بخشی از مقاله
علل و روند تحولات برنامه ريزي شهري
برنامه ريزي شهري، به مفهوم امروزي خود در اوايل قرن بيستم در اروپا و آمريكا بنياد گذاشته شد، ولي از آن زمان تاكنون تغييرات وسيع و عميقي را به خود ديده است. برنامه ريزي شهري، با توجه به ماهيت شهري بودن تمدن معاصر، همواره تحت تأثير عوامل سياسي، اجماعتي و فكري بود و از اين رو بررسي نظريه ها و روش هاي مربوط به آن، جدا از اين زمينه ها، به درستي قابل شناخت و تبيين نيست. به طور كلي عوامل مؤثر در نحوه عمل و تحول برنامه ريزي شهري را در طول قرن بيستم به سه گروه به شرح زير تقسيم بندي كرد:
الف- عوامل سياسي – اقتصادي
جنگ هاي جهاني و افزايش نقش مداخله دولت در اداره جامعه
شكل گيري نظام دو قطبي در جهان و تقويت تمركز گرايي
فروپاشي شوروي و كاهش برنامه ريزي متمركز
پيدايش ليبراليسم اقتصاد بازار
گسترش دموكراسي و مفهوم جامعه مدني
ب- جريان هاي فكري و فلسفي
خودگرايي تحليلي و نقد اثبات گرايي عملي
پديدارشناسي و نقد شناخت عملي
نظريه عمومي سيستم ها و گسترش كل نگري
نظريه هاي اجتماعي توسعه (كيفيت زندگي)
جنبش محيط زيست و توسعه پايدار
جنبش پسامدرنيسم و نفي اقتدارگرايي
پ- نظريه ها و تجارب برنامه ريزي شهري
تبديل برنامه ريزي شهري به روندهاي قانوني و رسمي در اوايل قرن بيستم
استفاده از انواع نظريه هاي علوم مختلف در برنامه ريزي شهري
تأييد نظريه هاي سياسي در برنامه ريزي شهري
گسترش نقش مديريت برنامه ريزي شهري
در واقع دو گروه اول و دوم، از جمله عوامل بيروني محسوب مي شوند كه بر روند توسعه شهرنشيني و نحوه ساماندهي آن تأثيرگذار بود و گروه سوم در رديف عوامل دروني قرار دارند، كه به طور مستقيم در تحول و تعامل برنامه ريزي شهري دخالت داشته اند.
مي توان گفت سراسر قرن 20 عرصه آزمون و خطاي برنامه ريزي شهري بود، اما نكته بسيار مهم و درس آموز اين است كه ميان دو نيمه اول و دوم قرن بيستم، تفاوت هاي اساسي در عرصه برنامه ريزي شهري مشاهده مي شود. در نيمه اول قرن بيستم، اساس برنامه ريزي عمومي و برنامه ريزي شهري بر اولويت نقش دولت، برنامه ريزي متمركز، تأكيد بر مسائل اقتصادي و كالبدي استوار بود، و روش هاي اصلي آن از خردگرايي و علوم طبيعي و كاربردي بهره مي گرفت.
اين شيوه برنامه ريزي، بنا به محتوا و روش هاي خود به برنامه ريزي جامعه يا برنامه ريزي عقلايي معروف شد، كه الگوي عملي آن به صورت طرح هاي جامع رواج جهاني پيدا كرده است اما در دهه 1960، نظريه برنامه ريزي سيستمي در غرب رواج پيدا كرد و الگوي طرح‌هاي ساختاري- راهبردي جانشين طرح هاي جامع سنتي گرديد. ولي خيلي زود همراه با شتاب گرفتن تحولات جامع غربي اين شيوه برنامه ريزي نيز به سرعت در معرض تغيير و اصلاح قرار گرفت، به طوري كه در طول دو دهه پاياني قرن بيستم و آستانه قرن 21 اينك نظريه ها و روش هاي نويني در عرصه شهرسازي پديد آمد. كه محورهاي اصلي آن به سمت برنامه ريزي محلي، توسعه
مشاركت، اعتلاي كيفيت محيط، گسترش عدالت، و روش‌هاي دموكراتيك معطوف شده است.
