بخشی از مقاله
نظریه صنفی ( اصناف )
چكيده
- اهميت و ضرورت نظامند كردن فعاليتهاي اصناف موجب تدوين اولين قانون نظام صنفي در سال 1350 در قالب «اتاق اصناف» شد.
- بعد از انقلاب اسلامي اتاقهاي اصناف منحل و«كميته هاي امورصنفي» مسئوليت امور جاري اصناف را در سراسر كشور عهده دار شد.
- در سال 1359 «شوراي مركزي اصناف» در پرتو قانون نظام صنفي مشتمل بر 10 فصل، 85 ماده و بالغ بر 40 بند و تبصره به تصويب شوراي انقلاب رسيد.
- در سال 1361 شوراي مركزي اصناف منحل و «دو مجمع امور صنفي» ايجاد و بخش مهمي از اختيار شوراي مركزي اصناف به اتحاديه ها منتقل شد.
- در سال 1382 قانون مذكور با اصلاحات كلي مجدداً تدوين و به تصويب مجلس ششم شوراي اسلامي رسيد.
- قانون قبلي از نقاط ضعفي چون عدم تناسب وظايف و اختيارات اتحاديه ها ومجامع امور صنفي، مشكلات تشكيلاتي سازمانهاي صنفي، فقدان پيش بيني بودجه لازم، عدم شفافيت اختيار مجامع و اتحاديه ها در رسيدگي به تخلفات صنفي، فقدان وجود تشكل كشوري براي اصناف، عدم پيش بيني توسعه منابع انساني، و ضعف ابزارآلات حوزه صنفي و مداخلات زياد ساير دستگاهها در حوزه اصناف مواجه بود.
- اما قانون مصوب 24/12/82 از ويژگي هاي مهمي برخوردار است از جمله: تقويت حضور اصناف در نظام تصميم گيري اقتصادي كشور، تقويت اتحاديه ها و تقويت بنيه مالي آنها، ايجاد اتحاديه هاي استاني و كشوري، افزايش تعداد اعضاء اتحاديه ها و افزايش طول خدمت اعضاء هيات رييسه مجامع امور صنفي، نوسازي نيروي انساني، نوسازي ابزارآلات مورد استفاده واحدهاي صنفي، توجه به نهادهاي پولي و مالي، توجه به صادرات غيرنفتي، توجه به مساله بافندگان فرش دستباف، و ......
- اقدامات انجام شده براي اجراي قانون نظام صنفي تاكنون شامل است بر: آموزش افراد ودستگاههاي مرتبط (انتشار كتاب قانون، برگزاري سمينار توجيهي ملي و منطقه اي در سطوح مديران، سرپرستان و كارشناسان، توجيه اعضاء كميسيونهاي نظارت سراسر كشور، ارايه طرحهاي مطالعاتي و...) تدوين آيين نامه ها و دستورالعملهاي اجرايي (از 27 آيين نامه و دستورالعمل
حدود22 مورد تدوين و تصويب شده است)، سازماندهي و شكل‌گيري مسائل صنفي شامل ادغام اتحاديه ها، شهرستاني كردن آنها، ادغام مجامع امور صنفي، صدور احكام روساي انجمن نظارت بر انتخابات اتحاديه‌هاي صنفي، برگزاري انتخابات برخي از اتحاديه ها، برگزاري سراسري انتخابات مجامع امور صنفي در روز18/5/1383، تشكيل شوراي اصناف ايران، تمهيد مقدمات برگزاري انتخابات اعضاء هيات رييسه شوراي اصناف كشور
- مشكلات و تنگناهاي قانوني البته بايستي دقيق تر مورد مطالعه قرار گيرد. اما اجمالاٌ مشكل اجراي ماده 17 ق.ن.ص و تبصره يك همان ماده، فقدان ضوابط لازم براي شهرستانهاي فاقد اداره بازرگاني و ابهام موجود در ماده 70 قانون نظام صنفي، برخي ابهامات موجود در ماده72 ق .ن.ص از مهمترين تنگناهاي موجود هستند.
مقدمه:
سازمانهاي بزرگ و كوچك صنفي و مبادلات اقتصادي وابسته به آنها از ديرباز نقش قابل توجهي در شكل‌گيري جوامع سنتي و تاريخ ملل داشته‌اند. نگاهي اجمالي به دوره‌هاي مختلف تاريخي كشور ما به عنوان نمونه‌ايي بارز از اين ادعا، نشان دهنده نقش برجسته اصناف در روابط و معاملات سياسي، اقتصادي و اجتماعي و حتي فرهنگي بوده است. به طوري كه در قرن حاضر نيز نقش اصناف و بازاريان در بزرگترين حادثه قرن يعني انقلاب اسلامي كاملاً ملموس و غيرقابل انكار بوده و پرداختن به آن فقط سبب افزايش اين سطر‌ها در مقدمه خواهد شد.
