بخشی از مقاله
برخی از منابع
[1] وزارت کشاورزي؛ مشکلات و تنگناهاي بخش کشاورزي و راه حلها؛ معاونت تحقیقات
اقتصادي و اجتماعی، مؤسسه پژوهشهاي برنامهریزي و پشتیبانی، .1376
[10] دوفومیه م.؛ سیاستهاي کشاورزي؛ ترجمه: گ. ایروانلو؛ تهران: مرکز مطالعات برنامهریزي و اقتصاد کشاورزي، .1373
[11] رفیعی هـ.، زیبایی م.؛ »اندازه دولت، رشد اقتصادي و بهرهوري نیروي کار در بخش کشاورزي«؛ فصلنامه اقتصاد کشاورزي و توسعه، ش. 43 و 44، پاییز و زمستان.1382
-1 مقدمه
بحث اندازهگیري عملکرد مدیریت روستایی به منظور پاسخ به این پرسش ارائه میشود که آیا میتوان یک مدل تحلیلی را طراحی کرد که ضمن بهکارگیري عناصر نظري مدیریت روستایی به آنها قابلیت کاربردي در اندازهگیري سیاستگذاریهاي مدیریتی ببخشد؟ قبل از ارائه بحثهاي مربوط به مفهومسازي نظري و چگونگی ساخت فرمولهاي اندازهگیري عملکرد مدیریت روستایی لازم است تا به این مسأله اشاره شود که هم اکنون ضعفهاي مدیریت روستایی از معضلات فرایند توسعه در روستاهاي ایران به شمار میآیند 1]م.
مقاله حاضر کوشش میکند تا با طراحی فرمول اندازهگیري عملکرد مدیریت روستایی، ابزاري را براي ارزیابی سیاستگذاریهاي مدیریتی در روستاها فراهم کند که با کاربرد این ابزار بتوان اصلاح لازم را در حوزه ضعفهاي نظام مدیریت روستایی ایجاد کرد. براي ساخت این ابزار از بحثهاي نظري جامعه شناختی و از مدل تعامل سطوح ساختاري استفاده خواهد
٢٢٨
فصلنامه مدرس علوم انسانی ویژهنامه مدیریت، بهار 1385
شد تا متغیرهاي اصلی براي طراحی مدل مدیریتی شناسایی شوند 2]م.1 سپس این عوامل به شکل عناصري که قابلیت وزن پذیري دارند در فرمولهاي ریاضی مربوط به اندازهگیري گنجانیده خواهند شد. ذکر این نکته ضروري است که میتوان عوامل دیگري را نیز در طراحی فرمولها وارد کرد که ممکن است در این مقاله نیامده باشد. اما به همین دلیل فرمولهایی که در این مقاله ارائه میشوند این امتیاز را دارند که به فراخور سطح مدیریت (خرد، میانه و کلان)
و نوع فعالیت روستا خود- اصلاحگرند و همواره میتوان عناصر آنها را تغییر داد. فرایند اصلاح فرمولها تا آنجا میتواند ادامه یابد که مدل مطلوب ریاضی براي اندازه گیري عملکرد مدیریت روستایی بهدست آید.
-2 طرح مسأله
اندازهگیري عملکرد مدیریت روستاها باید با توجه به عوامل اجتماعی و عوامل تولید انجام شود؛ زیرا این دو دسته از عوامل شکلدهنده به ساختار مدیریت روستایی میباشند. اما از آنجا که در روستاهاي ایران، کار و زندگی اجتماعی آنچنان درهم آمیخته که عملاً نمیتوان مرز مشخصی براي تفکیک فرایندهاي اجتماعی و فرایندهاي تولید قائل شد، عوامل تولید و عوامل اجتماعی به صورت تلفیقی در اینجا مورد مطالعه قرار گرفتهاند 3]، صص220-193؛ 4؛ 5م.
