بخشی از مقاله
نقش و جایگاه تراکم ساختمانی در توسعه شهری
علی رغم گذشت حدود چهار دهه از شکل گیری مباحث شهرسازی و توسعه شهری معاصر در ایـران، هنـوز جهـت گیـری سیاسـتهای شهرسازی و توسعه شهری از کاستی هـای فـراوان رنـج بـرده و اصـول و معیارهـای آن مـورد غفلـت قرارگرفتـه اسـت. برداشـت و بکارگیری نادرست اصول، معیارها، شاخصها و ابزار توسعه شهری منجر به مسائل پیچیده فضایی – کالبدی شده است.
تراکم ساختمانی از جمله مباحث مهم شهرسازی و توسعه شهری است که جامعه شـهری ایـران را در سـالهای اخیـر بـه شـدت تحـت تاثیر قرارداده است. در حالی که تراکم ساختمانی صرفا بـه عنـوان یـک ابـزار در سیاسـتهای شهرسـازی و طرحهـای توسـعه شـهری مطرح است، به عنوان یک هدف و موضوع صرفا اقتصادی به آن نگریسته شده است. برخورد انتزاعی به ایـن ابـزار، تبعـات منفـی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، کالبدی، زیست محیطی و حتی سیاسی – مدیریتی را همراه داشته است.
آثار و تبعات ناشی از تصمیم درخصوص تراکم ساختمانی در دو مقیاس ملی و محلی قابـل بررسـی اسـت. در مقیـاس ملـی، چنانچـه هرگونه تصمیم در رابطه با تراکم ساختمانی بصورت کلان اتخاذ شود، اثرات عمیق نظیر موارد فوق الذکر برجای مـی گـذارد. مـورد شهر تهران مثالی از اینگونه تصمیم گیریها است که از تراکم به عنـوان صـرفا یـک ابـزار اقتصـادی بـرای تـامین درآمـد شـهرداری استفاده گردید. در مقیاس محلی نیز اثرات تصمیم در مورد تراکم ساختمانی قابل تامی اسـت. هرگونـه تغییـر در وضـعیت تـراکم ساختمانی اثرات محسوس و کوتاه مدت برجامعه و کالبد محـیط مسـکونی برجـای مـی گـذارد. عـوارض اجتمـاعی، فرهنگـی و زیسـت محیطی تصمیمات تراکم در مقیاس محلی، کیفیت زندگی ساکنین را تحـت الشـعاع قرارمـی دهـد کـه ایمنـی سـاختمانها، دسترسـی، اشراف، سایه اندازی، سد معبرها و سایر مزاحمتها از آن جمله اند.
پدیده ‘‘فروش تراکم’’ یا فروش تراکم مازاد ساختمانی از بعد نظری می تواند دارای نقاط مثبت و منفـی باشـد. نکـات مثبـت ایـن پدیده را می توان در تحقق نظریه شهر عمودی، شهر فشرده، توجیه اقتصادی در تامین زیرساختها و تجهیزات شهری، حفـظ اراضـی کشاورزی، افزایش تولید مسکن و کسب درآمد برای شهرداری دانست. در مقابل، عوارض چنین پدیده ای نیز قابل تامل هسـتند که از آن جمله می توان برهم زدن نظام تراکم جمعیتـی شـهر، بـرهم زدن سـازمان فضـایی و اسـتخوانبندی شـهر، نـابودی باغـات و فضاهای سبز به عنوان منابع تنفسـی شـهر در نتیجـه بـورس بـازی و سـوداگری زمـین و مسـکن و نیـز تشـدید مسـائل اجتمـاعی و فرهنگی ساکنین محلات و واحدهای همسایگی را برشمرد.
مسائل و چالشهای ناشی از تصمیمات انتزاعی درخصوص تراکم ساختمانی در سالهای اخیر، نشان از اهمیـت و جایگـاه ویـژه مسـائل شهرها و سیاستهای توسعه شهری است. تراکم ساختمانی یک ابزار شهرسازی برای مشارکت در خلق محیط مطلوب شهری است کـه
می باید در راستای اصول و معیارهای فوق الذکر به آن پرداخته شود. ضروریست تمام عوامـل مـوثر بـر آن همـراه بـا پـیش بینـی تبعات حاصل از تصمیمات در مقیاس ملی و محلی مورد توجه قرارگیرد. در غیر اینصورت، هریـک از سـایر مسـائل شـهری نیـز مـی تواند در آینده بحران، تنش و چالش تراکم را تجربه کنند.
