بخشی از مقاله
سرمقاله
ريشه‌هاي تحول‌گريزي در نظام اداري ايران
اكثريت قريب به اتفاق 122دولتي كه از صدر مشروطيت تاكنون زمام قوه مجريه ايران را در دست گرفته‌اند، تغييراتي در نظام اداري ايجاد كرده‌‌اند. تغييراتي كه از گسترش و توزيع جغرافيايي اداره‌هاي جديد دولتي آغاز و در سطح گسترده‌تر خود، به ادغام يا تفكيك وزارتخانه‌ها انجاميد.
اين روند همچنان ادامه دارد، تا جايي كه دولت نوپاي محمود احمدي‌نژاد نيز قصد دارد در هفته‌هاي آينده، همان مسير هميشگي را طي كرده و تحولاتي در تعداد صندلي‌هاي خود ايجاد كند. بي‌آنكه توجه كافي به تجربه‌هاي پيش از اين داشته باشند.
نصرا... مشيرالدوله، نخستين رييس كابينه مشروطه در نمودار سازماني كه با اقتباس از دولت‌هاي پيش از مشروطه تدوين كرده بود، فقط براي 8 وزير جايگاه تعيين كرد: داخله، خارجه، جنگ، ماليه، عدليه، «معادن و طرق و شوارع»، تجارت و علوم. اما بعدها و به مرور، وزارتخانه‌هاي جديدي با عناويني همچون فوايد عامه، پست و تلگراف، معارف و اوقاف، صحيه و امور خيريه(بهداري) و ... نيز پا به ميدان گذاشتند. اما اوج شكل‌گيري وزارتخانه‌هاي جديد را بايد در دو مقطع بعدي بررسي كرد.
در دوران حكومت پهلوي دوم (موج اول تحول اداري) با تصور اينكه نظام اداري نقش مهمي در توسعه كشور دارد، دستگاه‌هاي اداري جديدي شكل گرفتند.
معاونت‌هاي نخست‌وزير و وزارتخانه‌هايي همچون خواربار، پيشه و هنر، كشاورزي، كار و تبليغات، اقتصاد ملي، معاونت پارلماني، معاونت تبليغات، صنايع و معادن، نايب نخست‌وزيري، وزارت گمركات و انحصارات، معاونت امنيت و اطلاعات، معاونت برنامه و بودجه، معاونت بازرسي، وزارت انتشارات و راديو، شوراي‌عالي اداري، وزارت آباداني و مسكن، معاونت جلب سياحان، معاونت هنرهاي زيبا، وزارت آب و برق، آموزش و پرورش، معاونت بسيج همگاني، وزارتخانه مواد مصرفي و توليدات كشاورزي، معاونت تربيت بدني و تفريحات سالم، وزارتخانه اصلاحات ارضي، معاونت حفاظت از محيط زيست، معاونت دفتر نظارت اجتماعي، معاونت انرژي اتمي، وزير امور شركت ملي نفت و ... .
طراحي ساختارهاي جديد اداري در دوران پهلوي دوم، كابينه 9نفره مشيرالدوله در سال 1285 را به كابينه 40نفره امير عباس هويدا در 1356 تبديل كرد. اين تحولات كه به دليل كمبود نيروي انساني از كفالت نخست‌وزير بر برخي وزارتخانه در كابينه‌هاي صدر مشروطه آغاز شد، در نيمه دوم سده 1300 به مدد درآمد كلان نفت، انبوهي از مشتاقان عضويت در دولت را پديد آورد كه گاهي با عنوان بي‌مسووليت «وزير مشاور» به كابينه راه مي‌يافتند.
