بخشی از مقاله
مطالعه جایگاه اصل احتیاط در حقوق بین الملل محیط زیست,تاملی دررویه قضایی بین المللی
چکیده
اصل احتياط يکي از اصول مهم و بنيادين حقوق بين الملل محيط زيست مي باشد. اين اصل در برخي از اسناد حقوقي زيست محيطي از جمله منشور جهاني سازمان ملل در مورد طبيعت ١٩٨٢ و اعلاميه ريو ١٩٩٢ مورد شناسايي قرار گرفته است که در حقيقت به معناي اتخاذ تدابير احتياطي در مواقعي است که پيامد زيانبار يک فعاليت با قطعيت علمي همراه نباشد. رعايت اين اصل موجب تضمين حق نسل هاي فعلي و آتي گرديده و در عين حال روند توسعه پايدار را نيز تسهيل مي نمايد. با اين حال ، نکته واضح و شناخته شده اين است که محتواي اين اصل به مانند برخي ديگر از اصول حقوق محيط زيست بسيار مبهم است . مهمترين مسئله کاربرد عملي اين اصل مي باشد و رويه قضايي بين المللي به عنوان نمونه اي عيني، جايگاه اين اصل را تا حدودي نمايان مي سازد. آنچه از مطالعه رويه قضايي بين المللي به ويژه قضاياي مطروحه نزد دادگاه بين المللي حقوق درياها و ارگان حل و فصل اختلافات سازمان جهاني تجارت حاصل مي شود اين است که دادگاهها به بررسي ماهيت حقوقي اين اصل در حقوق بين الملل نپرداخته اند و بطور کلي ديدگاه آنها در مورد اصل احتياط نامشخص و غير قاطعانه بوده است و اين امر سبب شده تا جايگاه اين اصل نزد دولت ها يکسان نباشد و دولت ها بسته به مورد و با توجه به منافع خود اين اصل را تعبير و تفسير نمايند.
واژه های کلیدی
اصل احتياط ، حقوق بين الملل محيط زيست ، رويه قضايي بين المللي.
محيط زيست؛ تاملي در رویه قضايي بيه المللي فرخي ١
مقدمه
روش هاي مختلفي براي حفاظت از محيط زيست وجود دارد که 3 عبارتند از: روش درماني ١، روش پيشگيرانه ٢ و روش پيش بينانه . روش درماني بر اساس اين تفکر پايه ريزي شده که منابع طبيعي پايان پذيرند و بايد به طبيعت مساعدت نمود تا خود را بازسازي نمايد. هزينه هاي چنين مساعدتي بايد توسط آلوده ساز پرداخت شود. با اين وجود، اعمال چنين روشي تنها در صورتي ممکن است که همراه با روش پيشگيرانه اجرا گردد تا ميزان خسارتي را که بايد جبران گردد به حداقل برساند. روش پيشگيرانه بر اساس تفکر محدود سازي خسارت پايه ريزي شده است در حاليکه اين روش تا حد معيني امکان بروز عمل خسارت زا را مي دهد. اين روش مستلزم آگاهي و دور انديشي در بهره برداري از منابع طبيعي بوده و هدف آن کاهش خسارت هايي است که ممکن است بطور تصادفي رخ دهد. اين روش کاملاً بر پايه دانش علمي موجود استوار مي باشد. محوريت محيط زيست در روش پيش بينانه بيش از دو روش قبلي است . اين روش به خاطر ناکامي علم در پيش بيني اثرات برخي فعاليت ها بر محيط زيست و در جهت مقابله با محدوديت هاي ناشي از ترديد در زمينه محيط زيست ظهور يافت . اصل احتياط ٤ در چارچوب اين روش جاي مي گيرد. اصل احتياط به موارد مربوط به خطرهاي احتمالي است ؛ به عبارت ديگر، بر پايه احتمال استوار است و نه وجود فعلي و قطعي خطر و مهمترين هدف آن مشخص کردن خطوط عمل در وضعيت نا معلوم است تا جوامع عواقب منفي يک اختراع علمي يا واقعه طبيعي نشوند.[١] اصل احتياط ابتدا در يک اعلاميه تصويبي به وسيله کنفرانس هاي بين الملي براي درياي شمال در سال ١٩٨٧ پيدا شد و سپس در بيشتر اسناد تصويبي بين المللي در رابطه با حفاظت محيط زيست از سال ١٩٩٠ به بعد اعمال شده است و حتي اين اصل يکي از پايه هاي سياست زيست محيطي اتحاديه اروپا تحت پيمان ١٩٩٢ ماستريخت ٥ تلقي مي گردد.[٢] بطور سنتي، اصل احتياط به دو شکل نرم و سخت ٦ مطرح بود. شکل نرم اصل احتياط با تدوين اصل ١٥ اعلاميه ريو ١٩٩٢ در مورد محيط زيست و توسعه نمايان شد. اعلام اصل احتياط را مي توان از جمله ملاحظات و يکي از مهم ترين ابتکارات اعلاميه ريو تلقي نمود.[٣] مطابق اصل ١٥ اعلاميه ريو " براي حفاظت از محيط زيست ، دولت ها بايد متناسب با امکانات خود رويکرد احتياطي گسترده اي را اعمال نمايند. در صورت خطر ورود خسارات شديد يا غير قابل جبران ، فقدان قطعيت علمي نبايد به عنوان بهانه اي براي تاخير در اتخاذ تدابير موثر (به لحاظ ارزيابي هزينه -منفعت ) جهت پيشگيري از تنزل وضعيت محيط زيست مورد استفاده واقع شود".