1ـ مقدمه
تراکم ساختمانی از جمله مباحث مهم شهرسازی و توسعه شهری است که مسائل شهری ایران را در سالهای اخیر به شدت تحت تاثیر خود قرارداده است. تراکم ساختمانی می تواند صرفاً به عنوان یک ابزار در تهیه، اجرا و کنترل طرحهای توسعه شهری تلقی شود، اما در سیاستها و برنامه های شهری ایران و به ویژه در سالهای اخیر، به عامل اقتصادی تعیین کننده ای تبدیل شد که مسائل و چالشهای فراوانی را به دنبال داشته است.
سیاستهایی نظیر خودکفایی شهرداریها باعث گردید تا ابزار تراکم ساختمانی به عامل کلیدی در سیاستهای مسکن و توسعه شهری مبدل شود. در این روند، غفلت از ابعاد گسترده توسعه شهری و عدم نگاه یکپارچه به مسائل مسکن و توسعه شهری موجب گردید تا اثرات مخرب و جبران ناپذیری را بر پیکره شهرها وارد شود. این اثرات در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست محیطی و کالبدی قابل تامل هستند.
مقاله حاضر تلاش دارد تا به بررسی ابعاد مختلف این پدیده بپردازد. تاثیر سیاست خودکفایی شهرداریها، رابطه تراکم ساختمانی و مسکن، تبیین ابعاد اقتصادی، اجتماعی، زیست محیطی و کالبدی تراکم ساختمانی و نیز جایگاه آن در سیاستها و طرحهای توسعه شهری از جمله مباحث چهارگانه ای هستند که مورد تجزیه و تحلیل قرارمی گیرند.
2ـ تراکم ساختمانی وخودکفایی شهرداریها
ریشه اصلی در پیدایش پدیده ‘‘فروش تراکم’’ در تهران، و به تبع آن در ایران را شاید بتوان در ابلاغ و اجرای سایت خودکفایی شهرداریها جستجو کرد که در سال 1364 آغاز شد. در واقع این سیاست بدون بررسی علمی و تحقیق جامع درخصوص ابعاد و نیز بدون ارزیابی و اثرات آن اتخاذ گردید. در حالیکه شهرداریهای ایران، در طول تاریخ از بودجه و اعتبارات دولتی به روشهای مختلف بهره مند بودند، سیاست فوق بدون ارائه طرح جایگزین پایدار برای تامین درآمد شهرداریها، چالشهایی را ایجاد کرد که اینک با گذشت نزدیک به دو دهه از آن، تبعات و آثار آن قابل بررسی و تجزیه و تحلیل است.
سیاست فوق، شهرداریها را وادار به خلق ابتکارات در جهت کسب درآمد برای اداره شهرها نمود. ابزار تغییر کاربری، فروش اراضی و مشارکت با بخش خصوصی و تمهیدات دیگر بکار گرفته شد تا اداره روزمره شهرها دچار توقف نشود. اما ابزار ‘‘فروش تراکم’’ را می توان به عنوان یک کشف نام برد که منبع به ظاهر لایزالی را در اختیار مدیران شهری قرارداد.
استفاده از این منبع از یک سو راحت ترین روش در راه کسب درآمد تلقی شد و از سوی دیگر میزان بسیار بالای درآمد حاصل از آن با هیچ یک از تجربیات دیگر قابل مقایسه نبود. به عبارتی، سهل ترین و پردرآمدترین راه کسب درآمد شهرداری بکار گرفته شد.
