بخشی از مقاله
اولویت بندی موانع خصوصی سازی درایران با استفاده ازتکنیک های تصمیم گیری چندمعیاره
چکيده :
سياست خصوصي سازي در پي عملکرد ضعيف و غير کاراي فعاليت هاي اقتصادي بنگاهها و موسسات دولتي ، در اکثر کشورهاي در حال توسعه اتخاذ گرديده است . از اين رو خصوصي سازي با هدف افزايش کارايي و رشد اقتصادي يکي از مسائل مورد توجه سياست گزاران و اقتصاد دانان در دهه هاي اخير بوده است . اما اين امر با موانع و مشکلات بيشماري روبرو بوده است که از ميان برداشتن اين موانع ميتواند به موفقيت اين فرآيند و دستيابي به اهداف متصور آن کمک شايان توجهي نمايد. در اين راستا پژوهش حاضر در ابتدا موانع خصوصي سازي را با استفاده از مرور ادبيات سازمان يافته پژوهش و نظرات صاحبنظران و کارشناسان کشورشناسايي کرده ، سپس با استفاده از تکنيک تاپ سيس موانع بر حسب اهميت رتبه بندي شده و در نهايت به ارائه پيشنهاداتي براي از ميان برداشتن و يا کم کردن اثرات آنها بر سر راه اجراي سياست هاي خصوصي سازي پرداخته است .
کليد واژه ها: خصوصي سازي ، موانع خصوصي سازي ، ايران ، تکنيک تاپسيس
١- مقدمه :
دوران جهان گستر خصوصي سازي در دهه هاي اخير شکل گرفته و آن را جنبشي کاملا بديع در حوزه سياست اقتصادي نموده است (قورچيان وهمکاران ، ١٣٨٧، ٢٢١). پايه ي اصلي نظام اقتصادي مبتني بر بازار، تعداد زياد مشارکت کنندگان در بازار است و وجود يک نظام انگيزشي که بتواند به درستي کار کند. اجماع اين است که حوزه دخالت دولت در امور تجاري و کسب و کارها بايد محدود شود و به منظور افزايش کارايي در داخل اقتصاد، و افزايش بهره وري ، بالا بردن گرايش به پس انداز و و در نهايت ايجاد ثروت و و اشتغال ضروري است که بخش خصوصي در يک اقتصاد رقابتي فعاليت کند. از آنجايي که کشورهاي در حال توسعه در دهه ١٩٨۰ با بحرانهاي مالي مواجه شدند. اين بحرانها توانمندي دولت ها را براي سرمايه گزاري در بنگاه هاي دولتي به شدت کاهش دادند. اين امر در سطح اقتصاد کلان پيامدهاي منفي به بار آورد که به نوبه خود، هم در بخش دولتي و هم در بخش خصوصي براي شرکتها تبعات بدي داشت . در بسياري از موارد، اصلاحات جزء لاينفک برنامه هاي تعديل ساختاري بود که اين برنامه ها بر تسريع در خصوصي سازي بخش دولتي تاکيد داشتند(قهرماني ، ١٣٨٨، ١). از طرفي ميتوان افزود تجربه هفتاد ساله حکومت هاي سوسياليستي هم چون خلق ارزش نکرد و آنها را عقب نگه داشت يا حتي تجربه ا خير در چين ، خود بيانگر اين است که خصوصي سازي در عرصه و صحنه اجرا براي تشکيل يک جامعه مدني و جامعه اي مبتني بر آزادي هاي فردي ضرورت تام دارد . به نظر مي رسد که رعايت حقوق مالکيت خود جزئي از جامعه مدني است . از اين رو است که خصوصي سازي در زمان حاضر براي تشکيل جامعه مدني يک ضرورت است . ضرورتي غيرقابل انکار که نتايج عيني اجراي آن در همه کشورهاي جهان مشاهده مي شود. در کشورايران حجم بالاي دولت در اقتصاد، حضور شرکت هاي دولتي در فعاليت هاي غير ضروري اقتصادي ، رقابت پذيري پايين اقتصاد در سطح ملي و بين المللي ، عدم توسعه بخش خصوصي فعال در حوزه هاي سرمايه گذاري و عدم توزيع مناسب منابع و فرصت ها بين بخش دولتي و غير دولتي جملگي مشکلاتي هستند که ضرورت خصوصي سازي را به خوبي برجسته مي نمايد.