وجود چنين حوزه گسترده و با نفوذ و ضرورت تنظيم روابط و تعاملات حاكم بر اين حوزه، لزوم تدوين ضوابط و چارچوب‌هاي قانوني را در سال 1350 اجتناب ناپذير ساخت، به طوري كه نخستين قانون نظام صنفي در همان سال از تصويب مجلسين شوراي ملي و سنا گذشت. اما گذشت زمان و عدم تناسب برخي از بخش‌هاي آن با تحولات اجتماعي ضرورت بازنگري و رفع نقايص و تنگناهاي موجود در آن و افزودن درخواست‌هاي منطقي، جامعه صنفي را ايجادكرد. اين گزارش بر آن است تا با
نگاهي بسيار مختصر به تاريخچه قانون نظام صنفي و تحولات مذكور و نقاط ضعف قانون نظام صنفي قبلي، ابعاد، مختصات و ويژگي‌هاي قانون نظام صنفي مصوب 24/12/82 همراه با اقدامات قبل و بعد از آن را مرور كند. با اين اميد كه با شناسايي تنگناها و مشكلات موجود از ظرفيت كنوني آن براي اصلاح و كارآمدسازي هر چه بيشتر نظام صنفي بهره‌برداري نمايد.
تاريخچه:
از ديرباز نقش سازمان و فعاليتهاي صنفي وابسته به آن در شكل‌گيري جوامع شهري كاملاً برجسته و هويدا بوده است. تحول زندگي اجتماعي از مرحله عشايري و روستايي به زندگي شهرنشيني، ضرورتاً موجب ظهور حرف و مشاغل جديدي شد كه نياز جامعه و استعداد و خلاقيت شاغلين آن حرف و مشاغل، روز به روز بر باروي و تنوع آن افزود. از طرفي، گروهي ديگر بر اثر انس و عادت به برخي مشاغل علاقه مند شده و آن حرفه را پيشه خود ساخته و آن را توسعه مي‌دهند. ميان افرادي كه داراي يك نوع كار هستند وجوه اشتراكي به وجود آمده كه باعث نزديكي آنها به يكديگر مي شود و همين وجوه اشتراك موجب ارتباط و تشكيل گروه‌هايي با حرفه‌هاي همگون شده كه صنف ناميده مي شود.
توجه به جايگاه ويژه اصناف و بازاريان، نقش و اهميت آنها در رونق اقتصاد ملي و گرايش روز افزون اقشار مختلف جامعه به اشتغال در واحدهاي صنفي، نياز به برنامه‌ريزي و سياستگذاري جهت ساماندهي و قانونمند كردن اصناف را تا آنجا ضروري ساخت كه در سال 1350 موجب تدوين اولين قانون نظام صنفي كشور و تصويب آن توسط مجلسين شوراي ملي و سنا شد. به موجب قانون مزبور سازمان صنفي به عنوان يك سازمان مستقل در كشور با نام «اتاق اصناف» ظهور يافت.
بعد از پيروزي انقلاب اسلامي در سال 1357 اتاقهاي اصناف در تهران و ساير شهرستانها منحل و عملاً اجراي قانون نظام صنفي متوقف گرديد. در اين شرايط به منظور عدم ايجاد وقفه در امور جاري اصناف، «كميته هاي امور صنفي» در شهرها تشكيل و مسئوليت امور جاري اصناف و اتحاديه ها را عهده دار گرديدند.
در سال 1359 به دليل نياز تشكيلات صنفي به يك مرجع قانوني معتبر، اولين قانون نظام صنفي مشتمل بر 10 فصل و 85 ماده و بيش از 40 تبصره و بند به تصويب شوراي انقلاب رسيد و تا پايان سال 1368 اجرا گرديد.
