whatsapp call admin

مقاله در مورد تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری

word قابل ویرایش
24 صفحه
8700 تومان
87,000 ریال – خرید و دانلود

تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری

چکیده
نظامهای سیاسی بر اساس بنیادهای ارزشی و فرهنگ خاص خود شکل می گیرند و برای عملی کردن ارزشها، ساختارها و نهادهای حکومتی مناسب خود را شکل می دهند. هر یک از ساختار ها و نهادها، کارکرد های خاص خود را به اجرا می گذارند و نظام سیاسی را در تحقق هدفها و ارزشها یاری می رسانند. در این تحقیق، نظام اداری کشور زیرمجموعه نظام سیاسی در نظر گرفته شده است. هدف تحقیق حاضر مطالعه تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری دردودوره مشخص از تاریخ معاصرایران است.

۱)از استقرار تا پایان نظام مشروطه (۱۲۸۵ تا۱۳۵۷)؛
۲)از استقرار نظام جمهوری اسلامی تاکنون ( ۱۳۵۷ تا ۱۳۸۰ ).
مقدمه
نظام اداری هر کشوری، سیستم تنظیم کننده کلیه فعالیتها برای نیل به هدفهایی است که ازپیش تعیین شده است. امروزه به لحاظ شرایط داخلی و موقعیت بین المللی کشورمان، ضرورت تحول در نظام اداری کشور بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. با توجه به اینکه نظام اداری به ساختار و بنیان اجتماعی و اهداف فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشور وابسته است و نمی توان به صورت انتزاعی به آن پرداخت، لذا با توجه به تاثیر مؤلفه های پیش گفته به خصوص

نظام سیاسی و توسعه نهادهای سیاسی بر اصلاح نظام اداری، تحقیق حاضر ضمن پرداختن به مؤلفه های اخیر از آغاز تا پایان استقرار رسمی سلطنت مشروطه ( ۱۲۸۵ تا۱۳۵۷)به طور گذرا و جمهوری اسلامی ایران(۱۳۵۷ تا۱۳۸۰)به عنوان تحقیق تکوینی در پی طرح و تبیین آن است.
روش تحقیق
در این پژوهش عمدتاً از روش کتابخانه‌ای استفاده شده است. در روش شناسی نیز بر مبنای سنخیت موضوع و رویکرد نظری در مباحث مطرح شده، تلفیقی از ساختار گرایی و کارکرد گرایی در تحقیق و تحلیل موضوع به خصوص از تحلیل ساختاری-کارکردی « فردریگز» که اکثر صاحب نظران مسائل مدیریت دولتی تحلیل ساختاری-کارکردی او را در مطالعه نظامهای اداری مناسب می‌ دانند، استفاده شده است.
به طور کلی تحلیل ساختاری-کارکردی بر دو نکته تأکید می ورزد:

۱ – بررسی تعامل و کنشهای متقابل میان اجزای متشکله یک نظام اجتماعی؛
۲ – تجزیه و تحلیل کنشهای متقابل یک نظام با عوامل محیط به آن.
یافته های تحقیق
الف – یافته های تحقیق حاصل از مطالعه تطبیقی و آرشیوی:
۱)نهادهای سیاسی در هر کشوری سیاستگذاران و واضعان خط مشی عمومی آن کشور به شمار می روند و نظام اداری مجری آن سیاستها و واضعان خط مشی است.