شکل سخت اين اصل را مي توان در اصل ١١ منشور جهاني سازمان ملل متحد در مورد طبيعت ١٩٨٢ يافت که اعلام مي دارد" در صورتي که اثرات منفي بالقوه کاملا شناخته نشود، فعاليت ها نبايد آغاز شده يا ادامه پيدا کنند". شکل سخت اصل احتياط محدود به خطر آسيب جدي يا غير قابل جبران نيست بلکه " تغيير بار اثبات ادعا"٧ را نيز به همراه دارد. در اصل ، قاعده مذکور بار اثبات لازم براي طرح پاسخ هاي سياسي را از عهده مدعي خارج مي سازد و اين عامل وقوع خسارت (مدعي عليه ) است که بايد از عدم اطمينان علمي و يا لحاظ کليه تدابير احتياطي به رغم وقوع خسارت دفاع نمايد و مرجع رسيدگي به آن را قانع سازد.[٤] به هر حال مرز بين اين دو ترجمان از اصل احتياط چندان مشخص نيست و اغلب اين دو برداشت با هم ادغام مي شوند. در نوشتجات اخير تمايل به اين سمت بوده است که ترجمان هاي نرم و سخت اين اصل را از هم متمايز کنند و اولي را فاقد ارزش و اهميت و دومي را تندرو و مفرط و غيرعقلاني در نظر گيرند.[٥] اصل احتياط به دليل صور و تغيرهاي بسيار فراوانش هم به عنوان وسيله يا "رويکرد"٨ منعطف ، سودمند است و هم دشوار است که در سياق يک "اصل "٩ يا استاندارد حقوقي عموماً قابل اعمال محقق گردد.[٦]
اصولا بحث مسائل حقوقي مربوط به اصل احتياط به موضوع جايگاه آن در حقوق بين الملل عرفي مي پردازد. رويه دادگاههاي بين المللي در مورد اصل احتياط بيشتر بر محور اين بحث طولاني و مبهم قرار دارد که آيا در حال حاضر اين اصل جايگاهي در حقوق بين الملل عرفي يا اصول کلي حقوقي بدست آورده است يا خير. در تحقيق حاضر، براي شناسايي جايگاه عملي اصل احتياط در حقوق بين الملل محيط زيست به بررسي برخي قضاياي مطروحه در دادگاه بين المللي حقوق درياها١٠ (بخش اول )، ديوان بين المللي دادگستري ١١ (بخش دوم ) و ارگان حل و فصل اختلافات سازمان جهاني تجارت ١٢ (بخش سوم ) پرداخته مي شود.
بخش اول: قضاياي مطروحه در دادگاه بین المللی حقوق بین المللی
رويه دادگاههاي بين المللي در مورد اصل احتياط چندان قاطعانه نيست . با اين حال دادگاه بين المللي حقوق درياها به ويژه در قضيه کارخانه موکس نظريه ها و ملاحظات ارزشمندي را ارائه کرد که در آن از زواياي تازه اي به اصل احتياط پرداخته شد. ديوان در زمان رسيدگي به درخواست هاي اقدامات تاميني در قضيه ماهي تن باله آبي و همچنين قضيه کارخانه موکس عقايد رسمي خود را پيرامون اين اصل اعلام کرد.
