بخشی از مقاله
چکيده
بودجه درآمدي شهرداري ها در حقيقت استراتژي يک ساله براي تامين منابع مالي مديريت شهري است . حفظ و بقاي روند توسعه شهري براساس برنامه هاي عمران شهري نيازمند تامين بموقع منابع مالي و تحقق اهداف بودجه درآمدي شهرداري مي باشد. ما در اين مقاله با استفاده از رويکرد پويايي هاي سيستمي ، به بررسي تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد مي پردازيم با ترسيم مدل هاي علي و معلولي برآن هستيم تا عوامل و تاثير آنها را بر تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد مورد شناسايي قرارداده و درک درستي از ماهيت سيستم را به مديران ، سياست گذاران و همچنين کارشناسان ذيربط ارايه نمايد.
روش مورد استفاده در اين پژوهش ، توصيفي و با رويکرد تحليل محتوا مي باشد. مطالعات کتابخانه اي باتحليل محتوا با استفاده از سوابق موجود در مديريت درآمد شهرداري مشهد و گزارشات تفريغ بودجه حوزه معاونت برنامه ريزي و توسعه شهرداري مشهد صورت گرفته است و همچنين مصاحبه انفرادي با ٤٢ نفر از کارشناسان و مديران مرتبط با حوزه درآمدي شهرداري مشهد ( در ستاد و مناطق و سازمان ها ) صورت گرفته است . براساس جامعه آماري اين پژوهش ٤٢ نفر از کارشناسان و مديران شهرداري مشهد بوده که در قالب يک پرسشنامه و مصاحبه صورت گرفته است .
کليد واژه ها: مديريت شهري ، بودجه درآمدي ، پويايي هاي سيستمي ، مدل هاي علي و معلولي
کليات تحقيق مقدمه
شهر مشهد درتقسيم بندي شهرهاي ايران بعنوان کلانشهر١ معرفي شده است وبدليل قراردادشتن بارگاه ملکوتي امام هشتم ( ع ) بعنوان کلانشهر مذهبي شناخته مي شود و بدليل ميزباني از ميليون ها زائر اين مکان مقدس ، دومين کلانشهر مذهبي جهان اسلام مي باشد. از طرفي افزايش سطح آگاهي هاي عمومي براثر توسعه دانش و کاربرد و کاربري هاي فناوري اطلاعات و ارتباطات ، افزايش سطح تحصيلات شهروندان و رشد روند مهاجرت به اين شهر باعث ايجاد سکونتگاههاي غير رسمي ، شهرک هاي اقماري و همچنين عدم توازن توزيع امکانات در سالهاي اخير در شهر مشهد شده است . اين ناهمگوني ها و به تبع آن و ظهور بافت هاي اقتصادي در مناطق مختلف شهر باعث بروز تغييرات فرهنگي و شهري در مسايل شهرسازي ( بافت هاي مسکوني و تجاري و مانند آن ) ، توسعه عمران شهري ( بهره مندي از توسعه زير ساخت هاي شهري ) ، فضاي سبز و خدمات شهري ، حمل و نقل وترافيک و فرهنگي و اجتماعي گرديده است که مسايل فراواني را براي مديريت شهري ايجاد کرده است .
يکي از راهکارهاي مديران شهري ، تعريف برنامه هاي توسعه براي متوازن سازي اين تغييرات و کاهش آن در شهر مي باشد.
درسالهاي اخير تلاش هاي زيادي از سوي شهرداري مشهد براي اين امر صورت گرفته است . از آغاز اجراي برنامه هاي توسعه در شهرداري مشهد در سال ١٣٨٧ تا تصويب اولين برنامه توسعه ٩٢-٩٠ در شوراي اسلامي شهر مشهد و همچنين تصويب دومين برنامه توسعه ٩٧-٩٣ ، باعث گرديده است تا تامين منابع مالي اجراي اين برنامه ها بيش از پيش محسوس و مهم جلوه نمايد.