۲) بیشترین استخدام نیروی انسانی در کشور های توسعه یافته در ایالات و ادارات محلی مشاهده می شود . در حالی که در کشور های در حال توسعه اغلب در دولت مرکزی متمرکز شده اند؛
۳) جامعه ما جزء جوامع منشوری به شمار می رود. جوامع منشوری جوامعی تعریف می شوند که در آنها ، بین میزان رشد سیاسی و رشد بوروکراتیک تعادل برقرار نباشد و بوروکراسی ( به علت عدم توسعه اداری ) در مصاف با سایر نهادهای سیاسی برتری داشته باشد . وجود قدرت بوروکراتیک در جوامع منشوری بوروکرات‌ها را برای مداخله در فرایند سیاسی وسوسه می کند . در این جوامع، با بالا بودن قدرت بوروکراتیک کارایی اداری کاهش می‌یابد. در نتیجه کارایی

بوروکراسی در این جوامع در مقایسه با جوامع آمیخته یا پراکنده پایین تر است؛
۴) در کشور هایی که به توسعه سیاسی رسیده اند ویژگیهایی از قبیل ظرفیت‌، قابلیت و رشد ادامه دار در آنها مشاهده می‌گردد؛
۵) وجود بوروکراسی « مدرن » قوی در یک سیستم سیاسی که نهادهای سیاسی آن عموماً ضعیف هستند به نوبه خود یک مانع عمده در سر راه توسعه سیاسی محسوب می شوند؛
۶) در نظامهای سیاسی سنتی،نخبگان سیاسی از میان منابع سنتی مشروع برخاستند که بیشتر مذهبی هستند؛
۷)ضعف مشاهده شده در فرایند هماهنگی در نظام مدیریت دولتی ایران ، می‌تواند به دلیل نامشخص بودن مراجع سیاستگذار و تصمیم گیر باشد؛
۸)تحول اداری از جمله تحول در هدفها، ارزشها ، تصمیم گیری و ساختار تشکیلات می تواند منوط به تحول و دگرگونی نظری و کلامی، نسبت به شیوه نگرش مسئولان در امور حکومت و دولت باشد؛
۹)با اطمینان می توان ادعا کرد که تحول در اندیشه مسئولان نهادهای سیاسی نسبت به حکومت، موجب طرح تحول اداری در شرایط موجود شده است؛
۱۰)طرح تحول در شرایط موجود ، می‌تواند در نتیجه فعال شدن و سر برآوردن جناحهای سیاسی و انگیزه رشد و ارتقای کارآیی و اثر بخشی سازمانهای دولتی توسط مسئولان نهادهای سیاسی باشد؛
۱۱)انتظار می رود که تحول اداری به تنهایی و بدون انجام اصلاحات سیاسی در شرایط موجودامید رسیدن به توسعه را کاهش دهد.
ب- یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی ( ساختاری-کارکردی):
در این قسمت نتایج حاصل از مطالعه با رویکرد ساختاری-کارکردی از ابتدای سال ۱۲۸۵ه-ش تاسال۱۳۵۷و از پیروزی انقلاب اسلامی تا سال ۱۳۸۰ درد و بخش به شرح زیرآورده شده است:
بخش اول : از استقرار تا پایان انقلاب مشروطه ( ۱۲۸۵ تا ۱۳۵۷ ):

گفتیم که از سال ۱۲۸۵ با پیروزی انقلاب مشروطه ، تمرکز قدرت شاه و دربار و تمرکزگرایی دیرینه در ایران در ابعاد و جنبه‌‌های گوناگون جای خود را به تمرکززدایی و توزیع قدرت داد. از یک سو با ایجاد مجلس و نظام پارلمانی و تکوین نظام نوین حقوقی ، قوه قضاییه در کنار ساختار اجرایی موجود شکل گرفت و از سوی دیگر، مناسبات این قوا به گونه‌ای مستقل و متمایز تنظیم گردید.
به طور خلاصه نتایج و یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی نظام سیاسی-اداری به شرح زیر است:
۱) از سال ۱۲۸۵ (ه ش) با پیروزی انقلاب مشروطه و ظهور و مؤلفه های توسعه سیاسی ، بیشتر تحول و دگرگونی به صورت تمرکز زدایی در نظام سیاسی-اداری نمایان شد؛
۲)تمرکز زدائی در سطوح جغرافیایی عمدتاً با شکل گیری انجمنهایی در ایالات و ولایات کشور صورت گرفت . ولی با کودتـای سوم اسفنـد ماه۱۲۹۹ (ه-ش) وآغازتوسـعه نیافتـگی نوین سیاسی ایران ، اغلب جریان اصلاحات و تحول در جهت تمرکز قدرت، قرار گرفت و در دوره رضا شاه مؤلفه های توسعه سیاسی همچون مشارکت سیاسی ، دموکراسی ، کثرت‌گرایی‌، و امثال آن را نمی‌توان مشاهده کرد. در این دوران، تحولات اداری واصلاحات اغلب در نظام اداری، سازمانها و دستگاههای دولتی صورت گرفته که بیشتر در جهت تمرکز گرایی و اقتدار بوده است؛