شوك اداري دوم به سال‌هاي آغازين پيروزي انقلاب اسلامي باز مي‌گردد. ايجاد پست‌هاي جديدي همچون معاون نخست‌وزير در امور انقلاب، وزير مشاور در امور سياسي، وزير مشاور در امور اجرايي جهاد سازندگي، وزير مشاور تعليمات و تحقيقات، وزير نفت، وزير امور اجرايي، وزير شركت ملي فولاد (معادن و فلزات بعدي)، وزير صنايع سنگين، وزير اطلاعات و وزير سپاه پاسداران، فقط به دليل اين كه برخي معاونت‌هاي نخست‌وزير به معاونت رييس جمهوري تبديل شدند، باعث افزايش اعضاي كابينه نشد.
پايان كابينه دوم مير حسين موسوي با 25عضو، آغازي شد بر روند ادغام وزارتخانه‌ها. روندي كه هرگز نتوانست ساختار اداري ايران را كوچك كند.
به عنوان نمونه ادغام وزارتخانه‌هاي جهاد سازندگي و كشاورزي در كابينه سيدمحمد خاتمي باعث تقاضاي پست‌هاي اداري جديدي از سوي وزارت نوپاي «جهاد كشاورزي» شد. هر چند در اين دوران ادغام نيز نهادهاي جديدي همچون مركز گفت‌وگوي تمدن‌ها، سازمان ملي جوانان و... شكل گرفتند كه همگي سهمي از درآمدهاي روزافزون نفتي را مطالبه مي‌كردند.
با استمرار روند يادشده، اكنون دولت با انبوهي از كاركنان نيمه متخصص دست به گريبان است. آمارهاي غيردولتي، ميزان حقوق كارمندان دولت و اقمارش را رقمي حدود 10هزار ميليارد تومان در سال برآورد مي‌كنند. اين بودجه كه گاهي با برچسب‌هاي غير‌مرتبط همچون پژوهشي يا عمراني تخصيص مي‌يابد، تنها رديف هزينه مستقيم اختصاص يافته به كاركنان دولت نيست. بخش قابل ملاحظه‌اي از يارانه سوخت‌هاي فسيلي نيز به اتومبيل‌هاي دولتي يا خصوصي اختصاص مي‌يابد كه در سطوح تشريفاتي گوناگون، كارمندان را به صورت روزانه درون شهرها و گاه استان‌ها جابه‌جا مي‌كنند.
كارمندان دولت به دسته‌هاي متفاوتي تقسيم مي‌شوند. عمده آنها در گروه‌هاي فشار اداري جاي مي‌گيرند كه آشكارا به مخالفت با اصلاحات اداري مي‌پردازند و حتي اصلاح‌طلب‌ترين دولت‌ها و يا قوي‌ترين نهادهاي امنيتي نيز توان مقابله با آنها را ندارند. اين افراد كه از ساماندهي اختياري برخوردارند، نظمي را به نمايش مي‌گذارند كه در سطوح مديريتي با عنوان بي‌نظمي از آن ياد مي‌شود. بر پايه اين نظم، كاركنان دولت آخرين حلقه يك زنجير نيستند كه بتوان با اتكا به رابطه يك سويه و از بالا به پايين، آنها را به كناري نهاد. تعامل دو سويه‌اي كه ميان بالا و پايين برقرار است، فقط به تحولات سطحي امكان موفقيت مي‌دهد.
حلقه كوچكتر را لابي‌هاي اداري تشكيل مي‌دهند. كساني كه براساس روش‌هاي دقيق تقسيم كار به صورت هماهنگ در ستاد‌هاي انتخاباتي حاضر مي‌شوند، صفوف نخستين مراسم مختلف را پر مي‌كنند و در عين‌حال از هيچ تلاشي براي جذب مديران جديد به شبكه‌هاي مالي خود، پرهيز نمي‌كنند. اين گروه به خوبي مي‌توانند ماه‌هاي اوليه مديران جديد را به خود اختصاص داده و از طريق بازگويي ايده‌هاي تكراري، آنها را جذب «عقلانيت اداري» خود كنند. عقلانيتي كه هدفي جز مستحيل كردن مديران جديد در روابط غير رسمي و جلوگيري از ورود تحول خواهان ريشه‌گرا به نظام اداري را دنبال نمي‌كند.