الف)قضیه ماهی تن باله آبی
در قضيه ماهي تن باله آبي (دعوي نيوزلند و استراليا عليه ژاپن )، 13 خواهان ها يعني نيوزلند و استراليا در اثبات ادعاي خود علاوه بر ساير دلايل به اصل احتياط نيز استناد نمودند. از ديدگاه اين دو دولت در صورت فقدان توافق يا اجماع علمي پيرامون حفاظت از ذخايري که به طور جدي کاهش يافته اند، تمام طرف هاي ذينفع مي بايست به شيوه اي احتياطي عمل نمايند.[٧] اين دو دولت عليه ژاپن مدعي شدند که ميزان ذخاير ماهي تن باله آبي به شدت کاهش يافته و به لحاظ تاريخي به پايين ترين سطح خود رسيده است و هيچ نشانه موثق و قابل اطميناني از ترميم و بازسازي ذخاير وجود ندارد. آنها اين امر را ناشي از اقدامات يکجانبه ژاپن در صيد اين ماهي و اجراي برنامه هاي تحقيقات شيلاتي(ماهيگيري تحقيقاتي) توسط اين کشور مي دانستند. اگرچه دادگاه بين المللي حقوق درياها در قرار موقت صادره به طور مستقيم به اصل احتياط نپرداخت ليکن ملاحظات کلي جالبي را در اين خصوص ارائه کرد. اول اينکه دادگاه در قرار موقت خود از عبارت "احتياط "١٤ به جاي اصل احتياط استفاده نمود.
دادگاه در پاراگراف ٧٧ قرار موقت اينگونه اين عبارت را اعلام مي دارد " با توجه به اينکه از نطر دادگاه ، طرف هاي دعوي بايستي در اين موقعيت جهت تضمين انجام اقدامات حفاظتي موثر براي جلوگيري از آسيب جدي به ذخاير ماهي تن باله آبي جنوبي با دورانديشي و احتياط عمل نمايند...". پاراگراف هاي ٧٩ و ٨٠ نيز نامرتبط نيستند. پاراگراف ٧٩ در ابتدا با عبارت " با توجه به عدم وجود قطعيت علمي..." شروع مي شود و پاراگراف ٨٠ اشعار مي دارد " با در نظر گرفتن اين نکته که اگرچه دادگاه نمي تواند دلايل علمي ارائه شده توسط اطراف دعوي را به طور قاطع ارزيابي نمايد اما اقدامات ضروري براي حفظ حقوق اطراف دعوي و جلوگيري از زوال بيشتر ذخاير تن باله آبي جنوبي بايد اتخاذ شود...". بايستي عنوان کرد که دادگاه بين المللي حقوق درياها اين رويکرد را تحت عنوان " دورانديشي و احتياط "١٥ بيان کرد و بدينوسيله از بکار بردن عبارت "اصل احتياط " اجتناب نمود. اين قرار تامين از اهميت خاصي برخوردار است چراکه جنبه هاي اساسي اجراي اصل احتياط مانند ارزيابي خطر، تعريف خسارت زيست محيطي، و تغيير بار اثبات ادعا را مد نطر قرار مي دهد. با اين حال تصميم دادگاه مشکلات کاربرد موثر يک رويکرد احتياطي را نيز نشان مي دهد چراکه نياز به ايجاد توازن بين شماري از منافع متناقض (مانند جلوگيري از خسارت زيست محيطي و هزينه هاي اقتصادي و اجتماعي ناشي از اتخاذ اقدامات احتياطي) بوده و علاوه بر اين اجراي اقدامات احتياطي در سايه ترديد علمي تا حدودي پيچيده به نظر مي رسد.