براساس ، قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران که بصورت عملي شهرداري ها از کمک هاي دولتي تقريبا محروم شدند و دوران خوداتکايي شهرداري ها و کسب درآمد توسط خود شهرداري ها براي تامين هزينه هاي خود را شروع کردند هميشه بحث تامين منابع مالي براي انجام مصارف يکي از بحث هاي جدي مديران شهرداري بوده و هست ( و ظاهرا خواهد بود ). بدليل اين که ظرفيت هاي قانوني ايجاد درآمدهاي پايدار براي شهرداري ها و شهرداري مشهد همه به نوعي بدليل عدم وجود اراده جدي تحکيم و قدرت بخشي به مديريت شهري ، از سوي دولت ها با کندي و قريب به اتفاق با بن بست روبه رو گرديده است براي مديريت شهري تحقق بودجه درآمدي بعنوان منبع تامين مالي برنامه هاي توسعه شهري ، از اهميت بالاتري برخوردار گرديده است .
متاثر شدن اقتصاد شهرها از رکود تورمي در بازار ساخت و ساز در سه سال اخير باعث کاهش ٥٦% از حجم صدور پروانه ساختماني در شهرداري مشهد گرديده است . اين کاهش در کنار مشکلات اقتصاد کلان که گريبانگير اقتصاد کلان کشور شده است ، کاهش درآمدهاي شهرداري مشهد را با سير نزولي در ٤ سال اخير ايجاد کرده است و به نوعي باعث انسداد برنامه هاي توسعه شهري را درپي داشته است .
در اين مقاله سعي شده است تا با استفاده از رويکرد سيستمي ، ديناميزم هاي حاکم بر رفتار سيستم تحقق درآمد شهرداري مشهد مورد شناسايي قرار گيرد. بدين منظور ابتدا با تعريف مديريت شهري و شهرداري و بودجه بندي در شهرداري ها آشنا مي شويم و سپس با تعريف سيستم ، رويکرد سيستمي را تشريح مي نماييم . در گام بعدي سعي مي نماييم نمودارهاي علي معلولي ديناميزهاي رفتاري سيستم تحقق درآمد شهرداري مشهد را ترسيم وآن را تشريح نماييم و در انتها به جمع بندي و نتيجه گيري و ارايه راه کارهاي پيشنهادي در اين خصوص مي پردازيم .
اهميت و ضرورت تحقيق
در ادبيات امروزين مديريت در سطح جهان ، مديريت با تفکر و رويکرد سيستمي ، مفهومي جا افتاده و نهادينه مي باشد و ضرورت آن امري بديهي به حساب مي آيد. روند جهاني شدن و پديد آمدن عصر اطلاعات که نويد گر جامعه اي شبکه اي است ، لزوم ديد همه جانبه و جامعي که بتواند عناصر، اعضاء، پديده ها و روابط فيمابين آنها را در ارتباط با هم و در کنار هم ، در سطح محلي ، منطقه اي ، ملي و جهاني ببيند را، بيش از پيش هويدا مي سازد.
پويايي سيستم با ديدکلي نگر مسايل دنياي واقعي را مورد مطالعه قرار مي دهد ، بنابراين هدف از اين روش شناسي برخلاف روش هاي متداول مدلسازي در صنعت ، دست يافتن به مقدا دقيق نتيجه يک فرآيند نيست ، بلکه درک اين مهم است که تحت چه شرايط و سياست گذاري هايي نتيجه بهبود مي يابد. بدتر ميشود يا تحت کنترل قرار مي گيرد استرمن (٢٠٠٠ ) ديکر ( ٢٠٠٤ ) و استرمن ( ٢٠٠٢ ) با تاکيد بر ويژگي هاي پويايي سيستم مي گويند که پويايي سيستم ، يک روش شناسي است که به صورت ويژه براي تحليل سيستم هاي پيچيده ، بزرگ و غير خطي و سيستم هاي کيفي – اقتصادي – اجتماعي به کار مي رود .
شهر يک موجود زنده است و همانند يک موجود جاندار متولد مي شود،رشد مي کند ،توسعه مي يابد،تحرک و پويايي دارد.شهر منتظر شرايط و عوامل نمي ماند بلکه رشد مي کند و توسعه مي يابد واز آنجايي که عوامل متعددي در رشد و ترقي آن دخالت دارند ، درست همانند يک موجود زنده بايد به همه آن عوامل توجه شود تا رشد و توسعه آن نيز همه جانبه صورت گيرد. با توجه به اين موضوع که توسعه شهرها نيازمند تامين منابع مالي مناسب براي اجراي آنها مي باشد بنابراين تامين منابع مالي از راه تنظيم بودجه در شهرداري ها و تلاش براي تحقق آن يکي از نقاط مهم در توسعه يافتگي شهري مي باشد. شناسايي سيستم تحقق بودجه و زير سيستم هاي آن و منابع و عوامل موثر برآن مي تواند مديران شهري را در شناسايي عوامل موثر بر تحقق اثربخش بودجه کمک نموده و از طرفي منابع لازم را براي اجراي برنامه هاي توسعه شهري در اختيار شهرداري قرار دهد.