۳)با خروج رضا شاه از صحنه سیاسی کشور و ایجاد فضای باز سیاسی در شهریور ۱۳۲۰ ، یکباره تمرکز قدرت از بین رفت و دور تازه تمرکز زدایی در ساختار سیاسی-اداری کشور آغاز شد. اوج تمرکز زدایی که نتیجه توسعه یافتگی سیاسی حاصل از زمان دکتر محمد مصدق بود، در دو سال آخر نخست وزیری او تبلور یافت. « کاتوزیان» درباره این تقارن می نویسد : « به هر حال چشمگیر تر از همه اصلاحات مصدق ، شاید قانونی باشد که او در مورد تمرکز زدایی قدرت سیاسی و تصمیم گیری ، مشارکت همگانی در فرایندهای اجتماعی و سیاسی دموکراتیزه کردن قوانین ، ادارات و ارتش و اقداماتی در جهت حمایت از مردم عادی باقی گذاشت.
۴) در سال های ۱۳۳۲ تا ۱۳۳۹ و طی سالهای ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۷ ما شاهد تقارن مؤلفه‌های توسعه نیافتگی سیاسی در ساختار سیاسی– اداری کشور به سمت تمرکزگرا هستیم. شاید بتوان ادعا کرد که طی سالهای ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۲ و یک مقطع کوتاه شاهد سومین دوره توسعه یافتگی سیاسی و تمرکززدایی در ساختار سیاسی – اداری بوده‌ایم؛
۵) مهمترین موانع توسعه سیاسی در دوران رژیم پهلوی را می توان در موارد زیر دانست:
الف : افزایش کنترل حکومت بر منابع قدرت ، احتمال مشارکت و رقابت سیاسی را کاهش داده و مانع توسعه سیاسی شده است؛
ب- جامعه مدنی مردد و ضعیف و وجود شکافهای آشتی ناپذیر در جامعه مانع وصول به اجماع کلی درباره اهداف زندگی سیاسی گردید و از تکوین چارچوبهای لازم برای مشارکت و رقابت جلوگیری می کند و به استقرار نظام سیاسی غیر رقابتی یاری می رساند؛
ج- فرهنگ سیاسی رقابت ستیز ، را می توان مبتنی بر حکم و اطاعت از بالا به پایین و مقدس بودن حکومت در ایران دانست. یعنی اینکه قدرت اساساً نهـادی مقـدس به شمـار آمده وهرگاه میان قدرت و قداست مذهبی فاصله ای به وجود آمده ، تزلزل اساسی قدرت و مشروعیت، شورش را به دنبال داشته است.
د- فرهنگ سیاسی ایران به دلایل مختلف و پیچیده ، عمدتاً « فرهنگ تابعیت » در مقابل « فرهنگ مشارکت » بوده است و مجاری جامعه پذیری و فرهنگ پذیری رویهمرفته اینگونه فرهنگ را تقویت می کرده است.

