مقاله زمینه های تحقق بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های اجرایی کشور

بخشی از مقاله

چکیده

هدف اصلی این پژوهش تعیین میزان ظرفیتهای قانونی، نحوه سازماندهی لازم، میزان قابلیتهای منابع انسانی، میزان کارآمدی لازم در روش های انجام کار و تعریف مدیریت کارآمد برای اجرای بودجهریزی عملیاتی در دستگاههای اجرایی می باشد. جامعه آماری در این تحقیق شامل ذیحسابان دستگاه های اجرایی، کارشناسان دیوان محاسبات، مدیران و کارشناسان دفتر برنامه ریزی و بودجه استانداری و مدیران و کارشناسان برنامه ریزی، تحول اداری و بودجه دستگاه های اجرایی دولتی در سطح استان آذربایجان شرقی بوده که بر اساس اطلاعات و آمار اخذ شده تعداد آنها 220 نفر می باشد.

نمونه بر آورد شده از جامعه فوق الذکر140 نفر می باشد که با روش نمونه گیری تصادفی طبقه ای از جامعه بر داشته شده است.  برای گرد آوری داده ها از پرسشنامه محقق ساخته استفاده شده و برای تحلیل داده ها و آزمون فرضیه ها از روش های آماری T استفاده گردیده است. یافته ها و نتایج حاصل از پژوهش نشان داده که از دیدگاه جامعه آماری بسترهای لازم برای اجرای بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های اجرایی استان وجود ندارد.

Tبدست آمده با درجه آزادی 139 برابر 33/5 بوده که با اطمینان ./99 معنی دار می باشد. همچنین تحلیل فرضیه های 1-1 تا 5-1 نشان داده که پیش بایسته ها و زمینه های لازم در نحوه سازماندهی مناسب، مدیریت کارآمد، منابع انسانی توانمند، کارآمدی لازم در روش های انجام کار و ظرفیت های قانونی مناسب، جهت اجرای بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های اجرایی استان آذربایجان شرقی وجود ندارد. با عنایت به نتایج پژوهش حاضر میتوان اظهار نمود اجرای نظام بودجهریزی عملیاتی مستلزم اصلاح نظام اداری کشور میباشد که طی یک فرآیند تدریجی و با مشارکت همه جانبه مجلس شورای اسلامی و سایر مراجع تصمیمگیری و اجرایی قابل انجام خواهد بود.

مقدمه

بودجه نویسی از زمان پیدایش و شکلگیری آن تا امروز دراثر فشارهای فزاینده ناشی از محدودیت منابع، افزایش حساسیتهای جامعه و گرایش سیاست مداران در جلب رضایت مردم به منظور عملکرد مثبت در جهت کسب مقبولیت، مشروعیت و پاسخگویی در راستای بهبود مدیریت بر سازمانهای دولتی تقریبا در اکثر کشورهای جهان از نظر مفهوم، معنی، هدف، محتوی، حدود و شمول آن تحول اساسی یافته است - نجارصراف و حسن آبادی، . - 1387 بسیاری از کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه دنیا در تلاشند نظام بودجه ریزی خود را در یک فرآیند بهبود یا تغییر به یک نظام عملکرد محور یا عملیاتی که در آن ارتباط بین اعتبارات هزینه ای و عملکرد دستگاههای اجرایی شفاف و قابل درک است، نزدیکتر سازند و از این طریق پشتوانه اطلاعاتی معتبر و قابل اطمینانی برای برنامه ریزان و سیاستگذاران فرآهم آورند - باباجانی و رسولی، . - 1390

نظام بودجهریزی عملیاتی یا بودجهریزی بر مبنای عملکرد از دهه 1960 میلادی در کشورهای متعدد از جمله امریکا، کانادا، شیلی، انگلیس، مالزی، نیوزلند، استرالیا، برزیل آغاز شد. در این دهه توجه بیشتر معطوف به مرتبط ساختن مخارج به نتایج و محصولات بود. در دهه 1970 ارزیابی برنامهها و اثر بخشی آن در دستور کار قرار گرفت و از سال 1988 نظام تشویق و تنبیه برقرار شد و از سال 2003 پاسخگویی مدیران تهیه و ارائه شد - سعیدی و مزیدی، 2005 - . در ایران نیز از سال 1378، اصلاح نظام بودجهبندی در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مورد توجه جدی قرارگرفت و از سال 1380 نیز در احکام مندرج در قوانین بودجه سالانه، دولت مکلف به انجام اقدامات لازم برای اصلاح نظام بودجهبندی شده است که یکی از محورهای اساسی این اصلاح، تهیه و تنظیم بودجه به روش عملیاتی میباشد - نجارصراف و حسن آبادی، . - 1386