باید متذکر شد با توجه به مطالعاتی که تاکنون در مورد نظام مدیریتی روستاها در ایران انجام شده، میتوان گفت که مدیریت در معناي علمی آن و آنچنان که در کتب مدیریتی از آن یاد شده در روستاهاي ایران اعمال نمیشود و آنچه وجود دارد نوعی مدیریت ناقص یا شبه مدیریت است که در آن تمامی جنبهها و وظایف مدیریت اجرا نمیشود 6]؛ 7م. اما همانگونه که گفته شد عوامل تأثیرگذار در مدیریت روستاها عوامل تولیدي - اجتماعی میباشند که به صورت تلفیقی در اینجا مورد نظر قرار میگیرند. با این وجود و براي سهولت کار مطالعه،
.1 این مدل در تبیین وضعیت توسعه نیافتگی ساختارهاي کشاورزي بهوسیله تیلور و به منظور تبیین مدل نظري روابط ترکیبی شیوه هاي تولیدي بهکار گرفته شد که در اینجا تعامل سطوح ساختاري بهجاي آن بهکار گرفته میشود و منظور قرار دادن کلیه عوامل اجتماعی- ساختاري در ساخت معادله ریاضی مدیریت روستایی است.[2]
بنابراین در اینجا هدف از ساخت مدل نظري شناخت عناصر ساختاري- اجتماعی و دخالت آنها در ساخت ابزار اندازهگیري مدیریت است و هدف از این مدل نظري تبیین امر اجتماعی- روستایی نیست.
٢٢٩
حمید عبداللهیان و همکاران اندازهگیري عملکرد مدیریت روستایی در ...
این عوامل را به لحاظ انتزاعی به سه دسته عوامل سیاسی (شامل عوامل ساختاري، مدیریتی و عوامل دولتی)، عوامل اجتماعی- فرهنگی و عوامل اقتصادي به شرح زیر تقسیمبندي کردهایم و لازم است ابتدا مروري بر جایگاه مفهومی- نظري و نتایج تجربی بخش کشاورزي در رابطه با این عوامل به شرح زیر انجام شود 8] ؛ .1[9 دوفومیه نیز بخوبی روند توسعه را در کشورهاي متعددي در قالب سیاستگذاریها و ارتباط آنها با عوامل گوناگون بر همین روش نقد کرده است .[10] بنابراین باید توجه داشت که رویکرد مقاله در مرور این عوامل صرفاً مشروعیت نظري آنها نیست بلکه ارائه نتایج نبود یا کمبود این عوامل در بخش کشاورزي ایران نیز میباشد. این رویکرد دو لایه به عوامل مؤثر در مدیریت کمک میکند تا امر اندازهگیري صرفاً با توجه به عناصر انتزاعی- نظري انجام نشود بلکه عنصر تجربه نیز در محاسبات دخالت داده شود.
-3 شرح عوامل مؤثر در مکانیسم مدیریت
این عوامل به چهار دسته به شرح زیر قابل تفکیک میباشند.
-1-3 عوامل سیاسی
به لحاظ مفهومی، عوامل سیاسی به تأثیر نظام قدرت در سطح محلی و ملی و آثار تصمیمسازي مدیریتی ناشی از آنها مربوط میشود و خود به عوامل زیر قابل تقسیمبندي میباشد. (1 عوامل ساختاري سیاسی؛ (2 عوامل اجتماعی- فرهنگی و تاریخی؛ (3 عوامل اقتصادي؛ (4 عوامل جغرافیایی. هرکدام از این عوامل با توجه به زیرمجموعههایی که عاملیت آنها را شکل میدهند بر روند مدیریت تأثیر دارند که ابتدا مشروعیت نظري و نیز تجربه بخش کشاورزي ایران را در ارتباط با هر عامل به شرحی که میآید مرور میکنیم تا بعداً با وزندهی به آنها نشان داده شود که سهم هریک در موفقیت یا عدم موفقیت مدیریت روستا چه اندازه است.