در همن راستا نيز بي شک ابلاغيه اصل ٤٤ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران توسط رهبر معظم انقلاب يکي از مهمترين فرامين صادره از سوي معظم له است که عمل به آن ميتواند منشاء شکوفايي اقتصادي ايران بوده به عنوان نيروي محرکه در راه رسيدن به اهداف ذکر شده در سند چشم انداز ٢۰ ساله تلقي گردد. روح حاکم بر ابلاغيه مذکور به نحوي است که مطابق اهداف تعيين شده ، وظايف نظارتي به دولت و وظايف تصدي گري به بخش و تعاوني واگذار خواهد شد. اين مساله باعث گرديده تا موج جديد واگذاري شرکت هاي دولتي به بخش خصوصي و تعاوني به راه افتاده و شاهد اوج گيري فرآيند کاهش تصدي گري بخش دولتي در نظام اقتصادي ايران باشيم (آريان مهر، ١٣٨٧، ٢). اما ميتوانيم موانع بيشماري را بر سر راه اجرايي کردن سياست هاي خصوصي سازي در کشورمان ببينيم و اين امر حاکي از اين است که هنوز بسترهاي مناسب و قابل قبول خصوصي سازي در ايران فراهم نشده است . از آنجايي که تحقق اهداف خصوصي سازي در گرو از ميان برداشتن اين موانع است ، در اين مطالعه سعي بر اين است موانع خصوصي سازي با استفاده از نظر خبرگان شناسايي شده و با توجه به اهميت هرکدام از انها اولويت بندي شده و در اخر راهکارهاي کاربردي براي نهادهايي که خصوصي شده يا مي خواهند خصوصي شوند ارائه گردد.
٢- ادبيات تحقيق :
٢-١ تعريف خصوصي سازي :
خصوصي سازي مفهومي بسيار گسترده بود و در ادبيات مديريت به صورت هاي مختلفي تعريف شده است . برخي نويسندگان خصوصي سازي را به عنوان فروش داراييهاي تحت مالکيت دولت تعريف کرده اند.
ويس بيان مي کند که aخصوصي سازي فرآيندي براي انتقال يا واگذاري مالکيت يک دارايي از بخش خصوصي به بخش دولتي است » ( فتحي و همکاران ، ١٣٨٨، ٧٥).
بر طبق نظر ويليامسون خصوصي سازي عبارت است از: «هنر کاهش نقش دولت يا افزايش نقش موسسات خصوصي در ارضاي
نيازهاي افراد» (ويليامسون ، ١٩٧٥، ٨).
خصوصي سازي در مفهوم اشاعه فرهنگي يعني فراهم کردن زمينه افزايش مشارکت مردم در کليه سطوح در امور اقتصادي جامعه . از اين رو خصوصي سازي اصطلاحي فراگير و متنوع است که به کنترل عملياتي و مالي مؤسسات دولتي و واگذاري به بخش خصوصي اشاره مي کند. به عبارت ديگر خصوصي سازي حذف هر نوع کنترل و دخالت در برقراري مکانيزم عرضه و تقاضا است . انتقال مالکيت يا کنترل بنگاه هاي اقتصادي از دولت به بخش خصوصي را هم مي توان به عنوان تعريف خصوصي سازي پذيرفت (ساواس ، ٢٥، ١).