در سال 1368 با اصلاحاتي كه در قانون نظام صنفي به عمل آمد «شوراي مركزي اصناف» منحل و مجمع امور صنفي نيز به دو مجمع امور صنفي صنوف توليدي- خدمات فني و توزيعي - خدماتي تفكيك شد. همچنين قسمتي از اختيارات شوراي مركزي اصناف مستقيماً به اتحاديه هاي صنفي محول گرديد و در واقع با اين تحول بخش مهمي از مسئوليت اجرايي صنوف شامل صدور و تمديد
پروانه هاي كسب، تعطيل و پلمپ واحدهاي فاقد پروانه كسب و غيره به عهده اتحاديه ها واگذار و مجامع امور صنفي بيشتر نقش نظارتي و هماهنگي را به عهده گرفتند. هر چند اين قانون بيش از يك دهه تعاملات صنفي را سامان بخشيد اما نارسايي ها و مشكلات متعددي را به همراه داشت به طوري كه اتحاديه ها و مجامع امور صنفي فاقد توانايي لازم براي ايفاي نقش و مسئوليت قانوني خود بودند. در راستاي رفع اين نقيصه، از سال 1380 اقدامات گسترده‌اي براي جمع‌بندي نقايص
قوانين قبلي و اصلاح قانون در چارچوب تحولات جديد اقتصادي، اجتماعي ايران و جهان به عمل آمد ونتيجه آن كه در تاريخ 24/12/82 از تصويب مجلس شوراي اسلامي و 28/12/83 به تاييد شوراي نگهبان رسيد در قالب قانون كنوني بازتاب يافت. اين قانون، همان طور كه در صفحات آتي ويژگي‌هاي آن مورد اشاره قرار خواهد گرفت، يكي از قوانين مترقي است كه با اجراي دقيق و صحيح آن مي‌توان به اصلاح نظام صنفي كشور و ايفاي نقش شايسته آن در اقتصادي ملي كاملاً اميدوار بود.
نقاط ضعف قانون نظام صنفي سابق:
1- عدم تناسب بين اختيارات و مسئوليت هاي قانوني اتحاديه هاي صنفي با توانايي‌ها و امكانات آنها.
2- فقدان اختيارات كافي و قانوني مجامع امور صنفي به منظور ايفاي نقش خود.
3- مشكلات سازماني و تشكيلاتي مجامع امور صنفي در شهرهاي كوچك كشور به طوري كه تفكيك آنها به دو مجمع امور صنفي، صنوف توليدي - خدمات فني و توزيعي - خدماتي با توجه به مشكلات مالي، تشكيلاتي و وظيفه‌اي موجب فقدان كارايي لازم شده بود.
4- عدم پيش بيني قانوني لازم به منظور تامين بودجه كافي مجامع امور صنفي.
5- شفاف نبودن مسئوليت مجامع امور صنفي و اتحاديه ها در خصوص رسيدگي به تخلفات صنفي در قانون نظام صنفي.
6- عدم پيش بيني يك تشكل صنفي كشوري به عنوان سخنگوي فعال اصناف به منظور ايجاد هماهنگي بيشتر بين آنها و حضور مستمر در مجامع كلان اقتصادي.
7- ضعف و كمبود نيروي انساني تحصيل‌كرده در حوزه صنفي بويژه در بخش‌هاي مديريت هيات رييسه اتحاديه‌ها و مجامع امور صنفي.
8- موانع حقوقي و مداخلات زياد ساير حوزه‌ها در امور اصناف.
لذا با توجه به نقاط ضعف موجود در قانون نظام صنفي ضرورت اصلاح قانون به صورت يك الزام درآمده و موجب گرديد تا لايحه نظام صنفي تدوين و با مطالعات عميق و وسيع كارشناسانه به صورت يك طرح در صحن علني مجلس ارائه و به تصويب برسد.
اقدامات انجام شده براي تصويب قانون نظام صنفي
با توجه به نارسايي‌هاي موجود در قانون نظام صنفي قبلي و ضرورت اصلاح آن در تاريخ 16/7/1377 لايحه پيشنهادي قانون نظام صنفي و ضمائم آن جهت طرح در كميسون اقتصادي دولت به دفتر هيات دولت ارسال گرديد. پس از بررسي لايحه نظام صنفي در كميسيون اقتصادي دولت، مقرر
گرديد لايحه مزبور براي بازنگري در هيات عالي نظارت بر سازمانهاي صنفي كه تعداد زيادي از وزراي دولت عضو آن مي‌باشند مطرح و پس از آن به دفتر هيات دولت جهت سير مراحل بعدي ارسال گردد. پيش‌نويس لايحه نظام صنفي جديد در تاريخ 9/11/1378 به هيات دولت ارسال گرديد، كه آقاي نعيمي پور نماينده مردم تهران در مجلس شوراي اسلامي در تاريخ 22/1/1380 طي تذكري به رييس جمهور خواستار ارسال لايحه نظام صنفي به مجلس شوراي اسلامي شدند. در پي آن هيات محترم دولت ضمن موافقت با طرح «چارچوب لايحه اصلاح قانون نظام صنفي» مقرر كرد وزارت
بازرگاني به عنوان نماينده دولت در جلسات علني مجلس براي طرح مذكور شركت نمايد.
