بخشی از مقاله
جايگاه و نقش حکمروايي خوب شهري در توسعه پايدار شهري
چکيده : رشد شتابان شهرنشيني و گسترش شهرها و تاثيرپذيري از دگرگونيهاي جهاني بويژه براي کلا شهرها ، ضرورت بازنگري در نحوه اداره و مديريت شهر و ارائه خدمت رساني به شهروندان توسط حکومت هاي محلي از نظر ساختاري ( اعم از دولت هاي مردمي و يا اقتدارگرا) را بيش از پيش اجتناب ناپذير مي نمايد. اين تجديد نظر عمدتا بخاطر تحولات درون ساختاري حکومت هاي محلي ناشي از ناتواني در تداوم مديريت موجود شهري، با هدف دستيابي به ساختارهاي جديدتر ، کارآمد با بازدهي مطلوبتر خدمت رساني به مردم از يک سو و گذار از روش ها و فرآيندهاي مبتدي مديريت شهري به فرآيندهاي متعالي و برتر که به آن حکمروايي خوب شهري اطلاق مي گردد از سوي ديگر ، صورت مي پذيرد. توسعه پايدار شهري با هرگونه مفهوم و کارکردي و مبتني بر هر مکتب فکري ، زماني متجلي مي گردد که گذار از حکومت هاي محلي و حکمراني شهري به مديريت شهري و عبور از مديريت شهري به حکمروايي خوب شهري محقق شود. حکمروايي خوب شهري بر اساس مدل مناسبي از مشارکت آحاد مردم بر پايه يک اعتقاد داوطلبانه و هوشمندانه و مبتني بر يک سري از مولفه هاي اذزشمند مديريت شهري در ميدان عمل به اثبات مي رسد . در ميان شاخص هاي مطرح حکمروايي خوب شهري همانند :شفافيت ، پاسخگويي ، مسئوليت پذيري، مردم سالاري ، ظرفيت سازي ، نهاد سازي و ... شاخص مشارکت آحاد مردم به عنوان شاخص برتر جلوه گري مي کند . اين تحقيق از نظر هدف کاربردي و از نظر شيوه انجام کار توصيفي – تحليلي مي باشد . براي جمع آوري اطلاعات از روش اسنادي ( کتابخانه اي )استفاده شده است . نتايج حاصل از اين تحقيق نشان مي دهد که يکي از مهم ترين مولفه هاي توسعه پايدار شهري ، وجود يک حکمروايي خوب شهري با مشخصاتي مانند مشارکت پذيري ، پاسخگويي ، مسئوليت پذيري ، شفاف سازي ، ظرفيت سازي و بکارگيري تمام عيار سرمايه هاي اجتماعي است .
واژگان کلي دي: حکمروايي شهري – مديريت و حکومت هاي محلي – توسعه پايدار شهري – سرمايه هاي اجتماعي – مشارکت
مقدمه : تحليل و ارزيابي نظام مديريت فعلي شهر در کلان شهري مانند مشهد حاکي از بهم ريختگي و آشفتگي مديريتي و فقدان انسجام و اثربخشي مديريت شهري است . نتيجه کارکرد اين ناهماهنگي و يا هماهنگي ضعيف بر اثرگسست مديريتي عبارتست از : اتلاف وقت و انرژي مردم ، آلودگي محيط زيست شهري ، مشارکت ضعيف مردم بعنوان بالاترين سرمايه اجتماعي ، عدم گسترش مناسب خدمات تکنولوژي مانند it ، استهلاک زودهنگام سرمايه وزير ساخت هاي شهري و کاهش بهره وري منابع مالي عدم رضايت مندي شهروندان به عنوان رکن اساسي خدمت گيرندگان از نظام حکومت محلي و مديريت شهري گسيختگي روز افزون زنجيره مديريت شهري و نتيجتاعدم دستيابي به توسعه پايدار و مطلوب شهري . بيان مساله : موضوع حکمروايي شهري در نظام مديريت شهرهاي جهان و اخيرا در ايران ( بويژه در کلان شهرهاي