٢-٢ اهداف خصوصي سازي :
هدف از خصوصي سازي با توجه به ويژگي هاي اقتصادي و موقعيت هر کشور با يکديگر متفاوت خواهد بود ولي به هر حال در همه کشورهايي که به خصوصي سازي پرداخته اند هدف اصلي بهبود بخشيدن به اوضاع و شرايط اقتصادي است . در کنار اين هدف اصلي ، اهداف ديگري نيز مي تواند وجود داشته باشد که عبارتند از:
کاهش هزينه هاي خدمات دولتي ، بهبود کيفيت خدمات دولتي ، برطرف کردن نياز به کارکنان آموزش ديده و ماهر که در بخش
عمومي يافت نمي شود، افزايش انعطاف پذيري بخش عمومي (وينستون و همکاران ، ٢۰۰٢،١٥). افزايش بهره وري و توليد ملي ، دستيابي دولت به منابع مالي بخش خصوصي ، تشويق رقابت ، افزايش رفاه ملي و افزايش کارايي فعاليت هاي اقتصادي ، صرفه جويي در هزينه هاي دولت ، ايجاد رونق در بازار سرمايه و گسترش فرهنگ مشارکت در کشور، جلوگيري از انحصارات آشکار و پنهان ، جمع آوري نقدينگي و ايجاد نظم متعادل در توزيع درآمدها بين اقشار مختلف مردم (ميلر،٢۰۰٢، ٤٥).
٢-٣ تاريخچه خصوصي سازي در ايران و جهان :
نظريه جديد خصوصي سازي به عنوان سياست اقتصادي ، براي اولين بار توسط جمهوري فدرال آلمان در سال ١٩٧٥ بکار گرفته شد. در آن زمان دولت بخش عمده سهام فولکس واگن را به سرمايه گذران خصوصي فروخت . حرکت بزرگ بعدي در زمينه خصوصي سازي در دهه ١٩٨۰؛ يعني خصوصي سازي تلکام توسط مارگارت تاچر و خصوصي کردن بانک هاي بزرگ کشور فرانسه توسط شيراک بود. با گسترش خصوصي سازي به کشورهايي در قاره هاي ديگر، ژاپن و مکزيک، شرکت هاي مخابراتي دولتي را خصوصي کردند. فروپاشي رژيم کمونيست در اروپاي شرقي و اتحاد شوروي نيز سهم زيادي در شروع برنامه هاي خصوصي سازي به شکل امروزي داشت .اخيرا کشورهايي مانند چين و کوبا و بسياري از کشورهاي در حال توسعه با هدف تحريک رشد اقتصادي ، استقرار خصوصي سازي را آغاز کرده اند. در حال حاضر، فروش بنگاه هاي اقتصادي تحت مالکيت دولت به بخش خصوصي و بازارهاي رقابتي جوهره (سياست عمومي جهان ) به شمار ميرود. تاکنون بيش از ١٦۰ کشورصنايع خود را خصوصي نموده اند (پل ،١٩٩٦، ١٤). شروع برنامه هاي خصوصي سازي در ايران به پياده سازي الگو و سياست هاي تعديل اقتصادي صندوق بين المللي پول و بانک جهاني در دوران سازندگي بر مي گردد. پس از انقلاب (که منجر به دولتي شدن حجم عظيمي از اقتصاد ايران شد) به تدريج حجم دولت بزرگترشد. در دوران سازندگي و با اجراي سياست هاي تعديل اقتصادي و پياده سازي الگوي خصوصي سازي ديکته شده از سوي سازمان هاي بين المللي براي برون رفت از بحران هاو دستيابي به رشد اقتصادي مناسب نخستين گام ها در جهت کاسته شدن ازنقش دولت در بازار و اقتصاد برداشته شد. بعد از پايان جنگ تحميلي و اجراي اولين برنامه پنج ساله توسعه ؛ خصوصي سازي عملا از سال ١٣٦٨ بطور جدي مطرح شد و دولت درصدد واگذاري بخشي از فعاليت هاي اقتصادي شرکت هاي دولتي به بخش هاي غير دولتي برآمد. اما خصوصي سازي به صورت سازماندهي شده و بر اساس قوانين و مقررات مشخص و شفاف با محوريت متمرکز سازمان خصوصي سازي به عنوان سازمان اجرايي مورد نظر عملا از سال ١٣٨۰ با اجرايي شدن فصل سوم قانون برنامه توسعه آغاز شد(قورچيان و همکاران ، ١٣٨٧، ٢٢١).