نبودن تحقيق مشابه و نيز منحصربه فرد بودن موضوع تحقيق يکي از محدوديت هاي اين تحقيق براي محققان بوده است . با توجه به اين مورد محققان مقاله ، بسياري از مسير ها در جهت دسترسي به نتايج تحقيق را براي اولين بار طي کردند؛ از طرفي پيچيدگي بيش از حد موضوع به لحاظ سطح مورد بررسي موجب شد فرآيند رفت و برگشتي تدوين مدل هاي علي معلولي مبتني بر نتايج رفتاري سيستم تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد ، بار ها و بار ها تعديل شود و متناسب با هدف تحقيق تغيير کند.
اهداف تحقيق
ما در اين مقاله با استفاده از رويکرد پويايي هاي سيستمي ، به بررسي تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد مي پردازيم با ترسيم مدل هاي علي و معلولي برآن هستيم تا الگوهاي رايج و حاکم بر رفتار سيستم تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد را استخراج نموده و مسايل و چالش هاي آن را شناسايي نماييم و در اين راستا نقاط و اهرم هاي مثبت و اثربخشي را به سياست گذاران و نيز مديران ارشد و کارشناسان ذيربط ارايه نماييم .
سوالات تحقيق
عوامل موثر بر تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد چيست ؟ مدل علي در تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد چه مدلي است ؟
بازخوردهاي عوامل موثر بر تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد چگونه است ؟ مواد و روش ها
روش اين پژوهش توصيفي باماهيت کاربردي و مطالعه آن سيستم بودجه درآمدي شهرداري مشهد و موردي ( شهرداري مشهد ) مي باشد . بنابراين روش تحقيق توصيفي است . تحقيق توصيفي شامل مجموعه روش هايي است که هدف آنها توصيف کردن شرايط با پديده هاي مورد بررسي است . اجراي تحقيق توصيفي مي تواند صرفا براي شناخت بيشتر شرايط موجود يا ياري دادن به فرآيند تصميم گيري باشد ( سرمد و همکاران ، ١٣٨٣ ) جهت گردآوري اطلاعات مورد نياز از منابع کتابخانه اي (براي مباني نظري ) و از پرسشنامه ( براي پژوهش عملي ) در قالب يک پرسشنامه و نيز مصاحبه منطم و هدفمند استفاده شده است . براي تجزيه و تحليل پرسشنامه ها از روش دلفي و بارش فکري کمک گرفته شده است .
مروري بر مباني نظري و ادبيات تحقيق مديريت شهري
شهر به عنوان يک منبع توسعه مطرح است و جايگاه مديريت شهري در روند توسعه شهر و بهبود سکونتگاه هاي شهري نقش بسيار مهم و تعيين کننده اي است (شيعه ، ١٣٨٢) مديريت يک کلانشهر امري بسيار پيچيده است. لازمه اين امر اتخاذ يک رويکرد منسجم به زندگي شهري و روشن شدن مسئوليتهاي نهادهاي مختلف از نظر مداخله در مديريت شهر است (مدني پور، ١٣٨١) و اين در حالي است که در حال حاضر، مديريت شهري از تعدد نهادهاي دولتي و فقدان مرجع واحد که بتواند مسئوليت مديريت شهر را با ديد جامع برعهده گيرد، رنج مي برد. ماده ٥ قانون محاسبات عمومي کشور ، شهرداري ها را موسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي از نظر اين قانون واحدهاي سازماني مشخصي هستند که با اجازه قانون بمنظور انجام وظايف و خدماتي که جنبه عمومي دارد ، تشکيل شده و يا ميشود.
در ايران ، اداره امور کشور بر اساس مديريت بخشي پايه ريزي شده است . از اين رو شاخه هاي وزارتخانه هاي مختلف در امر توسعه و خدمات رساني و رسيدگي به مسائل عمده شهري و ملي در حوزه خاص خود عمل مي کنند. براي يک سازمان محلي نظير شهرداري، عبور از مرزهاي بين اين نهادهاي دولتي بسيار دشوار است . همپوشي مسائل و منافع بين نهادهاي دولتي در هر محل و شهرداري آن محل ، غالبا به سردرگمي و تداخل مسئوليت ها و به ويژه تضعيف نقش شهرداري منجر مي شود (مدني پور، ١٣٨١).