سه الگوي اصلي برنامه رزي شهري غرب، از آغاز تا امروز به ترتيب زير است:
الف- الگوي برنامه ريزي جامع و طرح هاي جامع
ب- الگوي برنامه ريزي سيستمي و طرح هاي ساختاري- راهبردي
ج- الگوي برنامه ريزي فرآيندي و دموكراتيك
ويژگي هاي برنامه ريزي جامع
برنامه ريزي جامع اصولاً بر خودگرايي و مباني منطقي استوار است و در عرصه شهرسازي بيش از پيش به سمت انديشه هنري و كالبدي گرايش دارد. در اين گونه برنامه ريزي، اهداف و مقاصد برنامه ريزي از قبل توسط نمايندگان سياسي و مديران جامعه تعيين مي شود و بنابراين در فرآيند برنامه ريزي جامع، موضوع تعميم سازي و تعيين اهداف و سياست ها اصولاً مطرح نيست. در اين شكل از برنامه ريزي، طبق موازين عقلي و عملي (يعني از طريق استقرا و قياس) اطلاعات لازم در مورد شهر جمع آوري و مورد تحليل قرار مي گيرد.
حاصل كار طرح جامع است كه به صورت كامل و جزئي وضعيت كاربري زمين را به حال و آينده به صورت نقشه هاي تفضيلي و ضوابط دقيق اجرايي معلوم مي كند. اين طرح جامع (Conprenexsive plan) يا طرح اصلي (Master plan) تقريباً به صورت قطعي و تغيير ناپذير، به عنوان سند قانوني و الزام آور، مبناي اقدامات بخش خصوصي و عمومي شهر قرار مي گيرد.
به طور كلي مجموعه نقايص و مشكلات طرح هاي جامع شهري را در سه عرصه نظريه، روش شناسي و اجرايي تقسيم كرد.
الف- مشكلات نظري در طرح هاي جامع
الگوي طرح هاي جامع، اصولاً بر مبناي نظري اثبات گرايي، كاركردگرايي و مطلق گرايي استوار است و بنابراين ذاتاً داراي محدوديت هايي است كه نمي تواند شناخت درستي از شهر و راه هاي اصلاح آن نشان دهد. اهم اين مشكلات نظري به قرار زير است:
عدم توجه كافي به ماهيت پيچيده و پوياي شهر و مشكلات آينده نگري براي آن
سردرگمي دانش شهرسازي ميان رشته هاي مختلف علوم مهندسي، طبيعي و اجتماعي
تعليل برنامه ريزي جامع، برنامه ريزي كالبدي و عدم توجه به طراحي شهري
عدم توجه كافي و روندهاي تصميم سازي و تعيين اهداف و سياست ها
عدم توجه كافي به اهرم هاي لازم براي نظارت و هدايت توسعه شهري
عدم توجه كافي به اهداف كيفي، عدالت اجتماعي و ارزش هاي بومي
ب- مشكلات روش شناسي در طرح هاي جامع
انجام مطالعات تفضيلي، پراكنده، غيرمنسجم و بي هدف
تأكيد بيش از حد بر روش هاي عملي، تجديدي و ايستا
ناپيوستگي ميان مراحل برنامه ريزي، طراحي، اجرا و مديريت
تأكيد بيش از حد بر معيارهاي عملي، تقسيمات مصنوعي و يكسان سازي الگوها
محصور كردن توسعه آتي شهر در چارچوب خشك و بي انعطاف نقشه كاربري زمين
عدم توجه كافي به ويژگي هاي اجتماعات محلي و نيازهاي آنها
ج- مشكلات اجرايي و مديريتي
عدم مشاركت شهروندان و گروه هاي ذي نفع در روند تهيه و اجراي طرح
تبديل طرح و توسعه شهري به مجموعه اي از ضوابط خشك اداري و رسمي
عدم توجه كافي به امكانات اجرايي (مالي، فني و سازماني)
ضعف اهرم هاي نظارت، پيگيري و اصلاح
عدم استفاده از امكانات مردمي و محلي
رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري (ساختاري- راهبردي)