ايران ) به دلايل متعددي مورد توجه برنامه ريزان و سياستگذاران و مجريان و حکومت هاي محلي ( علي الخصوص ) قرار گرفته است . از جمله دلايل اين توجه و حساسيت در بحث مديريت و حکمروايي کلان شهري عبارتست از : ١- افزايش تعداد جمعيت مناطق کلان شهري ٢- افزايش تفرق سياسي در مناطق کلان شهري ٣- افزايش تنوع در مناطق کلان شهري ٤- دوگانگي موجود در نظريه ها رهنمودهاي مختلف درباره نحوه اداره مناطق کلان شهري (برک پور اسدي ،١٣٨٨ :٢١٥ )
از طرف ديگر موضوع مشارکت گسترده و مطلوب مردم در امور محلي از يک دهه قبل تا کنون به عنوان عامل اساسي در بررسي هاي توسعه مورد توجه قرار گرفته است و در اين رابطه حکومت هاي محلي مي تواند به عنوان وسيله اي مطمئن جهت شرکت مردم در تصميم گيريهاي محلي نقش مهمي ايفا کند (قاليباف ،١٣٩١ :٦٩) نقش و کارکرد و اثر بخشي اقوام و طوايف و نخبگان و فرهيختگان محلي در جامعه ايران شکوهمند و سرافراز از يک سو به ارتقاء ظرفيت حکومت هاي محلي و استفاده از تمام ظرفيت ها و استعدادهاي محلي و از طرف ديگر به گستردگي و مطلوبيت مشارکت مردم در تصميم سازي نهادهاي محلي و حکومت هاي محلي و سرانجام به حکمروايي خوب شهري نيز منجر ميشود. استفاده از تجارب ارزشمند جهاني در ارائه مدلي مناسب در حکمروايي خوب شهري ، بر پايه حکومت هاي محلي توانمند و کارآمد و مبتني بر مشارکت گسترده مردمي در چارچوب وحدت ملي اين فرآيند را تسهيل مي کند . ريچارد اشترن استاد دانشگاه تورنتو کانادا معتقد است : (از دهه ١٩٥٠ ميلادي ما چند مرحله از سازماندهي حکومت هاي محلي را پشت سرگذاشته ايم . اين مراحل را مي توانيم ((پارادايم )) بناميم زيرا معرف روش هاي سيستماتيک فهم يک گستره کامل از پديده اي مربوط به هم هستند . مرحله اول ،((تثبيت حکومت محلي ))بود که در آن مرحله حکومت هاي محلي بر اساس مدلهاي ساده اي استقرار يافتند و به ارائه خدمات در سطح ابتدايي پرداختند، بدون آنکه نگران پاسخ يا بازخورد محلي باشند . سپس از دهه ١٩٨٠ تا نيمه دهه ١٩٩٠ ميلادي وارد مرحله ((مديريت شهري )) شديم . در اين مرحله ، از ديد حکومت محلي ، برکارايي تأمين خدمات و اهميت شهر بعنوان موتور اقتصادي رشد اقتصادي تأکيد مي شد . مرحله کنوني ، مرحله ((حکمروايي شهري )) است . نشان اين مرحله ، ارتباط ميان حکومت و جامعه مدني و تأکيد بر شفافيت و پايبندي به اصول است . متون تحقيقي فراواني درباره هر يک از مراحل وجود دارد. اما هر
مرحله مهم ترين عناصر مرحله قبلي را دربرگرفته است . درک کنوني ما بر اساس لايه هاي تجارب مختلف و نه رد چيزهاي قبلي ساخته شده است . ) (برک پور واسدي ١٣٨٨ : ٥ ) نقش مردم در حکمروايي خوب شهري بر پايه روش دموکراتيک و ارتقاء کيفي و تکامل تدريجي آن از طريق نهادهاي مدني با همکاري حکومت هاي محلي ، نقشي فوق العاده حساس و تعيين کننده است . ماين پيتر فان ديک ، استاد دانشگاه اراسموس ، هلند معتقد است : مديران شهري خوب به حساس ترين مسائل در شهر خود در موقعي مشخص سر و کار مي يابند. اما چه کسي تعيين مي کند که اين مسائل چيست ؟ طبيعتا اين موضوع از طريق ساختارهاي دمکراتيک ، مثل شوراي شهر اتفاق مي افتد . در غير اينصورت ، اين مسائل از طريق مردمي که با آنها درگير هستند يا از طريق رسانه ها و يا به شيوه اي منظم تر از طريق برنامه ريزي استراتژيک و اجرايي تعيين مي شوند. اين کار ناگريز با حکمروايي شهري عملي مي شود . امروزه شهر نيز مانند يک سازمان ، نياز به مديريت شهري و مهم تر از آن نياز به يک الگوي شايسته اي از مديريت شهري دارد چه بسا شهري که از مديران شايسته اي برخوردار است ولي نبود الگوي مناسب ، جلوي بالندگي شهر را گرفته باشد . ( رهنما و همکاران ، ١٣٩٠) براي کلان شهرهاي ايران الگوهاي متفاوتي از مديريت شهري بنا به اقتضائات و دلايل گوناگون مطرح و ارائه مي گردد بعنوان مثال مديريت مشارکتي ، مديريت يکپارچه شهري و مديريت استراتژيک ، سه نمونه از الگوهاي مديريت شهري است که براي مديريت شهرهاي مهم ( از نظر جمعيتي ) و حساس ( از نظر جايگاه جغرافيايي ، بعنوان مثال مراکز استانهاي واقع در نواحي مرزي کشور ) مطرح شده است . سوال اساسي در تمامي الگوهاي مطرح شده با فرض اينکه هر يک به تنهايي قادر به اجرا درصحنه مديريت شهري باشند ، اين است که
حکمروايي شهري در مدل هاي مزبور از نگاه مردمي از چه درجه اي از اعتبار برخوردار است تا چه اندازه توانسته است در کسب رضايت مندي مردم و شهروندان و ارتقاء آن توفيق داشته باشد . از طرف ديگر حکمروايي در شهرها رابطه تنگاتنگي با قلمروهاي کارکردي، وظايف و ساختار اثربخش حکومت هاي محلي دارد . بدين مفهوم که حکومت هاي محلي مردمي و توانمند کارآمد ، مناسب و اثربخش به عنوان زير ساخت مستحکم و قابل اعتماد يک حکمروايي خوب شهري مي تواند نقش فوق العاده موثرتري ايفا کند . (حکومت هاي محلي ضعيف ، بويژه در سيستم هاي حکومتي بسيط و متمرکز در کشورهاي توسعه نيافته . قلمرو وظايف آنها به امور خدماتي و عمراني سطحي محدود مي شود و به لحاظ فرآيندي نيز در اموري در حد تشخيص ، پيشنهاد به سازمانهاي حکومتي ، تصميم گيري ، مشروط و نظارت بر پروژ ها ) با هماهنگي دولت مرکزي يا نهادهاي محلي آن دخالت مي کنند . بنابراين حکومت هاي محلي در اين حالت در جايگاه واقعي خود قرار نگرفته و بيشتر در حکم عروسک دولت مرکزي عمل مي کنند . (قاليباف ، ١٣٩١ :٧٨ ) طبيعي است که حکمروايي مبتني بر اينگونه حکومت محلي با تمرکزگرايي شديد و نبود قلمرو وظيفه اي قدرتمند و فقدان مشارکت مردمي اثربخش و نتيجه بخش و مناسب نخواهد بود. فرآيند اينگونه حکمروايي ضعيف : ناکارآمدي ، پاسخگو نبودن ، عدم حضور و مشارکت مردم و سرانجام ناتواني و گسستگي مديريتي خواهد بود . روش تحقيق : اين تحقيق از نظر هدف کاربردي و از نظر شيوه انجام کار توصيفي – تحليلي مي باشد . براي جمع آوري اطلاعات از روش اسنادي ( کتابخانه اي )استفاده شده است .