۶)سلطنت پهلوی را می توان مصداق یک رژیم نخبگان سنتی دانست. اتکای این رژیم بیشتر بر یک رقابت متعادل بین گروه های مفید متمرکز بوده که مانع مشارکت گسترده مردم در امور سیاسی می‌شده است. این موقعیت پیامدهای عمیقی برای دولت ایران به همراه داشته است به طوری که رژیم شاه در معرض خطر رو به افزایش قرار گرفت.
۷)اصلاحات و نوسازی اداری به تعبیری دو وجه و الزام اصلی دارد . وجه اول به مدیریت نظام و آگاهی و پایبندی آن به اصلاحات مربوط می‌شود که پیگیری و تداوم آن راسبب می گردد. وجه دوم ، به جامعه و ساختارهای صنعتی، بازرگانی و مدیریتی آن بر می گردد. یعنی مملکت باید از مراحل سنتی گذر کرده و به مرحله توسعه صنعتی و بازرگانی ، شهرنشینی و تشکیل کم و بیش جامعه مدنی و ایجاد نهادهای مستقل از دولت رسیده باشدکه بتواند متقاضی سازمانهای نوین و کار آمد بشود. در این صورت است که نظام ناچار می شود به این تقاضا پاسخ دهد . پس اصلاحات اداری ، از حالت جریانی که صرفاً از بالا هدایت شود ، خارج شد و به صورت جریانی دوجانبه در می آید

(دربالا از سوی حاکمیت ، و درپایین از سوی نهادهای مدنی و تجاری و صنعتی ). این نهادها باید احساس کنند که پیشرفتشان منوط به وجود بوروکراسی کارآمد و مدیریت امور عمومی نوین است. دولت هم باید احساس کند که ترقی جامعه و پیشبرد برنامه های رشد و توسعه مشروط به همین شروط است. صرف احساس و آگاهی نظام کافی نیست و هر اندازه هم که کار با دلسوزی و جدیت پیگیری شود به جایی نخواهد رسید و سرانجام در مرحله ای به ناچار تحت الشعاع روابط و مناسبات سنتی حاکم قرار خواهد گرفت و بالعکس ، چنانچه آگاهی و نیاز به اصلاحات اداری فقط محدود به نهادهای غیر دولتی باشد نیز کار به جایی نخواهد رسید لذاموضوع جریانی است متقابل و دوطرفه.

حال پرسش این است که در آن سالها چه عواملی به طور عینی مانع از تحقق کامل برنامه اصلاح اداری می شده است و چرا «انقلاب اداری » هم نتوانست از حالت برنامه ای مضحک و فرمایشی خارج شود؟ هر چند که در قانون استخدام سال ۱۳۴۵ مفاهیم نوین مدیریت امور عمومی – مقولاتی چون شرایط استخدام‌، آموزش کارکنان ، تربیت نیروی انسانی ، تدوین شرح وظایف ، طبقه‌بندی مشاغل ، پرداخت حقوق و دستمزد ، بازنشستگی و از همه مهمتر– شرایط احراز مشاغل مورد توجه قرار گرفت . ولی چرا اصلاحات اداری به نهایت نرسید و امروز هم هنوز دامنگیر ماست ؟ «هدی» معتقد است این اصلاحات با ارزشها و هنجارهای ایرانیان همسو نبوده و در نتیجه یا اثرات نامطلوب برجای گذاشتند و یا هرگز به اجرا در نیامدند .

۸ – سلطنت پهلوی نوعاً یک رژیم سنتی راست بود و به قول « جیمز بیل » تاکیدش بیشتر بر« سیاستهای حفظ سیستم » تا ایجاد تغییرات اساسی در سیستم موجود بود. انقلاب سفید شاه مخارج کلانی را که از محل درآمدهای فوق العاده نفتی تامین می شد و برای سرمایه گذاری زیربنایی به منظور توسعه تاسیسات تولیدی و ارتباطی و گسترش اندازه و تواناییهای نیروهای مسلح هزینه می گشت به کشورمان تحمیل کرد . ولی ویژگی جامعه ایران مانع از آن شد که این پدیده به داخل توده‌ها جریان پیدا کند .« ماروین زوینز » ایران را جامعه‌ای می دانست که در آن رشد بیشتر از توسعه بود. (موانع توسعه سیاسی در ایران، ۱۳۸۰)