مديران دولتي كه معمولا براساس لياقت‌هاي سياسي و بدون سابقه اجرايي منصوب مي‌شوند، در چرخه‌اي ميان لابي‌هاي اداري و انبوه كارمندان عادي گرفتار مي‌آيند. گروه اول حرف‌ها و ايده‌هاي جالبي مطرح مي‌كنند و به گونه‌اي سخن مي‌گويند كه به مدير جديد نشاط مي‌بخشد. گروه دوم اما با لحني كليشه‌اي، به طرح مطالبات روزافزون مالي و شبه مالي خود مي‌پردازند، بدون آنكه توجهي حتي ظاهري به شعارهاي مدير جديد داشته باشند. رقابت اين دو گروه در نهايت ربطي به كارآمدي سازمان نمي‌يابد. مدير تسليم شرايط موجود مي‌شود. شرايطي كه علاوه بر بهره‌وري پايين، مسيري براي خروج كاركنان ناكارآمد ندارد و فقط ورودي‌هاي آن باز است. درست مانند بيماري كه به دليل قليايي شدن خون، قدرت هضم غذا را از دست داده و مرتب چاق‌تر مي‌شود.
در چنين وضعيتي، تكليف ماموريت‌هاي فوري سازمان‌هاي دولتي مشخص نمي‌شود چه رسد به آنكه چيزي با عنوان «حافظه مديريتي» در اين سازمان‌ها شكل گيرد. حافظه مديريتي فقط به اعطاي مسووليت‌هاي مشاوره‌اي به مديران سابق محدود نمي‌شود. وجود بايگاني‌هاي مدرن و قابل دسترس درخصوص روش‌ها و افراد، بخشي از اين حافظه را تشكيل مي‌دهد.
اما وضعيت نظام اداري ايران بسيار اسف‌بارتر از آن است كه بتوان از چنين مفهومي سخن گفت. در حالي‌كه نهادهاي دولتي، حتي سازمان‌هاي جاسوسي كشورهاي توسعه‌يافته نظير ام آي 6، ام آي 5، سيا و ... آرشيوهاي محرمانه خود را پس از چند دهه در اختيار بخش‌هاي انتشاراتي‌شان يا ناشران خصوصي طرف قرارداد، قرار مي‌دهند، اسناد اداري غيرمحرمانه در ايران سهم موش‌ها و موريانه‌ها مي‌شود. به عنوان مثال حتي نمي‌توان يك كتاب مفيد حاوي اسناد تاريخي ارزشمند نهادهايي همچون وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه و ... پيدا كرد.
اين در حالي است كه دست‌كم 20 موسسه دولتي تاريخ پژوهشي يا تاريخ‌نويسي در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي، بنياد شهيد و امور ايثارگران، بنياد مستضعفان، وزارت اطلاعات، قوه قضاييه، سازمان تبليغات اسلامي، نهاد رياست جمهوري و غيره مشغول فعاليتند. اگر تلاش‌هاي دانشگاه آمريكايي هاروارد و موسسه مطالعات خاورميانه آن نبود، شايد چند كتاب محدودي هم كه در مورد تاريخ نظام اداري ايران و البته با گرايش خاصي منتشر شده، قابل دسترسي نبود.
در واقع مي‌توان گفت نظام اداري ايران از گذشته خود فرار مي‌كند، چون علاقه چنداني به تحول در آينده ندارد. ساختاري كه حافظه ندارد حتي اگر موفق به جلب بهترين متفكران جامعه شود (كه اين البته به طنز مي‌ماند)، باز هم نمي‌تواند نظريه‌هاي خوبي ارائه دهد. در تاريخ جهان كم نيستند نخبگان حقيقي يا حقوقي كه از فرط انديشيدن بي‌پايه، به خيالبافي و توهم رسيده‌اند، نظام اداري ايران هم يكي از اين تجربه‌هاي تاريخي.