٢-٤ پيشينه پژوهش و مباني نظري
در دهه هاي اخير خصوصي سازي توجه بسياري از پژوهشگران و سياست گزاران اقتصادي را به خود جلب کرده است . آنها پديده خصوصي سازي را از ديدگاههاي گوناگوني بررسي کرده اند.(مشيري ، ١٣٨٩، ص ١٤٢). تاکنون بيشتر مطالعات وپژوهش هاي انجام شده در زمينه خصوصي سازي در رابطه با مدلسازي آن ، يافتن الگوهايي براي اثربخشي بيشتر، تاثير آن بر کارآفريني و کارايي و عواملي مرتبط با اينها بوده است . دولت ها معمولا در واکنش به بحران اقتصادي به خصوصي سازي به عنوان ابزاري براي کاهش کسري بودجه ناشي از زيانده بودن شرکت هاي تحت مالکيت دولت روي مي آورند. شايد بتوان گفت افزايش بحران هاي اقتصادي و فشار ناشي از آنها بر دولتها باعث شده است که کشورها بويژه کشورهاي درحال توسعه و بالاخص کشورخودمان به نوعي خصوصي سازي زدگي دچار شده اند، وچشم خود را بر روي موانع بيشماري که بر سر راه اجراي برنامه هاي خصوصي سازي وجود دارد بسته اند، و حتي گاهي اوقات منکر آن مي شوند. مي توانيم با نگاهي اجمالي برروي پژوهش هاي انجام شده در زمينه خصوصي سازي بخوبي جاي خالي تحقيقاتي در زمينه بررسي موانع و ارائه راهکارهايي براي فائق آمدن بر انها را احساس کنيم . در ادامه به چند نمونه از پژوهش هاي انجام شده در ايران و جهان در زمينه خصوصي سازي اشاره مي کنيم .
محسن قهرماني در مقاله ايي تحت عنوان خصوصي سازي فرودگاهها، روشها و چالش ها به صورتي نظري به تعريف خصوصي سازي ، موانع آن انواع روش هاي خصوصي سازي فرودگاهها و چالش هايي که بر سر راه خصوصي سازي فرودگاهها وجود دارد پرداخته است . برخي از موانعي را که بر سر راه خصوصي سازي فرودگاهها وجود دارد عبارتند از: ريسک پذيري سرمايه ، خوش بيني بيش از حد دولت ها در پذيرفتن طرح هايي براي خصوصي ساز ي فرودگاهها که هزينه ها را بدرستي برآورد نکرده اند، عدم همکاري بانک هاي تجاري بدليل ريسک زياد خصوصي سازي و...... (قهرماني ، ١٣٨٨، ١).
بوتيچکووا و مجينسون (٢۰۰٢) سير تکاملي خصوصي سازي را از طريق عرضه عمومي سهام در چندين تحليل کردند و نشان دادند که خصوصي سازي کمک قابل توجهي بازار سرمايه داخلي مي کند به منظور ارزيابي تاثير خصوصي سازي بر روي نقد شوندگي بازار، آنان با تشکيل معادله رگرسيون رابطه نسبت گردش را با تعداد معاملات خصوصي سازي در هر سال و براي هر کشور بررسي کردند. نتايج افزايش ٢.٣% در نسبت گردش بازار ملي در اولين سال پس از خصوصي سازي و افزايش ١.١٧% در سال دوم خصوصي سازي مي شود. اما اين محققان نمونه خود را محدود به کشورهايي نمودند که بازارهاي آنها از نقد شوندگي کافي برخوردار بود و بطور ضمني فرض کردند که خصوصي سازي مستقل از سطح توسعه بازار سهام است (بوتيچکوا و
همکاران ،٢٢، ٦٨).
حيدري (١٣٧٥) در رساله دکتراي مديريت استراتژيک، طرح تحقيقي با عنوان ((مدل خصوصي سازي )) براي کشور را از طريق مرور ادبيات و استفاده از نظرات خبرگان و صاحبنظران انجام داده است که نتيجه آن در قالب کلي زير رائه شده است . براي بررسي مدل از روش تطبيقي با آنچه که در ارتباط با خصوصي سازي در کشورهاي ديگر و نيز در ايران تاکنون انجام پذيرفته استفاده شده است و مهمتر انکه در يک کار ميداني با استفاده از تکنيک هاي آماري و نظر سنجي از يک مجموعه آماري خبره در ايران تمامي اجزاي مدل مورد آزمون قرار گرفته و با درصد بالايي مورد تاييد قرار گرفته اند٩۰.٦ درصد پاسخ دهندگان تاييد کردند در يک طرح جامع اقتصادي با رعايت حاکميت دولت و با فراهم بودن شرايط لازم مانند ايجاد کنترل و مشارکت مردمي کنترل دولت و مجلس - و بهبود و ارتقاي سيستم مديريت بخش خصوصي مي تواند موجب افزايش بهره وري گردد.