قبل از انقلاب اسلامي، مديريت کشور و مديريت شهري به عنوان مجموعه مديريتي همگن و فاقد مشروعيت فراگير عمل مي کرد. اين مديريت ، اختيار و اقتدار قانوني و همچنين منابع مالي مورد نياز خود را از دولت مرکزي کسب مي کرد. بعد از انقلاب اسلامي به دليل بوجود آمدن بحران مديريت در نظام شهري که ناشي از تناقض بين مشروعيت نظام جمهوري اسلامي و مديريت شهري است ، دولت ناچار شد بخش هايي از وظايف و فعاليت هاي مديريت شهري و شهرداري را بر عهده گيرد. تصويب قوانين زمين شهري، توسعه افزايش اختيارات وزارت کشور و ساير وزارتخانه هايي که مسئوليت بخش هايي از خدمات عمومي را بر عهده دارند، موجب تفکيک وظايف خدمات شهري بين دستگاههاي دولتي و در نتيجه مديريت شهري شد (کامروا، ١٣٨٤).
در حال حاضر لايحه مديريت واحد شهري از طرف دولت آماده ارايه به مجلس شوراي اسلامي است و از طرفي ديگر برروي پيش نويس آن در دوسال گذشته از طرف شهرداري هاي کلانشهرهاي ايران نقدهايي تهيه و در قالب پيشنهادات به شوراي عالي استانها ارسال گرديده است .
سيستم و رويکرد سيستمي
واژه ي سيسستم از کلمه يوناني systema مرکب از(syn) به معناي با هم و histanai به معناي «سبب براي» مشتق شده است . (بهرنگي ،١٣٨٢) . از ديدگاه رابينز سيستم عبارت است از اجزا پيوسته ومرتبط به هم که به نحوي تنظيم گرديده اند که يک کل متشکل از تک تک اجزا را به وجود مي آورند (رابينز،١٣٧٦) . کافمن سيستم را اين گونه تعريف مي کند:مجموعه اي از بخشها که به طورمستقل با يکديگر براي رسيدن به نتايج مورد انتظار بر اساس نيازها کار مي کنند.(رئوفي، ١٣٨١)
سيستم را مي توان مجموعه اي از اجزاء و عناصر که بر يکديگر تأثيرات متقابل دارند وکليت واحدي را به وجود آورده اند، محسوب کرد؛ اين پديده به صورت باز و يا بسته داراي ويژگي هاي همچون کليت ، جمع پذيري، مکانيزاسيون ، تمرکز، سازمان سلسله مراتبي، شبکه ، ساختار، کارکرد و... است (سادوسکي و ديگران ، ١٣٦١)
لودويگ فون برتالانفي از جمله متفکراني است که کمک شاياني به شناخت و ارائه نظريه سيستمي کرده است . در واقع مي - توان گفت وي واضع نظريه عمومي سيستم ها به صورت مدون و علمي است ؛ برتالانفي در اواخر ١٩٢٠ نظريه ارگانيسمي را مطرح کرده است . وي ميگويد: از آن جا که اساسيترين ويژگيهاي موجودات ، در سازمان تشکيل دهنده آنان است ، روش بررسي مرسوم که فقط به بررسي يک جزء يا يک فرآيند از آن ها ميپردازد، نميتواند تشريح کاملي از آن موجود انجام دهد.