با انتشار و رواج نظريه عمومي سيستم ها، نظريه سيبرنتيك و نظريه اطلاعات در دهه 1960، و بروز ناكامي ها و انتقادات جوي در مورد برنامه ريزي جامع، توسل به نظريه سيستم ها در زمينه برنامه ريزي به مرحله عمل درآمد. براي نخستين بار در سال 1964 از طرف وزارت مسكن انگلستان، با تشكيل يك گروه مطالعاتي ويژه، موضوع بازنگري در الگوي طرح هاي جامع شهري در دستور كار قرار گرفت. گزارش گروه برنامه ريزي (planning adrisory group) با عنوان (آينده طرح هاي توسعه و عمران) انتشار يافت كه نظرات و تصميمات آن، كه مبتني بر رويكرد سيستمي بود، به تصويب (قانون برنامه ريزي شهري و روستايي) (1968) منجر شد بر اساس اين قانون (الگوي طرح‌هاي ساختاري) به طور رسمي در انگلستان جانشين الگوي طرح هاي جامع سنتي گرديد و از آن پس، به ساير كشورهاي جهان هم راه يافت
.
در هيمن ، در كشور ايالات متحده نظرات و تجارب جديدي در زمينه مديريت و برنامه ريزي شهري مطرح گرديد كه با اهداف و مفاهيم ديگر، با نقد و رو الگوي طرح هاي جامعه سنتي و گرايش به نوعي برنامه ريزي منعطف تر، متنوع تر و پوياتر همراه بود. مجموعه اين تحولات، در نهايت، دوري از برنامه ريزي متمركز و تأكيد بر برنامه ريزي محلي و مشاركت و توجه به روند تصميم سازي و تحليل اهداف و سياست ها و نيز اتخاذ روش هاي اجرايي كارآمدتر در روند برنامه ريزي شهري، منجر گرديد. اين شيوه جديد با عنوان «برنامه ريزي استراتژيك» معروفند.
به طور كلي مي توان گفت كه در طول دو دهه 1960و1970 مجموعه نظريه ها و تجارب شهرسازي در كشورهاي غربي، به سمت رويكردي متمايل شد كه مي توان آن را رويكرد سيستمي و برنامه ريزي ناميد. اين رويكرد، اگرچه از نظام واحد و يكپارچه اي برخوردار نبود، ولي محتواي اصلي و اهداف نهايي آن، در مجموع به سمت از رنامه ريزي برنامه ريزي جامع- عقلي و برنامه ريزي صرفاً كالبدي و پيگيري اهداف اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و تلفيق برنامه ريزي و مديريت بوده است. به طور خلاصه مي توان گفت كه رويكرد سيستمي به 3 صورت تأثير اساسي در توسعه و تكامل برنامه ريزي شهري به جاي نهاده است.
الف- رويكرد سيستمي به عنوان نظريه پايه برنامه ريزي
ب- رويكرد سيستمي به عنوان برنامه ريزي راهبردي
ج- رويكرد سيستمي به عنوان مدل سازي برنامه ريزي
يكي از مظاهر رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري، به عنوان برنامه ريزي راهبردي (استراتژيك) معروف شد كه بيشتر در ايالات متحده آمريكا رواج يافته است. اساس پيدايش برنامه ريزي راهبردي به دو منشأ متمايز نظري و عملي و مرتبط با هم برمي گردد.
مباني نظري برنامه ريزي راهبردي، در واقع از نظريه سيستم ها و نظريه تعميم سازي در مديريت اخذ شده است، ولي تجارب عملي آن به (برنامه ريزي راهبردي شركتي) مربوط مي شود كه در دهه 1960، ابتدا در بخش خصوصي به ظهور رسيد و سپس به برنامه ريزي در بخش عمومي، به ويژه برنامه ريزي شهري راه پيدا كرد.