دادگاه در اين قضيه از معناي مشهود و عمومي اصل احتياط استفاده نمود.[٨] دادگاه هيچ ارزيابي کيفي از شواهد و مدارک علمي پيش روي خود ارائه ننمود. دادگاه اذعان کرد که طرف هاي دعوي ديدگاههاي متفاوتي داشته و در مورد تاثير برنامه تحقيقات شيلاتي ژاپن بر حيات ذخاير ماهي تن و در نتيجه لزوم اتخاذ اقدامات ضروري مورد نياز جهت حفاظت و بهره برداري بهينه از اين ذخاير قطعيت علمي وجود ندارد.[٩] با اين وجود مي توان اين طور برداشت کرد که دادگاه عبارت " احتياط " را به جاي اصل احتياط به کار برد. در واقع دادگاه اين اصل را در معنا و مفهومش که همان اتخاذ اقدامات ضروري به رغم عدم قطعيت علمي مي باشد مورد استفاده قرار داده است ، هرچند که از بکار بردن عبارت
" اصل احتياط " خودداري نمود
ب)قضیه کارخانه موکس
در قضيه کارخانه موکس ١٦، اصل احتياط يکي از پايه هاي ادعاي ايرلند عليه انگلستان را تشکيل مي داد. علت اختلاف ايجاد يک کارخانه توليد سوخت هسته اي براي راکتورهاي هسته اي ترکيبي اکسيد پلوتونيم و اکسيد اورانيم توسط بريتانياست و با اعلام تاريخ شروع به کار قريب الوقوع اين کارخانه در ٢٠ دسامبر ٢٠٠١، دولت ايرلند ااعتراضات خود دال بر اينکه بريتانيا از تعهداتي که به موجب کنوانسيون حقوق درياها به عهده گرفته است تخطي کرده و و شروع به کار اين کارخانه موجب افزايش آلودگي راديولوژيک محيط زيست دريايي و آثار مخربي بر سواحل ايرلند خواهد داشت .[١٠] در دفاعيه ايرلند احتياط ، اصل احتياط و رويکرد احتياطي به جاي يکديگر به کار رفته اند که در واقع اين نکته را به اثبات مي رساند که اين تمايزات در عمل از اهميت بسيار کمي برخوردارند. با اين حال قرار موقت دادگاه در اين قضيه خيلي جالب توجه مي باشد چراکه پيچيدگي اصل احتياط را نشان مي دهد. بر خلاف قضيه ماهي تن باله آبي، دادگاه بين المللي حقوق درياها به طور کلي معيارهاي سخت تري را در تجويز اقدامات تاميني و همچنين در ارتباط با اصل احتياط اعمال کرد. مهمترين قسمت قرار موقت پاراگراف ٧٥ آن مي باشد، آنجائيکه دادگاه اعلام داشت " با توجه به اينکه انگلستان مدعيست ايرلند نتوانسته دليلي بر احتمال بروز خسارت غير قابل جبران به خود يا زيان جدي و شديد به محيط زيست دريايي را که ناشي از راه اندازي کارخانه موکس باشد ارائه نمايد و اينکه اصل احتياط در اين قضيه قابل اعمال نمي باشد." نتايج مهمي را مي توان از اين پاراگراف مختصر و مفيد استنباط کرد. اول اينکه به نظر مي رسد هيچ قاعده کلي در مورد کاربرد اصل احتياط وجود ندارد بلکه توسل به اين اصل بسته به مورد و بيشتر از روي بصيرت و صلاحديد است . دادگاه در عمل هيچ توضيح کاملي در مورد دليل غير قابل اعمال بودن اين اصل در قضيه کارخانه موکس ارائه نکرد و اين درحاليست که ايرلند در دفاعيه خود توجيه کاملاً مدللي پيرامون قابليت اعمال اصل احتياط در موارد مربوط به مواد راديواکتيو ارائه داد. دوم اينکه دادگاه اعلام نمود که ايرلند نتوانست دليلي بر احتمال وقوع آسيب جدي به محيط زيست ارائه کند و بر اساس حقايق موجود، اصل احتياط در اين قضيه قابل اعمال نمي باشد. از اين بيانيه اين نتيجه را مي توان استنباط کرد که دادگاه هيچ اعتقادي به يکي از عناصر مهم اصل احتياط يعني " تغيير بار اثبات ادعا"نداشت ، چراکه اعلام نمود که ايرلند نتوانست دليل قانع کننده اي ارائه کند، در حاليکه اگر اصل احتياط را لحاظ مي نمود بايستي بار اثبات ادعا را به دوش انگلستان مي انداخت . دادگاه همچنين فوريت در اتخاذ اقدامات ضروري و احتياطي که لازمه و توجيه کننده تجويز اقدامات تاميني مي باشد را اعلام نکرد.١٧ نکته جالب اين است که ايرلند در پاراگراف ٩٧ دفاعيه خود از اصل احتياط به عنوان اصلي قابل اعمال در تفسير برخي مفاد کنوانسيون ١٩٨٢ حقوق درياها که مورد استناد اين کشور بود ياد مي کند. از جمله تفسير " فوريت "١٨ به موجب بند ٥ ماده ٢٩٠ کنوانسيون حقوق درياها.