٩٢ اطلاعات مستخرج از پرسشنامه ها و نظرسنجي ها به کمک نرم افزار spss مبتني بر روش طيف کيلرت مورد تجزيه و تحليل قرار گرفته است . نتايج حاصل از اين تحقيق نشان مي دهد که يکي از مهم ترين مولفه هاي توسعه پايدار شهري ، وجود يک حکمروايي خوب شهري با مشخصاتي مانند مشارکت پذيري ، پاسخگويي ، مسئوليت پذيري ، شفاف سازي ، ظرفيت سازي و بکارگيري تمام عيار سرمايه هاي اجتماعي است . سوالات اين پژوهش : ١- آيا توسعه پايدار شهري مستلزم حکمروايي خوب شهري است ؟ ٢- کداميک از مولفه هاي حکمروايي شهري در فرآيند ايجاد توسعه پايدار شهري موثرتر است ؟ فرضيه هاي تحقيق الف – بنظر مي رسد هر گونه توسعه پايدار شهري نيازمند مديريت و حکمروايي خوب شهري است . ب – بنظر مي رسد مشارکت مردم مهم ترين مولفه حکمروايي خوب شهري در فرآيند توسعه پايدار شهري است .تجارب جهاني حکومتهاي محلي و حکمروايي خوب شهري : الف – آمريکا ١- در آمريکا ٢٠٧٤٥ حکومت محلي در داخل مناطق و حکومت هاي مترو پليتن ( کلان شهري ) وجود دارد که يک چهارم تمام حکومت هاي محلي در ايالات متحده آمريکا را تشکيل مي دهد . بطور متوسط در هر ناحيه استاندارد کلان شهري ، ٩١ حکومت محلي وجود دارد . مترو پليتن شيکاگو داراي ١١١٣ حکومت محلي و فيلادلفيا ٨٧١ حکومت محلي دارد .
٢- طبق قانون اساسي آمريکا آن دسته از اختيارات حکومتي که به دولت فدرال تعلق ندارد در دست ايالات است . در بسياري از موارد نيز حکومت هاي ايالتي اختيارات خود را از طريق قوانين تفويض اختيار به حکومت هاي محلي ( شهر ها و کانتي ها ) واگذار کرده اند . امروزه اين اختيارات علاوه بر موارد قبلي به حدود کارهاي عمران شهري ، حمل و نقل ، ايجاد مسکن ارزان قيمت و توسعه صنعتي نيز بسط داده شده است . (احمدي ، ١٣٨٧ :٤ ) ٣- در راستاي مشارکت مردم در برنامه ريزيهاي شهري در برخي از مناطق آمريکا بدين ترتيب است که يک کميته مرکب از ٤٥ نفر از نمايندگان سازمان هاي مردمي از سراسر ايالت ٧ کميته مشورتي و مردمي که هر يک نماينده محل خاصي است ، در جريان طرح خواهند بود . علاوه بر آن تهيه فيلم و اسلايد براي نمايش عمومي و انتشار بولتن خبري منتشره توسط دپارتمان برنامه ريزي و توسعه اقتصادي بصورت هفتگي و ارسال آن براي حداقل ٧٠٠ نفر در سراسر ايالت و امکان دريافت آن براي هر فرد در صورت تمايل به اضافه اينکه تمامي جلسات شورا ، هيأتها ، کميسيون ها و کميته هاي دولتي طبق قانون بر روي تمامي مردم باز است و دستور جلسات آنها حداقل ٧٢ ساعت قبل از تشکيل در جلسه در جاهاي مخصوص که براي مردم تعيين شده نصب مي گردد. کافي است که هر کدام از ساکنين ايالت نسخه اي از خلاصه صورتجلسات و يا آگهي هاي مربوط به تشکيل جلسات را درخواست کنند تا برايشان ارسال شود . ( نمونه اي از حکمروايي خوب شهري ) ب – فرانسه ١- در فاصله سالهاي ١٦٣٨ تا ١٧٨٣ ، ظرف ١٤٥ سال ٤ فرمان در رابطه با مسائل شهرسازي از لوئي ١٣ تا لوئي ١٥ براي حکمروايي شهري صادر شده است . ٢- در مراحل تهيه طرح استفاده از زمين ، پس از اينکه طرح تهيه شد فرماندار آن را در شوراي شهرداري بخشهاي مختلف به راي مي گذارد و بعد از اينکه پيشنهاد طرح منتشر شد ، طي بخشنامه اي از مردم