نخستين بار (منتقدان برنامه ريزي جامع و متمركز، در دهه 1960 اين انديشه را مطرح ساختند كه محدوديت شناختي و محدوديت اطلاعات در عرصه برنامه ريزي ايجاب مي كند كه برنامه ريزان از رفتن به سوي مجهولات و پيش بيني جزئيات پيش بيني ناپذير پرهيز كنند و تلاش خود را بيشتر بر موضوعات روشن تر و اساسي تر متمركز سازند. به نظر فالودي يكي از راه هاي غلبه بر محدوديت‌هاي برنامه ريزي جامع، توسط به راهبردهاي برنامه ريزي و برنامه ريزي راهبردي است
. از نظر وي راهبردهاي برنامه ريزي، رويكردهايي است كه امكان مي دهد، روند برنامه ريزي بر پايه شناخت معتبر و امكانات واقعي استوار گردد، و روند تصميم گيري، به جاي تعيين تكليف قطعي و نهايي، در راستاي هدايت و اصلاح روندهاي واقعي و به صورت گام به گام انجام پذيرد. بنابراين برنامه ريزي استراتژيك، از يكسو به ارتباطات متقابل ميان سطوح و مراحل مختلف برنامه ريزي نظر دارد، و از سوي ديگر، توجه به خود را بر مسائل و منابع اصلي متمركز مي سازد و از درگير شدن با انبوه جزئيات پرهيز مي كند و بخشي از وظايف مربوط به تصميم گيري را به عهده نهادهاي محلي وامي گذارد (فالودي، 1973، ص207-218).
در همين زمينه (پيترهال)، نيز در انتقاد از برنامه ريزي جامع، به ضرورت بكارگيري اصول برنامه ريزي راهبردي اشاره مي كند. به نظر وي، برنامه ريزي شهري، بيش از پرداختن به جزئيات به تمركز بيشتر بر روي اصول كلي نياز دارد و بايد بر فرآيند يا توالي زماني در جهت رسيدن به اهداف تأكيد كند. علاوه بر اين، به جاي ارائه حالت مطلوب به صورت دقيق، مي بايد از يك چشم انداز نموداري و كاملاً عمومي از آرايش فضايي در هر نقطه از زمان آغاز كرد و به تدريج و فقط نياز به پركردن آن به صورت جزء به جزء و گام به گام پيش رفت (ميترهال، 1964، ص4).
به يك اعتبار مي توان گفت كه رويكرد راهبردي بر اعتقاد به نسبت اعتبار علم و اطلاعات و نسبت قدرت تصميم گيري برنامه ريزان و مديران استوار است، و از اين رو برنامه ريزي راهبردي، بيشتر نقش هماهنگ كند. ميان برنامه هاي مختلف و نهادهاي اجرايي را به عهده دارد. در همين چهارچوب است كه نظريه ها و روش هاي مختلف براي تصميم سازي و تصميم گيري، تحليل سيستم ها، تعيين راهبردها و انتخاب گزينه ها به وجود آمده است. از جمله مي توان به روش هايي مانند (تحقيق در عمليات) (researeche operational) و فرآيند (برنامه ريزي/ طرح/ بودجه بندي (P.P.B) و (تحليل سياست هاPolicy anqlysis) اشاره كرد، كه در عرصه هاي مختلف سياسي و نظامي، مديريت و برنامه ريزي رواج پيدا كرده است.