طرح نظام صنفي بعد از طي مراحل مقدماتي شامل بررسي مواد قانون در كميسيونهاي فرعي مجلس شوراي اسلامي، اولين بار در مورخ 4/6/1382 در صحن علني مجلس بررسي و در تاريخ 24/12/82 از تصويب نمايندگان مجلس شوراي اسلامي گذشت و در تاريخ 28/12/82 مورد تاييد شوراي نگهبان واقع شد.
ويژگي‌ها و قابليت‌هاي قانون نظام صنفي
قانون نظام صنفي جديد حاصل تلاش جمعي از همكاران بخش‌هاي دولتي وخصوصي در عرصه بازرگاني كشور ومساعدت كميسيون‌ها ونمايندگان محترم مجلس شوراي اسلامي و شوراي محترم نگهبان مي‌باشد. در تدوين لايحه اين قانون رفع مسايل ومشكلات گذشته مطابق نظر مجريان آن و تامين خواسته‌ها و آرزو‌هاي جامعه صنفي كشور مدنظر بوده است. در واقع مي‌توان كليت قانون را
در دو عرصه تحليل كرد: يكي عرصه‌هاي سنتي كه اين قانون سعي كرده است گره‌هاي اجرايي سنتي را بگشايد و دوم عرصه‌هاي جديد و نوگرا مثل اصلاح و نوسازي نيروي انساني، ابزارآلات، حضور در بازارهاي مجازي و ... حاصل جمع اين دو وجه در ويژگي زير تجلي يافته است.
الف) تقويت حضور اصناف در نظام تصميم‌گيري اقتصادي كشور
اختصاص فصل پنجم قانون نظام صنفي به شوراي اصناف كشور، به عنوان سخنگوي اصناف وطرف قابل اتكا در تعامل دولت با بخش صنفي از نقاط درخشان اين قانون است كه با توجه به تصويب آيين‌نامه اجرايي شيوه اداره شوراي اصناف و همچنين آيين‌نامه اجرايي وظايف و اختيارات شوراي اصناف كشور نويد حضور فعال‌تر اصناف در عرصه اقتصادي كشور مي‌رود.
ب) تقويت اتحاديه‌هاي صنفي
با تحولات جهاني طي دهه‌هاي اخير و گسترش منطق جامعه مدني در كشور و در راستاي تقويت حضور تشكلهاي مدني اقتصادي درفرآيند تصميم‌سازي وتصميم‌گيري، بخش‌هاي عمده‌اي از قانون نظام صنفي به اين مهم اختصاص يافته است كه از جمله مي‌توان به عناصر زير اشاره كرد:
1) تاكيد بر جذب مدير اجرايي با تحصيلات عالي در اتحاديه‌ها
ماده 24 قانون نظام صنفي جديد در دو سطح شهرهاي كمتر از يك ميليون نفر جمعيت و بالاتر از آن اتحاديه‌ها را ملزم به استفاده از نيروهاي كارشناس كرده است. اين مساله از يك سو قدمي است در جهت تقويت حضور اتحاديه‌ها در مباحث كارشناسي، و از سوي ديگر گامي است در راستاي نوسازي نيروي انساني شاغل در بخش اصناف.
2) تاكيد بر عضويت رييس اتحاديه به عنوان عضو مجمع امور صنفي
با عنايت به ساختار منظم سلسله مراتبي اصناف كه درپنج سطح واحد، رسته، اتحاديه، مجمع امورصنفي و شوراي اصناف شكل گرفته است و هر سطح به لحاظ نقشي كه در تصميم‌گيري دارد از جايگاه خاص خود برخوردار است، شكل‌گيري مجمع امور صنفي از روساي اتحاديه‌ها كه برآيند ساختار انتخابي نظام صنفي كشور هستند كاملاً ضروري بوده و اين رخداد به مفهوم تقويت دو سويه اتحاديه و مجمع خواهد بود، چنانچه در ماده 23 ق.ن.ص به صراحت اين مساله مورد تاكيد قرار گرفته است.