نظرخواهي مي شود و پس از طي اين مراحل اگر مخالفتي با طرح نشده باشد بوسيله بخشنامه و يا دستور فرماندار منتشر مي گردد . (پرنيان ، ١٣٨٧ :٤١ ) اين موضوع نمونه اي از يک حکمروايي خوب شهري مستند به ضوابط اثربخش جکومت محلي و نوعي از تجلي حضور و مشارکت مردمي است . ج – انگلستان طبق قوانين شهرسازي انگليسي ، بايد به مردم اجازه داده شود تا در مراحل برنامه ريزي و رسيدگي به طرحهاي عمران و اخذ تصميمات مشارکت داشته باشند و قبل از اينکه هر تصميمي به صورت نهايي اخذ شود بايد با مردم مشورت شود . ( مرکز مطالعات برنامه ريزي شهري ، ١٣٧٨ :٤ ) انگلستان مدلي از حکومت محلي ارائه مي کند که عليرغم پاي بندي به مداخله حکومت مرکزي در قلمرو حکومت هاي محلي ، قويا الگوي تمرکز زدايي را حفظ کرده است در اين کشور ٢٦ هزار شوراي حکومت محلي وجود دارد که اعضاي آن کساني هستند که براي واحدهاي محلي انتخاب شده اند . ( قاليباف ، ١٣٩١ :١٨٦ و ( 187
د – ترکيه
براي ايجاد يک حکومت محلي موثر و دموکراتيک اهداف اساسي ذيل در نظر گرفته شده :
١- ايجاد منزلت و جايگاه حکومت محلي ٢- دموکراسي محلي ٣- بهبود خدمات محلي ٤- توسعه ساختار حکومت ، منابع مالي ، انساني و فرهنگ مديريتي در حکومت محلي .
٢- بر اساس اهداف مزبور ، راهبردهايي مانند تسهيل مشارکت مردم ، تضمين تمرکز زدايي و برنامه ريزي راهبردي ، موثر ، کارا ، مسئوليت پذير و عادلانه در ارائه خدمات عمومي ، بهبود ساختاري و سازماني و افزايش مسئوليت هاي حکومت محلي ، توسعه فناوري اطلاع رساني نوين در حکومت محلي پيش بيني شده است . (قاليباف ، ١٣٩١ :١٩٣ )
صرف نظر از شکل و محتواي ساختارهاي حکومت هاي محلي که بر اساس تجارب و پيشينه هاي فرهنگي ملت هاي مختلف متفاوت مي باشند ، معذالک عمومي ترين اهداف حکومت هاي محلي عبارتند از آزادي ، مشارکت و کارايي (برک پور اسدي ، ١٣٨٨ :١٣٧ )
در کشورهاي اروپايي مدل هاي مختلفي از حکومت هاي محلي تجربه شده اند که آخرين وضعيت آنها عبارتست
از :
سير تحول مدل هاي مديريت شهري در ايران
در اسناد قانوني مربوط به نظام مديريت شهري در ايران به صورت مشخص به نوع نظام يا مدل مورد استفاده اشاره اي نشده است . اما از طريق بررسي روابط قانوني شورا ، شهرداري و دولت مرکزي استخراج نوع مدل و بيان مشخصات آن امکان پذير است . به طور کلي قوانين اصلي مرتبط با شهرداري ها از آغاز دوره قانون گذاري
به سبک جديد در ايران ( پس از انقلاب مشروطه ) عبارتند از :
- قانون بلديه ١٢٨٦ ه . ش .
- قانون بلديه ١٣٠٩ ه . ش .
- قانون تشکيل شهرداريها انجمن شهر و قصبات ١٣٢٨
- لايحه قانوني شهرداري مصوب ١٣٣١
- قانون شهرداري مصوب ١٣٣٤
- مدل کنوني منبعث از قانون شهرداري ١٣٣٤ و قانون شوراها مصوب ١٣٧٥ و اصلاحي سال ١٣٨٢ بر اساس قوانين فوق ، مهم ترين ويژگي هاي مدل غالب مديريت شهري در ايران در دوره هاي مختلف به شرح جدول زير است .