.1 نگاه کنید به تجربه هند
٢٣٠
فصلنامه مدرس علوم انسانی ویژهنامه مدیریت، بهار 1385
-1-1-3 عوامل ساختاري سیاسی
این عوامل به الگومندیهاي نهادي در سطح عام و کشوري مربوط میشوند که روستا را از قالب تکیه بر کنشهاي مبتنی بر الگومندیهاي محلی بیرون میآورند و به همین دلیل به این عوامل ساختاري میگویند، نظیر جهت گیریهاي تولیدي- اجتماعی و اقتصادي ناشی از سیاستگذاریها ب10، ص 1م.
-1-1-1-3 تمرکزگرایی در تصمیم و اجرا
علیرغم آنچه در قانوناساسی در خصوص شـوراها بـه عنـوان نهادهـاي مـدیریتی موجـود مطرح شده، اغلب نگرشهاي تمرکزگرایانه در سیاستها و خط مشیهاي دولت تأثیرگذارند 11]،
صص 88-75م. به عنوان مثال شوراها قدرت لازم را براي اخذ تصمیم و اجراي آن ندارنـد و این در حالی است که شـوراها در فراینـدهاي اجتمـاعی- اقتـصادي روسـتاها فعالیـت دارنـد.
وابستگی مالی نهادهاي (شوراهاي) محلی به مرکز از یکسو و سیاستهاي تمرکزگرایانه دولت مرکزي از سوي دیگر سبب شده تا شوراها به عنوان یـک نهـاد مـدیریتی عمـلاً قـدرت اتخـاذ تصمیمات در حوزه روستا را نداشته باشند. به عنوان مثال در حوزه جذب سرمایه، شـاکري و موســوي نقــش دولــت را در ســرمایهگــذاري (در بخــش کــشاورزي) حتــی زمــانی کــه سرمایهگذاري بخش خصوصی مطرح است، مهم قلمـداد مـیکننـد 12]، ص 99م. ایـن مـسأله، مشکل ساختاري بی توجهی به فرایند رشد را از درون - که از اهداف شکلگیري شوراها بوده است - بهتر نشان میدهد 11]، صص 88-75م.1
-2-1-1-3 رابطه بهرهکشی شهر از روستا در نتیجه تعامل سیاسی محلی
با توجه به مطالعاتی که تاکنون در برخی از روستاهاي ایران انجام شده، پیرامونیشدن2
روستاها نسبت به بخشها و شهرها امري است که بر فرایند تلفیق قدرت و مدیریت به منظور
.1 رفیعی و زیبایی به مسأله ساختاري اندازه دولت و سرمایهگذاري در حوزه بهرهوري نیروي کار کشاورزي میپردازند و آن را امري مثبت تلقی میکنند. با این وجود رویکرد مقاله حاضر از بعد کاهش ضرایب استقلال مدیریتی روستاها در نتیجه اندازه و دخالت دولت قابل توجه میباشد.
غپطصهzطئهطکلاژططکژ حل
٢٣١
حمید عبداللهیان و همکاران اندازهگیري عملکرد مدیریت روستایی در ...
هماهنگکردن امور مدیریتی محلی تأثیر گذاشته است 13]، صص 22-3؛ 14، صص -207 235م؛ زیرا که رابطه شهر و روستا به نحوي است که شهر، منابع روستاها را در جهت رشد و توسعه خود بهکار میگیرد و حتی نخبگان روستایی را به علت نامتقارن بودن جاذبههاي شهر و روستا به سوي خود می کشاند 14]م.1
-3-1-1-3 اولویتهاي توسعه
برنامهریزیهاي توسعه ظاهراً بر اولویت بخش کشاورزي و رشد کشاورزي تأکید میکنند ولی در عمل رشد صنعتی از رشد بیشتري برخوردار بوده است 15]م. بدیهی است الگوي رشد مبتنی بر صنعت امکانات انسانی و سرمایهاي کشور را به خود جذب میکند و غفلت از بخش کشاورزي را به طور نهادین در ساختار توسعه اقتصادي کشور بازتولید می کند.
بنابراین، نقش مدیریت در این اولویتگذاریها یکی از شاخصهایی است که باید مدنظر قرار گیرد.