3) مسوليت بازرسي و نظارت بر واحدهاي صنفي
سياست اداره امور واحدهاي صنفي به دست خود اصناف منطق پذيرفته شده‌اي است كه امروزه در بسياري از نهادها، تشكل‌ها و انجمن هاي حرفه‌اي مورد پذيرش قرار گرفته است. چنين منطقي در حوزه اصناف كه در فصل هشتم و مواد ديگري چون بند «ط» ماده 30 مورد تاكيد قرار گرفته است از چند جهت قابل توجيه است: از يك سو، موجب تقويت نقش اتحاديه‌ها در نظام تصميم‌گيري كشور خواهد بود. (به هر حال اگر بپذيريم كه بسياري از امور مردم بايد به دست خود آنها اداره شود بايد اين فرصت را به ساختارهاي از قبل تشكيل شده، خصوصاً اصناف به عنوان گسترده‌ترين،
قديمي‌ترين و منظم‌ترين تشكل مدني اقتصادي كشور داد تا تجربه اداره امور خود را كسب نمايند) و از سوي ديگر، اين سياست دقيقاً در راستاي كاهش تصدي گري‌هاي دولت و سوق دادن دولت به مسايل و حوزه‌هاي كلان و اساسي است. از جهت سوم، اين مساله گامي در جهت سياست قضا زدايي يا عدم تلقي تخلفات ساده به عنوان جرم است. ارسال پرونده‌هاي كوچك صنفي به محاكم قضايي جز ايجاد بار اضافي بر دوش دستگاه قضايي و گسترش فرآيند جرم در كشور
نمي‌تواند پيام مثبت ديگري داشته باشد. اما اين سياست مي‌تواند ساختار قضايي كشور را از درگيري در تخلفات جزيي مبرا و فكر و ذهن آن را متوجه جرايم نمايد. درنهايت، اين سياست فرصتي براي نيروهاي فكور، خلاق و مبتكر بخش‌هاي نظارتي فراهم خواهد كرد تا به دور از درگيري‌هاي جزيي به امور مهمتر و تحقيق وبررسي براي اصلاح شبكه‌هاي توزيع، شناخت عوامل و عناصر ساختاري ونهادي مخل نظام توزيع، توليد و تامين در كشور بپردازند.
4) شهرستاني كردن اتحاديه‌ها
تقويت اتحاديه‌ها درابعاد مختلفي نمود پيدا مي‌كند كه جنبه‌هاي مالي و اقتصادي يكي از مهمترين آنها است. اين مساله خصوصاً در شهرستانهاي كوچكتر كه تعداد اعضاي اتحاديه‌ها محدود است بيشتر خودنمايي مي‌كند. بنابراين افزايش تعداد اعضاي اتحاديه‌ها كه در ماده 21 ق.ن.ص مورد اشاره قرار گرفته است. ضمن آنكه قدرت اجرايي و تصميم‌گيري آنها را افزايش خواهد داد، باتوجه به مشاركت بيشتر آنها توان اقتصادي اتحاديه را نيز ارتقا خواهد بخشيد. شايان ذكر است كه بحث تشكيل مجامع امور صنفي مشترك كه مورد تاكيد ماده 32 ق.ن.ص است نيز از چنين منطقي پيروي مي‌كند.
5) تشكيل اتحاديه‌هاي استاني
تبصره 6 ماده 21 در راستاي تقويت تشكلهاي مدني اقتصادي ودر جهت ايفاي نقش بيشتر اين تشكل‌ها در حوزه استان شرايط امكان تاسيس اتحاديه‌هاي استاني را مورد تاكيد قرار داده است. اين سياست از يك سو گسست ميان اتحاديه‌هاي شهرستانهاي استان را كاهش خواهد داد. از سوي ديگر، مقولات مهم اقتصادي استان را در ذهن تصميم گيرندگان اقتصادي استان برجسته خواهد ساخت و بالاخره زمينه شناسايي كالاهاي صادراتي استان و نهايتاً ايجاد اتحاديه‌هاي صادراتي را فراهم خواهد ساخت.
6) تشكيل اتحاديه‌هاي كشوري
با عنايت به ضرورت ساماندهي اموري كه در حوزه اصناف برد كشوري داشته اما از تشكل لازم برخوردار نبوده‌اند قانون نظام صنفي در تبصره 7 ماده 21 شرايط امكان تاسيس اتحاديه كشوري را فراهم كرده است. اين تصميم باتوجه به اهميت برخي اتحاديه‌ها در سطح ملي مثل هتل‌داران كه در كل كشور مي‌تواند از جهات فرهنگي، اقتصادي، ترسيم سيماي عمومي جامعه در منظر گردشگران خارجي و... اثرگذار باشد، مي‌تواند فرايند تصميم گيري دراين گونه عرصه‌ها را از منطق واحدي برخوردار سازد.