در رژیم سلطنتی ایران قدرت سیاسی در شخص شاه متمرکز بود و نخبگان سیاسی در مجموع ، گروه کوچکی را تشکیل می‌‌دادند که تعداد آنها به قول «زوینز» با محاسبه رده دوم– که نقش واسطه بین شاه و غیر نخبگان را با طبقه حاکم بر عهده داشتند و خط مشی شاه را به اجرا در می آوردند از ۳۰۰ نفر تجاوز نمی کرد. گروه نخبگان سیاسی منتخب همگی عضو گروه نخبگان رسمی نیز بودند و منصب های رسمی در ساختار دولت را در اشغال خود داشتند.
به هر حال، این ساختاری بدقواره بود . هماهنگیهای عملیاتی از طریق مقامهای ذی نفوذ که به شاه دسترسی داشتند به عمل می‌آمد . بوروکراسی خدمتگذار این رژیم نیز به جای داشتن یک ساختار متشکل بر حسب خطوط کارگزاری قطعه قطعه شده بود .
بخش دوم: یافته های تحقیق ازاستقرارجمهوری اسلامی تاکنون (۱۳۵۷ تا۱۳۸۰)

:
۱) درباره مطالعه و دست یابی به منشور وظایف اساسی دولت و گروه‌بندی و باز توزیعی آن میان وزارتخانه ها ، سازمانها‌، شرکتها و سایر الگوهای سازمانی ، کوششهایی حداقل در سه مرحله و برنامه معین صورت گرفته است. ولی به نظر می رسد که هیچ کدام به نتیجه قطعی و نهایی نرسیده و به یک سند رسمی تبدیل نگردیده است.
۲)سیاستهای اجرایی ناظر بر نحوه انجام وظایف و مدیریت امور توسط دولت در بخشهای اعمال حاکمیت و اعمال تصدی در بیشتر موارد اغلب به طور مشخص و کامل تدوین و به طور جدی اجرا نگردیده است.بنابراین، انجام امور و وظایف با اتکا بر استفاده به کار گیری سیاستهای یاد شده، موجبات گسترش حجم تشکیلاتی دولت و بزرگ شدن اندازه آن را فراهم آورده است.
۳) در زمینه ممیزی و سامان دهی وظایف و اختیارات و مسؤلیتهای مقامات و ارگانهای ملی و محلی در بیشتر موارد اقدام مؤثر و قانونی صورت نگرفته و مشکل تمرکز حل نشده باقی مانده است.
۴) ساختار تشکیلاتی دستگاههای دولتی اغلب بر مبنای الگوهای سنتی و ناقص شکل می گیرد و یا تغییر نمی یابد و می توان گفت که الگوهای مناسب سازماندهی تهیه ، طراحی و مورد استفاده قرار نگرفته است.
۵)در زمینه مهندسی و اصلاح فرایندها و روشهای عمومی و اختصاصی انجام کار ، به جز تهیه و تصویب و ابلاغ پاره ای از احکام قانونی و دستور العملهای اجرایی ( جز در موارد معدود) اقدام مؤثر و قابل توجهی مشاهده نمی شود.
۶)تعداد کارکنان دولت از سال ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۷۸ از ۵۵۶ هزار و ۸۷۳ نفر به دو میلیون و ۲۵۲ هزار و ۶۲۵ نفر افزایش یافته و رشدی حدود ۴ برابر را نشان می دهد که حاکی از بزرگ شدن اندازه دولت طی دو دهه گذشته است. حال آنکه رشد جمعیت کشور در این فاصله کمتر از دو برابر بوده است.