-2-3 عوامل مدیریتی
عوامل مدیریتی به نظام انتزاعی و تجربی که در روستا عمل ساماندادن به امور اجتماعی و تولیدي را به عهده دارد، مربوط است. بنابراین در این حوزه میتوان عناصر مستقلی را به شرح زیر در بحث اندازهگیري وارد کرد:
-1-2-3 مدیریت تولید نابسامان
مدیریتی که در زمینه تولید در روستاهاي کشور اعمال میشود، مدیریتی نیست که بر مبناي ضرورتهاي عینی و اصول علمی متکی باشد؛ همچنین مشاهده شده است که در روستاها هیچگونه هماهنگی عام و کلانی در مورد تولید، توزیع و مصرف وجود ندارد و اغلب محصولات به وسیله واسطهها و یا پراکندگی بسیار، بازاررسانی و به فروش میرسد. همین امر سبب کمشدن ارزش تجاري محصولات و افزایش ارزش معیشتی آنها شدهاست 15]م.
.1 این مسأله را میتوان با سالخوردگی جمعیت شاغل روستانشین دنبال کرد. به عنوان مثال رمضانیان نشان میدهد که جمعیت شاغل بالاي 60 سال در بخش کشاورزي 21/1 درصد در مقایسه با 3/9 در بخش صنعت و
5/2 درصد در بخش خدمات است 14]، صص .[235-207
٢٣٢
فصلنامه مدرس علوم انسانی ویژهنامه مدیریت، بهار 1385
-2-2-3 ناکافی بودن افراد متخصص
به دلیل کمبود امکانات جذبکننده در روستاها در حال حاضر اکثر افراد تحصیلکرده روستایی به شهر مهاجرت میکنند 16]، صص 195-170م. از طرف دیگر افرادي که از بیرون براي هدایت امور روستا انتخاب میشوند، به دلیل عدم احساس وابستگی به مردم روستا درجه تعهد و احساس مسؤولیت کافی را ندارند و این خود به عاملی تأثیرگذار بر ارزیابی مدیریت روستایی تبدیل شده است.
-3-2-3 نارسایی نظام کنترل
به دلیل ضعف نظام مدیریتی روستاها یک نظام کنترل و نظارت کارامد (طبق مدل مورگان) 7]م براي پیگیري برنامههاي عمرانی یا سایر برنامههاي مربوط به روستا و به هدفرساندن آنها به صورت دقیق پیشبینی نشده است و به همین دلیل برنامههاي عمرانی اغلب با مشکل بهرهدهی و به ثمر رسیدن روبهرو میباشند 15]م.
-4-2-3 مدیریت با ماهیت برونزا
یکی از مشکلات عمده اعمال مدیریت در روستاها تاکنون این بوده است که به دلیل کمبود افراد متخصص اغلب افرادي غیربومی وظایف مدیریتی را در روستا عهدهدار میشوند یا اینکه به دلیل تمرکزگرایی دولت مرکزي و نارساییهاي موجود در شوراها براي اخذ تصمیم به صورت مستقل تصمیمگیریها اغلب ماهیتی غیربومی داشتهاند. نتیجه این فرایند آن بوده است که نگرش روستاییان به اینگونه تصمیمات اغلب منفی است؛ به نحوي که برنامههاي منتج از این تصمیمگیریها را اغلب در حیطه منافع دولت مرکزي میدانند.
-3-3 عوامل دولتی
عوامل دولتی به جنبههاي رسمی اعمال قدرت و میزان حضور نهادها و یا نمایندههاي دولت در روستا مربوط میشود و این دسته از عوامل شامل تقسیماتی به شرح زیر است:
٢٣٣
حمید عبداللهیان و همکاران اندازهگیري عملکرد مدیریت روستایی در ...
-1-3-3 مسأله امنیت و نبود آن
به دلیل مسائلی نظیر نامناسب بودن راههاي ارتباطی و دور افتاده بودن برخی روستاها از بخش و یا مرکز، درجه امنیت بخصوص در حوزه اقتصاد در روستاها پایین آمده است. به همین دلیل سرمایهگذاران حاضر به سرمایهگذاري اقتصادي، تجاري در روستاها نمیباشند و همین امر به نوبه خود سبب ضعف روستاها در بخشهاي مالی و تجاري شدهاست ب12،
صص 115-89م.