همچنين نگرش تک بعدي نيز نميتواند اطلاعات جامعي درباره نحوه هماهنگي اجزاء و فرآيندهاي گوناگون ارگانيسم ها در اختيار ما بگذارد.( زاهدي، ١٣٨٩) هدف نظريه عمومي سيستم ها کشف قوانين و نظم ذاتي پديده هاست ، از اين رو ميتوان آن را سيال ترين نظريه سيستمي به شمار آورد، زيرا در چهارچوب نظري آن هيچ نظريه قاطعي ارايه نشده است .(رضائيان ، ١٣٨٤) اجزاي يک سيستم عبارتند از :
درونداد: عناصري که وارد سيستم مي شوند که سه نوع ميتواند باشد. زنجيره اي، تصادفي و بازخورد. ( رئوفي، محمد حسين ؛ (1381
فرايند: جريان عمليات يک سيستم که بر روي درونداد صورت ميگيرد و بر ارزش و سودمندي آن ها افزوده ميشود. ( علاقه بند ، ١٣٨١)
برونداد: چيزهايي که يک سيستم به محيط خود يا سيستم هاي مجاور خود صادر ميکند. آنچه که يک سيستم با هدف قبلي (طبق انتظار) و يا اتفاقي (غير منتظره ) توليد ميکند. ( علاقه بند ، ١٣٨١)
بازخور: کسب اطلاعات لازم درباره عملکرد خود. بازخور به دو صورت مثبت و منفي است که نوع منفي از اطلاعاتي حاکي ميشود که تفاوت و انحرافي از هدف سيستم وجود دارد که نياز به تصحيح دارد و سيستم را در راستاي اهداف و مواضع پيشين نگه ميدارد. بازخورد مثبت نشان دهنده اين است که انحرافي در برونداد نيست و پيشنهادي براي تغيير و توسعه سازمان تلقي ميشود. ( علاقه بند ، ١٣٨١) به عبارت ديگر، بازخور فرآيندي است که در آن بخشي از ستاده ها به عنوان اطلاعات به درونداد بازخورانده ميشود و به اين ترتيب ، سيستم را خود کنترل ميسازد؛ مانند ترموستات که وظيفه حفظ دماي ثابت را بر عهده دارد.( برتالانفي، ١٣٧٠)
محيط سيستم : سيستم از عوامل محيطي تاثير ميپذيرد و بر آن اثر ميگذارد. به عبارت ديگر، سيستم و عوامل محيطي (مانند عوامل طبيعي، فرهنگي، ايدئولوژيکي، اجتماعي،سياسي، اقتصادي و...) بر هم کنش و واکنش متقابل دارند. به اين ترتيب محيط سيستم را عواملي تشکيل ميدهند که اگرچه جزء سيستم نيستند، اما با تغيير در هر يک از آن ها ميتواند موجب تغييراتي در سيستم شود. بنابراين محيط سيستم شامل کليه متغيرهايي است که ميتوانند در وضع سيستم موثر باشند و يا از سيستم تاثير پذيرند. (دانيل و کناپ ، ١٩٧٤ )
سيسم ها را بر اساس رابطه با محيط به دو نوع باز و بسته تقسيم ميکنند: سيستم باز: سيستمي که با محيط خود به يک تعادل پويا رسيده باشد.
سيستم بسته : سيستمي که با محيط خود به يک تعادل ثابت رسيده باشد.
برتالانفي با تکيه بر آنکه ارگانيسم ها، سيستم هاي بازي هستند، يعني با محيط اطراف خود تبادل ماده اي دارند، خويشتن را از بستر علوم کلاسيک به مجراهاي نوين فکري سوق داد. به اين ترتيب نظريه سيستم هاي باز وي وسيله اي شد تا وي افکار خويش را اوج داده و محدوده آن را از زمينه علوم زيستي به شاخه هاي ديگر معرفت نيز گسترش دهد. ابداع نظريه عمومي سيستم ها از فراورده هاي گسترش چنين انديشه اي بوده است . رويکرد سيستمي که مکتب ارگانيستي و کليگرايي را شامل ميشده ، نگرشي جامع به موجوديت ها بوده و برعکس شيوه هاي فکري تجزيه گرايانه و اتمي جوينده حقيقت را از غرق شدن در بطن جنبه يا هسته اي خاص از موجوديت ها و پديده ها به دور ميداشته است .( فرشاد ، ١٣٦٢)ويژگي خاص اين نگرش توجه به کل يا کل گرايي است ؛ قسمت اعظم مفاهيم مرتبط با آن در شناخت سازمان ها و درک صحيح موقعيت ، و نيز اداره ي امور پديده هاي مرکب و پيچيده مورد استفاده قرار گرفته است .( هيچينز، ١٣٧٦) از اين نظر ، مديريت شهري به عنوان يک سيستم باز عبارت است از کليه فعاليت ها و تلاش هايي که براي مديريت در يک شهر انجام مي شود .