در این راستا مواد 144-138-88-49 قانون برنامه چهارم توسعه بر لزوم اجرای بودجهریزی عملیاتی به منظور منطقی نمودن حجم و اندازه دولت، کاهش تدریجی اعتبارات هزینهای و بهبود ارائه خدمات به مردم، جلب مشارکت بخش غیر دولتی، توسعه اشتغال و در نهایت افزایش کارایی و بهره وری و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول تاکید نموده است - دانش فرد و شیراوند، . - 1391 پس از گذشت حدود 12 سال از آغاز حرکت دولت به سمت استقرار نظام بودجهریزی عملیاتی، آنچه که اکثر صاحبنظران و متخصصان و کارشناسان دستگاه-های اجرایی در داخل کشور به آن اذعان دارند این است که نتایج و دستاوردهای مورد نظر حاصل نشده است - باباجانی و رسولی، . - 1390

با توجه به اهمیت و ضرورت اجرایی بودجهریزی عملیاتی، در بند 32 سیاستهای کلی و ماده 219 قانون برنامه پنجم توسعه، دولت را موظف نموده تا پایان سال دوم برنامه به تدریج زمینههای لازم را برای تهیه بودجه به روش عملیاتی در کلیه دستگاه های اجرایی فراهم آورد به نحوی که لایحه بودجه سال سوم برنامه به روش مذکور تهیه و تدوین و تقدیم مجلس شورای اسلامی شود - قانون برنامه پنجم توسعه - .

با توجه به شرایط بودجهریزی فعلی که مبتنی بر افزایش تدریجی سنواتی و چانه زنی می باشد و در آن امکان کنترل موثر نتایج و کارایی و اثربخشی در نظام هزینه کرد اعتبارات وجود ندارد بنابراین ایجاد تحول اساسی در نظام بودجهریزی بدلیل نیازهای روزافزون و ارتقاء بهرهوری بعنوان یک ضرورت احساس میگردد - احمدی، . - 1390 با عنایت به اینکه بودجه ریزی عملیاتی در سال 1385 در استان آذربایجان شرقی به صورت پایلوت اجرا گردید بسترهای تحقق اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی در دستگاههای اجرایی استان از ابعاد میزان ظرفیتهای قانونی، نحوه سازماندهی لازم، میزان قابلیتهای منابع انسانی، میزان کارآمدی لازم در روش های انجام کار و تعریف مدیریت کارآمد در طول برنامه پنجم مورد بررسی قرار گرفت.

مبانی نظری تحقیق

روش تهیه بودجه سنواتی دولت در ایران، عقب افتاده و ناقص است و نیاز به اصلاحات اساسی دارد. ساختار بودجه، جامع، شامل، کامل و    متعادل نیست به طوریکه که منابع واقعی را از منابع غیر واقعی و تورمی تفکیک نمیکند و هزینه ساز است، در شیوه بودجهریزی رایج در دستگاههای دولتی، حفظ سقف هزینهها مطرح است، یعنی هر دستگاه بودجه سال جاری خود را معیار قرار میدهد و سپس، بدون انجام هرگونه ارزیابی از عملکرد خود با در نظر گرفتن نرخ تورم در کشور و سایر متغیرهای احتمالی در هزینه ها، درصدی را به درآمدها و هزینههای سال جاری اضافه میکنند و به عنوان پیش بینی بودجه سال آینده دولت ارائه میدهند، این امر موجب اتلاف سرمایه ملی میگردد - احمدی، . - 1390 بودجهریزی عملیاتی عوامل صرفهجویی و اثربخشی را به ابعاد سنتی بودجهریزی اضافه می-کند، از ویژگی های این نظام می توان به شاخص سازی، بهبود تصمیمگیری و عملکرد، شفافیت، پاسخگویی، مسئولیت پذیری و در نهایت به کارآیی و اثربخشی و .... اشاره نمود.

بر همین اساس با توجه به اهمیت موضوع تحول اساسی در نظام بودجهریزی دستگاههای اجرایی ضروری میباشد و در این تحقیق نیز موانع، مشکلات، الزامات و بسترهای تحقق بودجهریزی عملیاتی در دستگاههای اجرایی شناسایی و راهکارهای لازم برای استقرار بودجهریزی ارائه میگردد. در سالهای اخیر پس از مطرح شدن بودجه ریزی عملیاتی در کشور و    لزوم و اهمیت اجرای آن موجب تصویب قوانین در برنامه چهارم و پنجم توسعه گردید و در این میان محققان و پژوهشگران در ارتباط با آن تحقیقات عدیده ای انجام داده اند که خلاصه بعضی از آنها به شرح ذیل می باشد:

1 مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی از دست اندرکاران بودجه ریزی در کشور از امکان عملی بودن بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های اجرایی و مفید بودن آن را مورد پرسش قرار داده و نتیجه نظر سنجی بدین شرح می باشد: تهیه بودجه عملیاتی ممکن و برای پاس خ گویی به نیازهای مالی کشور مفید است، هر چند که انجام این کار دشوار است. داشتن اراده سیاسی، فرهنگ سازی در نظام اداری و در بین مدیران، بازنگری در قوانین استخدامی و مقررات مالی و اداری، استقرار شایسته سالاری، تقویت بخش خصوصی و پیمانکاری کردن کارهای دولتی از جمله زمینه های مدیریتی و اجرایی تهیه بودجه عملیاتی است - قاسمی، پناهی، خضری و مخبر، . - 1387