-2-3-3 تداخل وظایف سازمانهاي دولتی و وزارتخانهها در روستاها
به نظر میرسد براي ایجاد هماهنگی میان فعالیتهاي سازمانهاي مختلف در روستا وجود یک نهاد مقتدر براي منسجم کردن فعالیتها در جهت نیل به اهداف توسعه روستایی ضروري است.البته بنا به اصل 103 قانون اساسی »استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوري که از طرف دولت تعیین میشوند، در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها میباشند.« اما عملاً شوراها توان متمرکز کردن فعالیتهاي خود را ندارند. هم اینک بین بسیاري از وظایف شوراها و وظایف وزارت جهاد کشاورزي و شهرداریها و بخشداریهاي محلی تداخل وجود داشته و هماهنگی لازم بین آنها وجود ندارد. به همین دلیل مسؤولیتپذیري و پاسخگو بودن در امور کشاورزي در بسیاري از موارد با ابهام انجام می شود.
-3-3-3 عدم هماهنگی و تبعیض میان سازمانهاي محلی و مرکزي
در روستاهاي ایران بنا به مطالعاتی که در چارچوب این طرح پژوهشی تاکنون در مناطقی نظیر شهمیرزاد، سرگست بندرعباس، نوار روستاهاي نور تا رامسر، زرین دشت فیروزکوه، روستاهاي شاهرود انجام شده، نوعی تبعیض و اعمال قدرت از سوي بخشها بر روستاها دیده میشود. به این ترتیب که بخشها و یا به طور کلی تقسیمات کشوري بزرگتر غالباً تمایل به اعمال قدرت در بخشهاي کوچکتر بهگونهاي دارند که فرایند توسعه به نفع و به مصلحت بخشهاي بزرگ صورت پذیرد. البته در اصل 101 قانون اساسی براي جلوگیري از تبعیض چنین گفته شدهاست: »به منظور جلوگیري از تبعیض و جلب همکاري در تهیه برنامه هاي عمرانی و رفاهی استانها و نظارت بر اجراي هماهنگ آنها، شوراي عالی استانها مرکب از
٢٣٤
فصلنامه مدرس علوم انسانی ویژهنامه مدیریت، بهار 1385
نمایندگان شوراهاي استانها تشکیل میشود.« اما مصاحبههاي انجام شده در شهمیرزاد و سرگُست تأیید میکنند که رابطه بین روستاها و بخشهاي کلان تقسیمات کشوري حتی با وجود این شوراها هنوز با مصالح روستاها هماهنگ نیست.
-4-3-3 کمبود ابزارها و سازوکارهاي دولتی
براي پاسخگویی به احتیاجات مردم و ضرورتهاي اداري توسعه، مبایه دیائو نشان میدهد که تجربه سنگال در این زمینه مثال مناسبی به نظر میآید 17]، ص 257م.
-5-2-3 حمایت ناکافی از افراد خلاق و نوآور از سوي دولت
در گونهاي از روستاها که مقاومت در برابر تغییر در آنها یک هنجار ذهنی- فرهنگی شده است.
-4-3 عوامل اجتماعی - فرهنگی و تاریخی
-1-4-3 پیشینه و تجارب تاریخی روستاییان
به علت سابقه ذهنی روستاییان از دوران ارباب- رعیتی و ناتوانی روستاییان در اعمال مالکیت روي زمینها، امروزه اغلب روستاییان کشور با یکیشدن اراضی مخالفت میکنند؛ زیرا که آن را به منزله سلب مالکیت و استقلال خود می دانند و این ذهنیت، سبب پایین آمدن میل به مشارکت خودآگاه در زمینه تولید نیز شده است. به همین دلیل است که در روستاها اغلب مشاعها از نوع مشاعهاي خانوادگی است18]م. این مسأله را دوفومیه نیز در سایر کشورها مورد مطالعه قرار داده تا راه حل مسأله کشاورزي را براساس شکلگیري مشاعها پیشنهاد کند 10] و 19م