محمد علي حقيقي (١٣٧٥) در رساله دکتري خود با عنوان بررسي و طراحي الگوي ساختاري مناسب براي خصوصي سازي در بخش دولتي (سازمان بنادر و کشتيراني ) بررسي وضعيت موجود ساختار تشکيلاتي از نظر نوع ترکيب واحدها، وضعيت نيروي انساني در واحد مورد نظر، شناسايي اهداف خصوصي سازي و در نتيجه طراحي ساختار تشکيلاتي با توجه به روند خصوصي سازي
را دنبال کرده است . فرضيه هاي پژوهش به شرح زير مي باشد:
فرضيه اصلي : تغيير در ساختار تشکيلاتي ( اندازه و ترکيب واحدها) سازمان بنادر و کشتيراني موجب موفقيت و کارايي سازمان با توجه به الگوي بکارگيري خصوصي سازي در بنادر مي شود.
ساير فرضيه ها:
کوچک شدن واحدهاي عملياتي موجب بالا رفتن کارايي سازمان در بکارگيري خصوصي سازي مي شود.
مقررات زدايي تسهيل کننده اثربخشي سازمان را در زمينه بکارگيري خصوصي سازي موجب ميشود.
يافته هاي پژوهش نشان مي دهد اقدامات و بررسيهاي لازم قبل از واگذاري به شرح زير است :
بررسي قوانين محلي و کشوري
بررسي نحوه برخورد ارگان هاي قضايي و حقوقي با عمل واگذاري تبيين موضوع به مردم
مشخص نمودن محورهاي واگذاري و تعيين اهداف و زمانبندي تحقق آنها
بررسي و ارزيابي مشکلات ناشي از سازماندهي و مديريت ؛ پژوهشگر در پايان ، استراتژي توسعه و مديريت بندر را (برنامه ريزي بندر و الگوهاي استفاده از ساختار اقماري ) پيشنهاد کرده است (حقيقي ،١٣٧٥، ٥٥).
گاليندو، اسچيانتارلي و ويس (٢۰۰٧) طي پژوهشي نتيجه گرفتند که ازاد سازي مالي ( خصوصي سازي سهام دولتي ) منجر به کارايي بهتر در توزيع سرمايه مي شود؛ بدين ترتيب که منابع مالي به سمت شرکت هايي هدايت مي شود که بازدهي سرمايه نهايي بالاتري دارند.
بورتولوتي ، فانتيني ، سينيسکالکو، و ويتاليني (١٩٩٨) دريک مطالعه مشتمل بر ٤٩ کشور از سالهاي ١٩٧٧ ١٩٩٦ فرآيند خصوصي ساز يمتضمن تمام نهادهاي قانوني و بازارهاي سرمايه پيشرفته است . نتايج تحقيق (مورس )(١٩٩٩) نتايج اين پژوهش همسو است .
وي در مطالعه رشد و نهادها در ٢٥ کشور اروپاي شرقي و مرکزي از سال ١٩٩٥-١٩٩۰ دريافت که نهادهاي مناسب حقوق مالکيت را تضمين مي کنند و هزينه هاي معامله را نيز کاهش مي دهند. نهادها زمينه را براي خصوصي سازي تيز فراهم مي کنند. کشورها در عرف و قانون مدني ، الزامات نهادي متفاوتي دارند که فعاليت اقتصادي را تعريف مي کند و داراييهاي دولت را نيز تنطيم مي تمايد دوم اينکه ، حمايت قانوني از فعاليت هاي اقتصادي از کشوري به کشور ديگر متفاوت است و در نتيجه سرعت توسعه بازار مالي نيز تفاوت دارند. در واقع خصوصي سازي به نوعي ، به معناي حمايت از سرمايه گذاران بوده و نياز به بازارهاي سرمايه ، و تمرکز مالکيت دارد (به نقل ازقورچيان وهمکاران ، ١٣٨٧، ٢٢١).