2 در نیمه دوم سال 1383، براساس درخواست رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در چارچوب موافقتنامه مبادله شده میان سازمان مذکور و دانشگاه صنعتی شریف، مسئولیت طرح اصلاح نظام بودجه ریزی کشور به مسعود نیلی واگذار شد که متعاقب آن شورایی متشکل از آقایان محمد علی نجفی، مسعود روغنی زنجانی، محمد کردبچه، علینقی مشایخی، جمشید پژویان و حسن درگاهی تشکیل تا چگونگی انجام کار و مراحل مختلف انجام فعالیت های مطالعاتی را طراحی نمایند. این شورا در قدم اول مرحله ای را به عنوان فاز صفر پروژه تعریف نمود تا در قالب آن اصلی ترین مشکلات نظام بودجه ریزی کشور را به طور جامع در سه بعد ساختار، فرآیند ها و زیر ساختها شناسایی و نتیجه مطالعه را در اواخر زمستان سال 1384 به سازمان مذکور تحویل داده و با نزدیک شدن به انتخابات ریاست جمهوری و متعاقب آن با تشکیل دولت جدید پروژه متوقف گردید - نیلی، . - 1385

3 گروه مشاوران پنکو پس از یک پژوهش گسترده در زمینه ادبیات موضوع در دنیا و تجارب کشورهای موفق در استقرار نظام بودجه ریزی عملیاتی و نیز تسلط بر نرم افزارهای مطرح دنیا در زمینه محاسبه و مدیریت قیمت تمام شده و مدیریت عملکرد، موفق شد در سال 1385 برای اولین بار در کشور مدل جامعی از نظام بودجه ریزی عملیاتی تحت عنوان مدل الماس که در بر گیرنده 3 عنصر اصلی - برنامه ریزی، تحلیل هزینه ها، مدیریت عملکرد - و 3 عنصر توانمندساز - مدیریت تغییر، نظام پاسخگویی، نظام انگیزشی - طراحی و به تایید صاحبنظران در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و نیز کمیسیون بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی رساند و همچنین کتابی با عنوان مدل جامع نظام بودجه ریزی عملیاتی نیز در همان سال به چاپ رسید - نجار صراف و حسن آبادی، . - 1386

4 در کتاب بودجه ریزی نوین دولتی بر عملیاتی نمودن بودجه ریزی در دستگاه های اجرایی تاکید و موانع عمده جهت استقرار آن را بدین شرح بیان کرده است: اول - دستیابی به توافق در خصوص ملاک های مناسب عملیات، دوم - استفاده مناسب از اعتبارات، سوم - فقدان داده های کافی هزینه ای، چهارم - اندازه گیری حجم عملیات، پنجم - محاسبه برآورد هزینه - قیمت تمام شده و محاسبه زمانی - ، ششم - در دست نداشتن آمار و اطلاعات دقیق، هفتم - تعیین معیار اندازه گیری، هشتم - صداقت و بی غرضی کارمندان مسئول - قادری و فرزیب، . - 1385

5 مطالعه ای با عنوان " مقایسه روند بودجه ریزی عملیاتی با بودجه ریزی سنواتی در سازمان ثبت احوال کشور " انجام داده اند. این مطالعه نتایج بودجه ریزی سنتی دوره سالهای 1382 الی 1384 با روند بودجه ریزی عملیاتی دوره سالهای 1385 الی 1387 در سازمان ثبت احوال کشور مورد بحث و مطالعه قرار داده و به این نتیجه رسیده که برای اجرای بودجه ریزی عملیاتی بایستی ساختار دولت و رفتار های مجلس و نظام اداری اصلاح شود تا بتوان بودجه ریزی عملیاتی را به طور کامل اجرا کرد و نه اینکه با تغییر سر فصل ها و تغییر کد گذاری ردیف ها و جرح و تعدیل اقلام جداول بودجه ادعای تغییر نظام بودجه ریزی صورت گیرد. نتایج حاصل از این تحقیق نشان داده که تفاوتی بین روند بودجه ریزی سنتی با بودجه ریزی عملیاتی وجود ندارد و همچنان بودجه ریزی دستگاه های اجرایی براساس چانه زنی صورت می گیرد - جفره و روشناسان، . - 1389

6 مطالعه تحت عنوان » استقرار بودجه ریزی عملیاتی با استفاده از روش هزینه یابی بر مبنای - ABC - در سازمان پژوهش و برنامه ریزی آموزشی وزارت آموزش و پرورش« انجام داده است. بر اساس این پژوهش بودجه ریزی عملیاتی بر ارتباط بین ستانده یا تولید و نتیجه یا رضایت مردم تأکید دارد و عوامل اثربخشی و صرفه جویی را به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه می کند. در نظام بودجه ریزی عملیاتی بین کارایی و اثر بخشی و صرفه جویی را به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه می کند.