رويکرد سيستمي يکي از نظريه ها علوم جديد است که از اوايل قرن بيستم براي گريختن از بحران در شناخت علمي پرورانده شده است ؛ از اينرو، اين نظريه به عنوان نگرشي اساسا ميان رشته اي داراي روش شناسي ، تدوين رويکرد و قابليت انتقال قوانين و مفاهيم از يک قلمرو به قلمروي ديگري را دارد. در اين روش از آغاز پژوهش مي توان يک موضوع را از چندين طريق مختلف بررسي و عناصر تشکيل دهنده موضوع تحقيق را شناخت و براي پرهيز از تناقض هاي پژوهشگر، به طراحي مدلي از کل پژوهش اقدام نمود . (سادوسکي،١٣٦١)
گرچه درک اهميت ديدگاه سيستمي در مديريت کلان ، از ابتداي پيدايش و رشد رشته مديريت آشکار بوده است ، ولي در آغاز هزاره جديد و با توجه به رويدادهايي که از اهميت تاريخي بسياري برخوردارند، اهميت داشتن ديدگاهي سيستمي جامع نگر، بيش از پيش مورد تأکيد است . تحولات امروزين در زندگي بشري که حول انقلابي عظيم در تکنولوژي هاي اطلاعاتي مي گردد، چشم اندازهاي زندگي اجتماعي انسان را دگرگون کرده و با سرعتي شتابان در راستاي سازماندهي مجدد بنيان هاي جامعه معاصر حرکت مي کنند، سرشت اين سازماندهي مجدد، تقويت روابط متقابل ميان اقتصادها، فرهنگ ها، سياستهايي است که تا مدتها قبل از يکديگر مستقل به نظر مي رسيدند. در اين تحول شکلي جديد از روابط ميان اقتصاد، دولت و جامعه در سطح ملي و بين المللي ايجاد مي شود که بيش از پيش بر استحکام ديدگاه سيستمي در تحليل جوامع انساني و بصيرتهايي حاصل از آن براي سازماندهي و مديريت جامعه معاصر مي افزايد. (کاستلز ، ١٣٨٥) نگرش سيستمي، چارچوب روش شناختي جهت تحقيق و بررسي ساخت و کارکرد يک سيستم را فراهم مي آورد (شکويي، ١٣٧٨) که مي تواند ما را در زمينه انتخاب و گزينش بهترين شيوه با در نظر گرفتن شرايط و موقعيت آن ياري رساند.
چنانکه گفته شد، نظريه عمومي سيستم ها، به عنوان يک رويکرد فلسفي و روش شناختي، تأثيرات عميق و پايداري را در نحوه نگرش انسان معاصر نسبت به جهان و امکان تغيير آن ايجاد نموده است . (مهديزاده و همکاران . ١٣٨٥)
در يک تعريف ساده ، روش سيستمي، شامل دسته اي از دستورالعمل ها و يا اصول مديريت نيست ، بلکه يک «رويکرد» است که در بطن خود القاي بينشي خاص را جهت مديريت يک سازمان و درک بهتر ارتباطات پيچيده اجزايي که يک کل واحد را تشکيل مي دهند را شامل مي شود. (همان . منبع ) نگرش سيستمي، چارچوب روش شناختي جهت تحقيق و بررسي ساخت و کارکرد يک سيستم را فراهم مي آورد (شکويي، ١٣٧٨)که مي تواند ما را در زمينه انتخاب و گزينش بهترين شيوه با در نظر گرفتن شرايط و موقعيت آن ياري رساند.
رويکرد سيستمي بيانگر اين حقيقت است که حفظ تعادل درازمدت در سيستم هاي پيچيده مثل سيستم هاي اجتماعي تنها از طريق همکاري متقابل زير سيستم ها و فراسيستم ها ممکن است و بنابراين دخالت آمرانه و تصميم گيري متمرکز و از بالا، با طبيعت سيستم هاي اجتماعي در تضاد است (مهديزاده و همکاران ، ١٣٨٥)
رويکرد سيستمي ايجاب مي کند که برنامه ريزي شهري و مديريت شهري با تکيه بر عناصر و روابط ساختاري شهري(دروني و بيروني) مطالعات خود را سازمان دهد. از ديدگاه نگرش سيستمي، برنامه ريزي براي يک شهر نمي تواند بطور مجرد و جدا از روابط آن با نواحي و شهرهاي همجوار انجام پذيرد. بنابراين برنامه ريزي شهري مستلزم ايجاد يک نظام يکپارچه از سطوح مختلف برنامه ريزي است که نحوه پيوستگي و هماهنگي متقابل ميان سيستم هاي فرادست و فرودست را نشان مي دهد و راههاي ايجاد تعادل و توازن ميان آنها را معلوم مي کند. بر پايه اين نگرش است که فرايند چرخه اي و ارتباط دو سويه ميان نهادهاي برنامه ريزي مرکزي و نهادهاي برنامه ريزي و مديريت محلي، به عنوان يک اصل پايه اي، پذيرش عام پيدا کرده است (مهديزاده و ديگران ، ١٣٨٥ ) بودجه در شهرداري تعريف لغوي بودجه از لحاظ واژه شناسي و تاريخي فرانسويان در گذشته کلمه "بوژت " را به معني کيف يا کيسه چرمي کوچک به کار مي بردند.