بکارگیری این ابزار، آثار بسیار محسوسی را برای ابعاد مختلف شهری برجای گذاشت. درآمدهای سرشار ناشی از فروش تراکم، توان مالی شهرداریها را بطور سرسام آوری افزایش داد. برای هزینه کردن این درآمدهای بادآورده، تصمیمات سریع اتخاذ گردید. احداث بزرگراهها، پارکها، فرهنگسراها و سایر تجهیزات شهری در دستور کار شهرداری قرارگرفت. حتی بخشی از درآمدها به پروژه هایی اختصاص یافت که اصولا در حیطه مسئولیت و ظرفیت های طبیعی شهرداری نبود (نمونه برج مخابرات تهران می تواند به عنوان یک پروژه ملی مطرح باشد). قابل ذکر است که بسیاری از تاسیسات و تجهیزات احداث شده، همان تاسیسات و تجهیزات بوده اند که در طرح جامع دهه 1340 تهران پیش بینی شده بودند، اما با حدود سه دهه تاخیر به اجرا گذاشته شدند.
عمده ترین سئوالی که در اینجا می توان طرح کرد، اینست که با فروش تراکم در چنین حجم عظیم فیزیکی و ریالی، چه بدست آمد و چه از دست رفت. با پیدایش درآمدهای کلان ناشی از فروش تراکم، منابع درآمدی شهرداری که می توانست در قالب سیاستهای طبیعی و منطقی حاصل گردد، به فراموشی سپرده شود. عوارض ساختمانها و اراضی، عوارض پروانه های کسب و فروش، فروش خدمات، درآمد تاسیسات شهرداری، درآمد جرائم و تخلفات، عوارض بر مالیات وصولی، عوارض ارتباطات و حمل و نقل، درآمد حاصل از وجوه و اموال و کمکهای بلاعوض از آن جمله بوده اند. بدین ترتیب، منابع پایدار درآمد شهرداری جای خود را به تک منبع ناپایدار (فروش تراکم) داد.
تجربه گذشته شهرداریها در ایران و نیز تجربه شهرداریهای سایر نقاط جهان در کسب منابع پایدار حاکی از اینست که درآمدهای شهرداریها را می توان در سه رده دید. رده اول، کمک مستقیم دولت مرکزی است. که نه تنها دارای سابقه تاریخی در ایران است، بلکه هم اکنون نیز در سایر نقاط جهان ادامه دارد. کمتر کشوری است که دولت مرکزی کمک مستقیم خود را به طور کامل قطع کند. در بسیاری از کشورها، این کمک از 30 درصد تا 70 درصد درآمد شهرداریها را شامل می شود. (روزنامه همشهری، .(1381/10/3 هرچه نقش و عملکرد یک شهرداری از اهمیت خاصی برخوردار باشد، میزان اعطاء کمک دولت نیز افزایش می یابد. برای مثال، شهر تهران، تنها به عنوان یک شهر معمولی برای ایران تلقی نمی شود، بلکه نقش آن در تولید، تجارت، فناوری و سیاست کشور، یک نقش کلیدی و تعیین کننده است. رده دوم از درآمدهای قابل کسب برای شهرداری، از نوع مالیاتها است. این مالیاتها شامل املاک و مستغلات است. رده سوم شامل بهاء خدمات برای عملکردهایی نظیر حمل و نقل، امکانات تفریحی و سایر خدمات می شود.
در این میان، تنها ابزاری که هیچگاه در ایران مطرح نبوده و در جهان نیز به شکل تجربه شده در ایران وجود نداشته است، ‘‘فروش
تراکم’’ بوده است. این منبع از جمله منابعی است که نه تنها از پایداری برخوردار نیست، بلکه تبعات سوء آن نیز قابل جبران نیست.
‘‘فروش تراکم’’ را شاید بتوان در قالب اصطلاحات و پدیده های دیگری نظیر ‘‘ارزش افزوده زمین’’ و یا ‘‘شارژ تاثیر ساخت و ساز(impact fees) ’’ بررسی کرد. این گونه پدیده ها در جهان مطرح هستند. برای مثال، شارژ تاثیر ساخت و ساز از آن جمله است که سازندگان ملزم هستند تا برای رفع آثار منفی ساخت و ساز خود و یا تامین نیازهای حاصل از افزایش تراکم بپردازند. اما این ابزار نیز کلی نبوده، بلکه میزان چنین وجوهی کاملا مشخص و منطبق بر آثار و نیازهای واقعی است. از ویژگیهای چنین ابزاری، محاسبه آن براساس فرمول خاصی بوده، به گونه ای که صرفاً برای امکانات جدید مورد نیاز مصرف شده و نباید برای تعمیرات و نگهداری زیرساختها هزینه گردد.