۷) طی دو دهه گذشته ساختار و ترکیب نیروی انسانی دولت در مقاطع تحصیلی لیسانس و بالاتر روند رو به رشدی را نشان می دهد به طوری که این روند در سال ۱۳۵۸ بالغ بر ۳/۱۰ درصد و در سال ۱۳۷۸ ،۵/۲۲ درصد نیروی انسانی دولت ( تقریباً دو برابر) را شامل می شود. مع الوصف کماکان بخش عمده ای از کارکنان دولت ( ۵/۷۷ درصد) را نیروهای انسانی با سطح تحصیلات نازل تشکیل می دهد.
۸)تعداد شرکتهای دولتی در مقایسه با سال ۱۳۵۷ از ۱۶۸ شرکت به ۵۰۲ شرکت بالغ گردیده است( با سه برابر رشد نسبت به سال ۱۳۵۷).
۹) در سال ۱۳۵۵ نسبت شاغلان عمومی به کل شاغلان ۱۹ درصد بوده که این رقم در سال ۱۳۸۰ به ۷/۳۳ درصد رسیده است. این نسبت بیانگر افزایش سهم دولت از ظرفیت سطح اشتغال کشور است.
۱۰) شرایط احراز مشاغل مدیریتی نسبت به سالهای قبل از پیروزی انقلاب اسلامی آسان‌تر گردیده است و تعداد پست‌‌های مدیریتی طی دو دهه گذشته ۶۰ درصد رشد داشته است.
۱۱) مبانی و اصول حاکم بر قوانین و مقررات عمومی اداری و مالی از جمله قانون استخدام کشوری، قانون محاسبات عمومی، قانون تخلفات اداری و غیره تغییر اساسی و چشمگیری پیدا نکرده است.
۱۲)اقدامات موردی در زمینه اصلاح قوانین و مقررات اداری و استخدامی با جهت گیری تسهیل انجام امور در حد نسبتاً وسیعی صورت گرفته که حاصل آن تعدد و تکثر قوانین و مقررات بعضاً منسوخ بوده است و به رویکرد اصلاح موردی و جزئی در قوانین و مقررات اداری بیش از رویکرد تغییرات بنیادی توجه گردیده است.
۱۳)اتخاذ تصمیمات قانونی عمدتاً یک جانبه، برای کاهش سن بازنشستگی و در رابطه با حقوق و مستمری مشترکان نظامهای بازنشستگی در بخشهای کشوری ، لشکری‌، کارگری ، منابع مالی صندوقهای مربوطه را به طور جدی تهدید و آنها را با خطر ورشکستگی روبه رو ساخته است.
۱۴)مطالعات و بررسی‌های نظری و کاربردی ارزشمند ، به ویژه در زمینه مطالعات تطبیقی، پیرامون نظام اداری و مؤلفه های آن صورت پذیرفته که باید در جای خود در طراحی و ساخت آفرینی، اصلاح و بهبود وضع موجود مورد بهره برداری قرار گیرد.
۱۵)در چند سال اخیر ، شبکه مدیریتی و ارتباطی مناسبی برای انجام اصلاحات اداری و برقراری روابط مؤثر و سازنده فیمابین سازمان مدیریت و برنامه

ریزی کشور و دستگاههای اجرایی ملی و استانی طراحی و استقرار یافته است.
۱۶)به منظور توسعه و بهسازی نیروی انسانی بخش دولتی ، به ویژه در زمینه های گزینش نیروی انسانی ، آموزش، با گرایش به دوره های آموزشی بلند مدت، ارزشیابی و مدیریت عملکرد کارکنان و برخورد با تخلفات کارکنان ، اقدامات گسترده ای صورت گرفته است که نتایج مثبت و در عین حال پیامدهای منفی نیز به همراه داشته است.

این فقط قسمتی از متن مقاله است . جهت دریافت کل متن مقاله ، لطفا آن را خریداری نمایید
word قابل ویرایش - قیمت 8700 تومان در 24 صفحه
87,000 ریال – خرید و دانلود
سایر مقالات موجود در این موضوع
دیدگاه خود را مطرح فرمایید . وظیفه ماست که به سوالات شما پاسخ دهیم

پاسخ دیدگاه شما ایمیل خواهد شد