به طور كلي مي توان گفت كه از اواخر دهه 1960 به بعد، تقريباً در سراسر اروپا، ايالات متحده، كانادا و ساير كشورهاي توسعه يافته مثل ژاپن، الگوي برنامه ريزي ساختاري- راهبردي با اشكال و عناوين مختلف به صورت الگوي مسلط درآمد. اين الگو، اگرچه در كشورهاي مختلف، از نظام واحد و يكساني برخوردار نبود، ولي محتواي اصلي و اهداف نهايي آن، در مجموع، به سمت دوري از الگوي برنامه ريزي جامع- تفضيلي و اصلاح و تكميل ديدگاه ها و روش هاي برنامه ريزي و اجرا معطوف وبده است. در يك جمع بندي كلي مي توان ويژگي هاي برنامه ريزي ساختاري- راهبردي را به صورت زير خلاصه كرد:
تفكيك روند برنامه ريزي به دو سطح (برنامه راهبردي- طرح هاي اجرايي)
ايجاد نظام سلسله مراتبي در تصميم سازي، تصميم گيري و اجرا
تلفيق اهداف كالبدي طرح هاي شهري با اهداف اقتصادي و اجتماعي
تلفيق عوامل برنامه ريزي با عوامل اجرايي و مشاركت عمومي
تأكيد انعطاف پذيري، پويايي و اصلاح پذيري طرح هاي توسعه شهري
رويكرد سيستمي با توجه به نقش مسلط برنامه ريزي جامع- تفضيلي كه بر اصول برنامه ريزي (، كالبدي و قطعي استوار بود، تغييري بنيادي در مباني طرح هاي شهري به وجود آورد و چشم اندازي تازه در برابر آينده شهرسازي كشور، در زير برخي از مهمترين نتايج رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري اشاره مي شود.
الف- از ديدگاه نگرش سيستمي، برنامه ريزي براي يك شهر نمي تواند به مجرد و جدا از روابط آن با نواحي و شهرهاي همجوار انجام پذيرد. بنابراين برنامه ريزي شهري مستلزم بر ايجاد يك نظام يكپارچه از سطوح مختلف برنامه ريزي قضايي است كه نحوه پيوستگي و هماهنگي متقابل ميان سيستم هاي فرادت و فرودت را نشان مي دهد و راه هاي ايجاد تعادل و توازن ميان آنها را معلوم مي كند. بر پايه اين نگرش است كه فرآيند حرفه اي و ارتباط دو سويه ميان نهادهاي برنامه ريزي مركزي و نهادهاي برنامه ريزي و مديريت محلي، به عنوان يك اصل پايه اي، پذيرش عام پيدا كرده است.
ب- تحليل سيستمي بيانگر آن است كه شهر فقط يك سيستم كالبدي يا طبيعي نيست، بلكه بستر اصلي زندگي فردي و جمعي انبوه انسان هاست و بنابراين مكاني براي تحقق آرمان ها، بروز خلاقيت و جستجوي سعادت و رضايت آنان محسوب مي شود. از اين نظر برنامه ريزي شهري مي بايد فراتر از اهداف كالبدي و كاركردي، به نيازهاي اجتماعي، فرهنگي و رواني مردم پاسخ گويد. اين امر ضرورتاً برنامه ريزي شهري را با عرصه هاي ديگر مانند كيفيت محيط، رفاه عمومي، عدالت اجتماعي، مشاركت شهروندان و غيره مرتبط مي سازد و راه‌هاي وصول به آنها را در دستور كار خود قرار مي دهد.
پ- از نظر رويكرد سيستمي، برنامه ريزي شهري به جاي مطالعات جامع به جامع نگري يعني در نظر گرفتن كليت و تماميت شهر و ارتباطات اساسي آن نياز دارد و به همين دليل نمي‌توان تمام حيات آن را در چارچوب يك (طرح جامع) در مفهوم سنتي خود، شناسايي كرد و روند دقيق تحولات آن را طبق نقشه ها و جداول كاربري زمين تحت نظارت و هدايت درآورد. از اين نظر، برنامه ريزي براي توسعه و عمران شهر به سطوح مختلف تصميم‌سازي و تصميم گيري، و تهيه و اجراي انواع طرح هاي توسعه شهري، در مقياس هاي مختلف و موضوعات متفاوت نياز دارد.
ت- يكي از مظاهر رويكرد سيستمي در برنامه ريزي شهري، گرايش، برنامه ريزي راهبردي است. در واقع پيچيدگي سيستم شهرها و محدوديت هاي شناخت كامل آنها ايجاب مي كند برنامه ريزان از رفتن به سوي تحولات و پيش بيني جزئيات پيش بيني ناپذير پرهيزكنند و تلاش خود را بيشتر بر موضوعات روشن تر و اساسي تر متمركز سازند. اين رويكرد امكان مي دهد كه روند برنامه ريزي بر پايه شناخت هاي معتبر و امكانات واقعي استوار گردد و اقدامات اجرايي به صورت گام به گام همراه با اصلاح و بازنگري انجام پذيرد.
