجع قضايي تحت نظر آن را دادرسي قضايي مي گويند .
بند ٢ – ديوان عدالت اداري :
به منظور رسيدگي به شکايات ، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران يا واحدها يا آيين نامـه هـاي دولتـي و احقـاق حقـوق آنهـا پيش بيني و تشکيل شده است . ديوان عدالت اداري در رأس مراجع شبه قضايي است (نوين ،٩٧:١٣٨٦) ديوان عدالت اداري و مراجع شبه قضايي تحت نظر آن را« دادرسي اداري »مي گويند .
بند ٣ – ديوان محاسبات کشور :
در نظام حقوقي ايران به صورت مستقيم تحت نظر مجلس شوراي اسلامي قرار دارد . و به کليـه حسـابهاي وزارتخانـه هـا ، مؤسسـات ، شرکت هاي دولتي و ساير دستگاههايي که بنحوي از انحا از بودجه کل کشور استفاده مي کنند ، به ترتيبـي کـه قـانون مقـرر مـي دارد ، رسيدگي يا حسابرسي مي کند که هيچ هزينه اي از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهي در محل خـود بـه مصـرف رسـيده باشـد .
(آقايي ،١٢٥:١٣٨٧)
٣-٤ – نظارت يا کنترل قضايي :
در سيستم حقوقي کشورهاي انگلوساکسون ، نظريه هاي قضائي از اصـول مهـم حقـوقي مـي باشـند و ايـن اظهارنظرهـا خصوصـاً بـراي واحدهاي حکومت هاي محلي نيز اهميت ويژهاي دارد .
٣-٤-١ – واحدهاي اداري در سيستم متمرکز : نسبت به قوانين و مقررات مصوبه ، اعم از آنکه مصـوبة مجلـس باشـد يـا مصـوبه هيأت وزيران (تصويبنامه ) اظهارنظر نمي نمايند . واحدهاي تابعه صرفاً آنها را بر اساس بخشنامه يا آئين نامه ايکـه ابـلاغ شـده ، اعمـال و اقدامات خود را به انجام مي رساند .
٣-٤-٢ – واحدهاي اداري در سيستم غيرمتمرکز : يک اختلاف هميشگي ميان اين واحدها و دو طبقه بالاتر حکومت قـرار دارد و در صورت وجود اختلاف ، واحدهاي محلي معمولاً تلاش مي کنند که از حقوق قانوني خود براي اجراي اختياراتشان بهرهمند شوند .
رويه آنست اگر نتوان از طريق نظارت تقنيني و يا نظارت اداري به نتيجه دلخواه دست يافت ، از نظارت قضائي استفاده مي شود .
٣-٥ - مباني و ماهيت نظارت قضايي بر اعمال دولت
از زماني که رعيت به شهروند تبديل شد مي توان آن را به نقطة آغاز و مرکز نظارت قضايي دانست .
کمتر شدن فاصله شهروند با دولت ، همچنين ملموستر شدن مسأله اي بنام دولت ، سياست و حکومت که تـا قبـل از آن در حصـاري از تقدسات تصنعي و غير قابل فهم حل شده بود .از آغاز تا پايان مي باشد.
. قوه مجريه بيشتر از ساير قوا در معرض اتهامات در خصوص نقض حقوق شهروندان مي باشد . نخستين نمونه نظارت بر اعمال دولـت را مي توان در فرانسه پيدا کرد . همچنين انگليس نيز در اين مورد داراي تجربه مي باشد .
٣-٥-١ – مدلهاي نظارت بر اعمال دولت
اين نظارت سلسله مراتبي ميان« قوانين و مصوبات سرزمين مادر و قوانين و مصوبات سرزمين وابسته » بود، نه نظارت بـر اعمـال دولـت هدف اوليه و علت وجودي نظارت بر اعمال دولت کسب اطمينان از اين مسأله که دولت بر خلاف قـوانين مصـوب پارلمـان و در جهـت تضييع حقوق شهروندان حرکت نمي نمايد . (همان منبع ،١٦٠) بند ١- الگوي انگليسي
مدل کامن لو مدلي است غيرمتمرکز که در آن همة دادگاهها مي توانند به دعاوي مربوط به تصميمات اداري رسيدگي نمايند .
بند ٢ – الگوي فرانسوي
نظارت بر اعمال دولتي از طرف دستگاهي که در داخل خود قوه قرار دارد ، انجام مي شود . پس قـوه مقننـه و قـوه قضـائيه نمـي تواننـد اعمالي را که دستگاههاي قوه مجريه انجام مي دهند ، باطل نمايند . و يا در برابر آن واکنش حقوقي انجام دهند ..
٣-٥-٢ – نظارت قضايي در فرانسه
در فرانسه نظارت توسط خود اداره و به وسيله قوه مجريه انجام مي شود .و قضاوت اداري خود نوعي اداره کردن مي باشد.
دعاوي اداري برخلاف انگليس و آمريکا که در دادگاههاي قوه قضائيه رسيدگي مي شوند در فرانسه به وسيله دادگـاهي اداري و در درون خود اداره حل و فصل مي گردد .
٣-٦ – ملاکهاي نظارت قضايي در حقوق فرانسه
٣-٦-١ – ملاکهاي بيروني مشروعيت (در اينجا به ماهيت تصميم توجه نمي شود )
زماني که تصميمي اتخاذ ، يا کاري انجام مي شود ، پروسه اي اداري نيز طي مي شوند . گاهي اين پروسه ها اهميت زيادي ندارند و گـاهي برعکس است .
آنچه مورد توجه قاضي اداري مي باشد عبارتند از :
بند ١ – عدم صلاحيت : (صلاحيت مرجع تصويب کننده)
از مهمترين اصول کلي در حقوق اداري اصل عدم صلاحيت مقامات عمومي مي باشد منظور آنست هر تصميمي بايد داراي مباني قانوني باشد .
بند ٢ – نقض رويه اي
گاهي اوقات جزئيات پروسه اي که بر طبق آن تصميم اداري بايد تصميم گيري شود ، در قانون وجود دارد و نيز ، اصول رويـه اي ديگـري نيز وجود دارند که عليرغم عدم اشاره در قانون مربوطه ، بايد مورد عنايت مقامات عمومي باشند، بعنوان قيدي بر قواعد رفتاري تصـريح شده در قانون، عمل مي نمايند . (همان منبع ،١٧١)
عدم رعايت آنها مي تواند موجب ابطال تصميم اداري گردد .
٣-٦-٢ – حق براي دفاع