با تمام اين اوصاف ، پاراگراف ٨٤ قرار موقت دادگاه به دليل توسعه اصل احتياط از اهميت بسزايي برخوردار است ، هرچند که دوباره با عبارت " دورانديشي و احتياط " بيان گرديد. دادگاه تعهدات طرفين به موجب اين اصل را به شيوه اي ابتکاري و خلاقانه پي ريزي نمود. پاراگراف ٨٤ اشعار مي دارد " با در نظر داشتن اين نکته که از نظر دادگاه ، دورانديشي و احتياط اقتضاء مي نمايد که ايرلند و انگلستان در تبادل اطلاعات مربوط به خطرات يا اثرات ناشي از راه اندازي کارخانه موکس و پيشنهاد راههاي مقابله با آن به طرز مناسبي همکاري داشته باشند ".
بنابراين دادگاه دورانديشي و احتياط (يا همان اصل احتياط ) را با يکي از اصول جاري حقوق بين الملل محيط زيست يعني اصل همکاري در تبادل اطلاعات پيوند داد١٩ و اين رويکردي است که شايد بتواند بعنوان راهنمايي براي دولت ها در کاربرد اصل احتياط عمل نمايد. دادگاه بين المللي حقوق درياها در بخش اجرايي قرار موقت ٢٠ همين رويکرد را تعقيب نمود. دادگاه در اين بخش از قرار موقت تجويز کرد که دولت ها مي بايست به منظور الف ) تبادل اطلاعات بيشتر در مورد پيامدهاي احتمالي راه اندازي کارخانه موکس بر درياي ايرلند: ب ) پايش خطرات يا اثرات راه اندازي کارخانه موکس براي درياي ايرلند: پ ) در موارد مقتضي، پيشنهاد اتخاذ اقداماتي در جهت جلوگيري از آلودگي محيط زيست دريايي که ممکن است ناشي از راه اندازي کارخانه موکس باشد، با هم وارد همکاري و مذاکره شوند.
ج)قضیه بازسازی خشکی توسط سنگاپور در تنگه جوهور
مورد ديگري که در دادگاه بين المللي حقوق درياها طرح شد قضيه مربوط به بازسازي خشکي توسط سنگاپور در داخل و اطراف تنگه جوهور ( دعوي مالزي عليه سنگاپور )٢١ بود. در اين قضيه مالزي بر پايه ادعاي ورود آسيب جدي به محيط زيست دريايي ناشي از عمليات بازسازي و احياي خشکي داخل و اطراف تنگه توسط سنگاپور، از دادگاه درخواست صدور قرار موقت يا همان اقدامات تاميني نمود. مالزي همچنين به نقض احتمالي و قابل پيش بيني حقوق خود به موجب کنوانسيون ١٩٨٢ حقوق درياها بعنوان دليل ديگري براي تجويز اقدامات تاميني استناد کرد.
مالزي در اين زمينه به اصل احتياط متوسل شد. در عين حال سنگاپور با اين ادعا که مالزي آسيب احتمالي را بطور واضح و قطعي مشخص نکرده و اصل احتياط در مواقعي که مطالعات و تحقيقات نشان دهنده قابل پيش بيني نبودن آسيب جدي به محيط زيست دريايي است قابل اعمال نمي باشد، قابليت اعمال اين اصل را مورد انکار قرار داد. با اين حال دادگاه با توجه به شرايط خاص اين قضيه نتوانست احتمال پيامد منفي عمليات ١٩ اين امر در برخي معاهدات زيست محيطي بين المللي از جمله مواد ٨ و ٩ کنوانسيون ١٩٩٧ سازمان ملل راجع به استفاده غيرکشتيراني از آبراههاي بين المللي و همچنين مواد ١٣، ١٤، ١٦ و ١٧ کنوانسيون ١٩٩٢ هليسينکي راجع به حفاظت از محيط زيست درياي بالتيک مد نظر قرار گرفته است . بازسازي خشکي بر محيط زيست را کنار بگذارد.٢٢ دادگاه در اين زمينه به فقدان همکاري کافي و موثر بين اين دو دولت اشاره کرد.٢٣ دادگاه با توجه به استلزامات احتمالي بازسازي خشکي و تاثير آن بر محيط زيست دوباره به قاعده "دورانديشي و احتياط "
تکيه نمود که مستلزم ايجاد سازوکاري براي تبادل اطلاعات و ارزيابي خطرات يا اثرات ناشي از عمليات بازسازي خشکي و ارائه روش هايي جهت مقابله با آنها در منطقه مورد نظر مي باشد.٢٤ بنابراين دادگاه بين المللي حقوق درياها به مانند قضيه کارخانه موکس ، اصل احتياط را به ايجاد سازوکاري براي تبادل اطلاعات ، ارزيابي خطرات و ارائه شيوه هاي مقابله با خطرات در مناطق مورد نظر پيوند داد.