جايگاه تصميم سازي و تصميم گيري در برنامه ريزي راهبردي
- مفهوم تصميم سازي در فرآيند برنامه ريزي
در دهه 1960 تغييرات چشمگيري در مباني نظري برنامه ريزي و مديريت به وجود آمد كه به تجديدنظر اساسي در اصول برنامه ريزي جامع و عقلايي منجر گرديد. در اين دوره اين انديشه قوت پيدا كرد كه برنامه ريزي و مديريت نوعي دانش (تصميم سازي) است و بنابراين برنامه ريزان فقط مجري تصميمات مديران بالا دست نيستند، بلكه كارشناساني هستند كه با تحليل نيازها و شرايط، راه هاي مناسب و مطمئن تري براي حل مشكلات موجود و نيل به شرايط بهتر، در آينده را، به مديران و مسئولان جامعه نشان مي دهند. بر پايه اين نگرش تغييري كيفي بر مفهوم برنامه ريزي و تحولات پايه اي آن پديد آمد. از جمله اين نظريه مورد قبول قرار گرفت كه هر نوع برنامه ريزي و مديريت از دو روند متمايز و مرتبط با عناوين (تصميم سازي) و (تصميم گيري) تشكيل شده است.
بر همين اساس وظايف برنامه ريزي و مديريت به دو بخش اصلي تقسيم مي شود:
بخش اول- شامل فرآيند تصميم سازي (برنامه ريزي راهبردي) است كه تعيين اهداف راهبردها و سياست ها مربوط مي شود.
بخش دوم- شامل فرآيند تصميم گيري و اجرا (برنامه ريزي اجرايي) است كه به اجراي تصميمات، نظارت و بازنگري مربوط مي شود.
از آنجايي كه تفكيك دو مفهوم تصميم سازي و تصميم گيري در انطباق كامل با رويكرد سيستمي در برنامه ريزي قرار دارد، اين نظريه از همان آغاز جايگاه مهمي در الگوي برنامه ريزي ساختاري- راهبردي پيدا كرد.
مفاهيم كليدي در فرآيند تصميم سازي
در مورد فرآيند تصميم سازي در برنامه ريزي (تعيين اهداف، راهبردها و سياست ها)، در دو سه دهه اخير پژوهش هاي نظري و عملي وسيعي صورت گرفته و انواع تعاريف و روش ها درباره آنها ارائه شده است. برخي از صاحب نظران برنامه ريزي شهري، روند تدوين اهداف را به سه مرحله به شرح زير تقسيم كرده اند:
اهداف كلان: اهداف كلان، اساساً كلي و بسيار مجردند، آنها را مي توان در مقولات بسيار وسيعي مثل مقولات اجتماعي، اقتصادي، زيباشناختي و... قرار داد. آنها ممكن است حاوي كيفيات خود فرآيند برنامه ريزي، نظير انعطاف پذيري مي باشند.
اهداف خود (عملياتي): اهداف خود برعكس نسبتاً خاص ترند. آنها در قالب طرح هاي عملي كه بتوان به اجرا گذاشت، تعريف مي شوند، اگر چه فاقد توصيفات تفصيلي كمي هستند. بنابراين اگر « حمل و نقل» را يك هدف كلان بدانيم، اهداف خود حاصله مي‌توانند شامل كاهش زمان سفر، بهبود كيفيت حمل و نقل عمومي، يا تهيه طرحي براي احداث بزرگراه ها به منظور تأمين نياز رشد فزاينده اتومبيل شخصي باشند.
اهداف مشخص: اهداف مشخص، به صورتي دقيق، زمان و مكان انجام يك اقدام را معلوم مي كنند، مثل تعيين احداث يك خط راه آهن زيرزميني ظرف مدت 10 سال براي كاهش زمان سفر در بخش شمال غربي شهر به ميزان متوسط بيست درصد.