٢-۵ اهميت و اهداف تحقيق :
تجارب کشورهاي مختلف و تحقيقات انجام شده در ايران نشان ميدهد که مديريت دولتي و برنامه ريزي شده ، از کارايي پاييني برخوردارند. به همين علت کشورهاي بسياري از جمله ايران ، سياست اقتصاد بازار-اقتصاد آزاد را انتخاب کردند تا بتوانند به کمک آن بر بخشي از مشکلات خود نظير بي کاري ، زيانده بودن شرکت هاي دولتي و کسر بودجه غلبه کنند و به رشد و توسعه دست يابند. بنابراين کشورهاي درحال توسعه و از جمله ايران روي به سياست هاي خصوصي سازي آورند اما شکست هاي جدي دولت در امر خصوصي سازي طي دو برنامه اول و دوم توسعه کشور و عدم تحقق باورهاي صاحب نظران ، دولت خاتمي را بر آن داشت تا پس از مقرر کردن واگذاري بيش از دو هزار واحد دولتي به بخش خصوصي ، براي جبران وقايع تلخ گذشته به آسيب شناسي اين فرآيند دست بزند. بعد از اعلام کردن مواردي نظير عدم تطبيق قانون ماليات ها، انقباضي عمل کردن بانک ها، عدم نگرش صحيح بخش خصوصي به بخش دولتي و ..... به عنوان موانع موجود بر سر راه اجراي سياست هاي خصوصي سازي دولت با چنيني ديدگاهي در ماه هاي اوليه اجراي برنامه سوم توسعه دولت در جهت اجراي ماده ١٥ قانون سوم برنامه توسعه ، اقدام به تاسيس سازمان خصوصي سازي کرد(غلامرضا صفارزاده ،١٣٨٢،١١٧). تاسيس اين سازمان و تحت تولي قرار دادن پروژه خصوصي سازي مي تواند تحول عمده اي در اجراي سياست خصوصي سازي در کشور ايجاد کرد. اما از انجايي که خصوصي سازي داراي دامنه وسيعي از سياست ها و راهکارها است و به تازگي براي سامان دادن فعاليت هاي خصوصي سازي اقدامات جدي صورت گرفته است هنوز هم ما شاهد موانع و چالش هاي بيشماري در ارتباط با امر خصوصي سازي هستيم از اين رو اين تحقيق به بررسي و الويت بندي موانع موجود بر سر راه برنامه هاي خصوصي سازي پرداخته و در نهايت راهکارهايي را براي از بين بردن آنها پيشنهاد مي کند نتيجه اين تحقيق مي تواند توسط سازمان خصوصي سازي ، تمامي نهادهايي که خصوصي شده يا مي خواهند خصوصي شوند، دانشگاهياني که به امر تحقيق در زمينه خصوصي سازي مي پردازند استفاده شود هر چند که اين کار تنها گوشه ايي از امواج خروشان بر سرراه کشتي خصوصي سازي را نشان مي دهد.
٣ مدل مفهومي و روش شناسي تحقيق و تجزيه و تحليل :
جامعه آماري پژوهش :
جامعه آماري اين پژوهش را کليه مديران ده شرکت واگذار شده به بخش خصوصي از سال ١٣٨٦ تا کنون ميباشند که ميتوان از آن جمله به شرکتهاي سيمان داراب و مس رفسنجان اشاره نمود.
٣-١ تعيين روايي و پايايي پرسشنامه :
براي تعيين ضريب پايايي ابزار اندازه گيري شيوه هاي مختلفي وجود دارد که از جمله مي توان به روش موازي ، روش دو نيمه کردن ، روش کودر ريچادسون و روش آلفاي کرونباخ اشاره کرد. روش آلفاي کرونباخ براي محاسبه هماهنگي دروني ابزار اندازه گيري از جمله هاي پرسشنامه هايي است که خصيصه هاي مختلف را اندازه گيري مي کنند. در اين گونه ابزار پاسخ مي تواند به خود مقدار عددي بگيرد. براي محاسبه آلفاي کرونباخ از فرمول ذيل استفاده مي کنيم .