با توجه به نظرات و پيشنهادات مختلف در زمينه مفاهيم و فرايند تصميم سازي در برنامه ريزي شهري، مي توان اصطلاحات كليدي آن را به صورت زير تعريف كرد:
تصميم: عزم راسخ در جريان يك اقدام، كه در طرح هاي توسعه شهري، معمولاً به عنوان (هدف)، (راهبرد) و (سياست) يا (پيشنهاد) بيان مي شود.
اهداف كلان: اهداف كلان، آن مقصد و وضعيت نهايي مطلوب است كه از ارزش ها و آمال جامعه منشأ مي گيرد و تمام فرآيند برنامه ريزي به دست تحقق و وصول آن به سازمان داده مي شود. اهداف كلان معمولاً جنبه كلي، كيفي و بلند مدت دارد كه بيانگر ارزش ها و خواسته هاي اساس جامعه است. از اهداف كلان، اهداف فرد استنتاج مي شود.
اهداف خرد: اهداف خرد در واقع اهداف عملياتي و كاربردي هستند كه براي دستيابي به اهداف كلان و در مسير رسيدن به آنها تعيين مي شوند. بنابراين اهداف خود، بيشتر جنبه مشخص، كوتاه مدت و كمي دارند. از اين نظر، اهدافي ملموس، قابل دست يابي و قابل اندازه گيري است.
راهبردها: برنامه ريزي قومي تصميم سازي و تصميم گيري است. راهبردها آن دسته از تصميمات هستند كه اهداف يك برنامه يا طرح را هماهنگ نمود و راه هاي اصلي وصول به آنها را تعيين مي‌كنند، در واقع راهبردها جهت گيري و شرايط مناسب براي حركت به سمت اهداف را نشان مي‌دهد.
سياست ها: سياست ها نوعي از تصميمات برنامه ريزي هستند كه در يك سطح پايين تر از راهبردها قرار مي گيرند. سياست هدايت كننده تصميمات اجرايي و اقدامات كوتاه مدت است كه اهداف فرد موردنظر را تعقيب مي كنند.
سطح برنامه ريزي راهبردي و برنامه ريزي اجرايي
پذيرش رويكرد فزاينده اي در برنامه ريزي شهري و لزوم ايجاد پيوستگي ميان اهداف واحد، مفهوم قديمي و سنتي برنامه ريزي جامع- تفضيلي را به عنوان يك اقدام ، يكباره و قطعي، به كلي بي اعتبار ساخت و نشان داد كه تهيه و اجراي هر نوع طرح توسعه و عمران شهري در وهله ي اول نياز به شناخت نيازها و امكانات و تعيين اهداف، راهبردها و سياست‌ها دارد. قبول اين مفاهيم به دنبال خود مستلزم رعايت اصول امكان سنجي، مشاركت، انعطاف پذيري درروند برنامه ريزي است. بنابراين طرح هاي توسعه و عمران شهري، نيز مي بايد در دو سطح (راهبردي) و (اجرايي) تهيه و به مرحله اجرا گذاشته شود. اين همان الگويي است كه در انگلستان طبق قانون 1968 زير عنوان (طرح‌هاي ساختاري) و (طرح هاي محلي) جنبه ي رسمي پيدا كرده است. در ايالات متحده آمريكا نيز، طرح هاي جامع شهري با خصلت راهبردي تهيه مي شوند كه در چارچوب آنها، انواع طرح ها و پروژه‌هاي اجرايي به مرحله عمل درمي آيد.
در واقع طرح هاي ساختاري يا راهبردي، طرح هاي توسعه كالبدي در مفهوم قديمي نيستند، بلكه اسنادي هستند براي تصميم سازي كه مجموعه اي از اهداف، راهبردها و سياست ها را براي توسعه و عمران شهر تعيين مي كنند و سپس مسئولان و برنامه ريزان محلي براي عملي ساختن آن اهداف و سياست ها به تهيه و اجراي پروژه هاي مختلف توسعه و عمران اقدام مي كنند، بنابراين برنامه توسعه و عمران شهري نمي تواند در قالب يك طرح جامع- تفضيلي واحد ارائه گردد.
در نظام جديد برنامه ريزي شهري در انگلستان تأكيد زيادي بر موضوع تصميم سازي و تعيين اهداف ها مبذول شده است و بر همين اساس (طرح هاي توسعه و عمران شهري) به دو نوع تقسيم شده است:
طرح ساختاري (راهبردي): شامل يك گزارش كتبي، توضيحات تصويري، سياست هاي نهادهاي برنامه ريزي محلي و پيشنهادات اصلي در زمينه تغييرات مهم.
طرح هاي محلي: طرح هايي هستند كه با تفضيل بيشتر، زمينه اجراي سياست ها و پيشنهادات اصلي طرح ساختاري را فراهم مي سازند.
به موجب راهنماي رسمي تهيه و اجراي طرح هاي توسعه و عمران در انگلستان، هم طرح ساختاري و هم طرح هاي محلي، در درجه اول براي تصميم گيري در مورد موضوعاتي محسوب مي شوند كه برنامه ريزي مي بايد در آنها مداخله يا نظارت داشته باشد. توجه طرح‌ها بايد متمركز بر اين باشد كه مقاصد و تصميمات مسئولان را، نه به صورت احكام كلي مطلوب يا فقط اطلاعات فني، بلكه به صورت مشخص يعني اهداف، سياست ها و پيشنهادات براي مداخله، تغيير و نظارت در محدوده برنامه ريزي معلوم كنند.
بنابراين، برنامه ريزي ساختاري- راهبردي بناء ماهيت نگرش سيستمي خخود، در درجه اول، فقط كليت شهر و ايجاد تعادل پويا ميان روندهاي اصلي توسعه ي كالبدي و روندهاي اقتصادي- اجتماعي درازمدت نظر دارد و برنامه ريزي براي عرصه هاي فرعي و جزئي را به عهده طرح هاي مشخص و شرايط خاص زماني و مكاني آنها و اجراي تدريجي واگذار مي‌كند. بر اين اساس هدف اصلي طرح هاي توسعه شهري، انجام مطالعات تفضيلي و ارائه نقشه كامل كاربري نيست، بلكه منظور اين است كه ابتدا اهداف، راهبردها و سياست هاي مؤثر در توسعه و عمران شهر در موضوعات و محورهاي اساسي مثل توسعه اقتصادي، رفاه اجتماعي، بهسازي محيط زيست، كاربري پايدار، كيفيت مشكن و... تدوين و توجيه گردد و سپس بر اساس آنها انواع طرح ها و پروژه هاي مناسب، به صورتي هدفمند و هماهنگ، تهيه و اجرا شود.
بررسي نحوه رويكرد به برنامه ريزي كاربري زمين
برنامه ريزي كاربري زمين، امروز برخلاف گذشته، فقط يك اقدام كالبدي براي تقسيم اراضي شهري و تسهيل عملكردهاي آن نيست. بلكه هم به عنوان هدف و هم به عنوان وسيله، يكي از اركان سامان بخشي به فعاليت هاي انساني در عرصه فضاي شهري محسوب مي شود. در واقع برنامه ريزي كاربري زمين از طريق ار گذار بر تصميمات عمومي و خصوصي و هدايت نحوه استفاده بهينه از اراضي شهري، نقش اساسي در تعيين الگوي توسعه و عمران شهر و دستيابي به اهداف توسعه ي پايدار و اعتلاي كيفيت محيط شهر و حومه عهده دارد. بر اساس اين ملاحظات،
الگوي برنامه ريزي ساختاري- راهبردي اساساً رويكرد ديگري نسبت به موضوع كاربري زمين در پيش گرفته است. در واقع هدف نهايي برنامه ريزي كاربري زمين، ايجاد نوعي (تعادل اكولوژيك) و (عدالت اجتماعي) در روند توسعه و عمران شهر است. از اين ديدگاه، برنامه ريزي كاربري زمين نوعي فرآيند است كه فراتر از وظايف طرح هاي سنت- (تعيين نقشه و جداول سرانه كاربري زمين) به اهداف محيطي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي نيز نظر دارد.