اين کلمه نخستين بار در انگلستان براي کيف کوچک حاوي مهر وزارت دارايي آن کشور و سپس نام کيفي گرديد که صورت منابع و مصارف سالانه کشور را در آن مي نهادند. کلمه بوژت فرانسوي کم کم انگليسي شد و به صورت باجت (Budget)
درآمد و نهايتا با گويش فرانسوي آن به عنوان بودجه مصطلح شد. کلمه فرانسوي "Bougette "( بوژت )، در حقيقت ريشه کلمه اي است که امروزه به عنوان بودجه (Budget)، مورد استفاده عموم قرار مي گيرد. اين کلمه ابتدا از زبان فرانسه به زبان انگليسي و سپس به زبان هاي ديگر راه يافته است .
مردم عادي ، بودجه را به معناي دخل و خرج ، درآمدها و هزينه ها و دريافتها و پرداخت هاي دولت مي شناسند؛ در حاليکه بودجه عبارتست از برآورد درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و پيش بيني هزينه ها براي انجام برنامه ها و عمليات معين در دوره محدودي از زمان ، به منظور دستيابي به هدف هاي از پيش تعيين شده . در اين برآورد، درآمدها و هزينه هاي قطعي سال قبل و درآمدها و هزينه هاي مصوب سال جاري نيز ارائه مي شود. ( علوي طبري ، ١٣٨١)
بودجه در شهرداري ها :
براساس تعريف ارايه شده در ماده ٢٣ آيين نامه مالي شهرداري ها مصوب ١٣٤٦/٠٤/١٢ " بودجه سالانه شهرداري عبارت است از يک برنامه جامع مالي که در آن کليه خدمات و فعاليتها و اقداماتي که بايد در طي سال مالي انجام شود همراه با برآورد مبلغ و ميزان مخارج و درآمدهاي لازم براي تأمين هزينه انجام آنها پيش بيني ميشودو پس از تصويب انجمن شهر قابل اجراءاست ."
بودجه بندي فرآيندي مستمر است که ارکان و عناصر آن در اغلب شهرداري هاي کلانشهرهاي ايران تقريبا با يکديگر شباهت دارند بطور کلي شهرداري ها براي تنظيم بودجه ، از شش ماهه دوم هر سال برنامه هاي نخست برآوردهاي درآمد و هزينه را براي دوره آينده پيش بيني مي کنند ، سپس از مجموع اين برآوردها و تطبيق آن ها با اطلاعات و مفروضات جمع آوري شده ، بودجه پيشنهادي را تهيه و تنظيم مي کنند و پس از آن با تصويب و ابلاغ شوراي اسلامي شهر براي اجراي آن اقدام مي نمايند. بودجه عموما دوقسمت عمده را دارا مي باشد که قسمت اول مصارف بودجه مي باشد و بشرح ذيل است :
الف : مصارف (فصول هزينه اي ) :
جبران خدمت کارکنان (هزينه هاي پرسنلي ) هزينه هاي اداري
استفاده از کالاها و خدمات :هزينه واگذاري خدمات شهري و اداري هزينه هاي استفاده از اموال و دارائي يارانه ها و کمک هاي بلاعوض ساير هزينه ها
براساس اصل تفکيک هزينه هاي مستمر از غير مستمر ، بودجه شهرداري ها از منظر هزينه به دو بخش عمراني و جاري تقسيم بندي مي گردد. بدين ترتيب که هزينه هاي مستمر مانند هزينه هاي اداري ، پرسنلي و همچنين هزينه هايي مانند رفت وروب و نظافت شهري ، نگهداري فضاي سبز و جمع آوري زباله و نگهداري تاسيسات و ساختمان ها شامل هزينه هاي مستمر بوده و بودجه جاري را تشکيل مي دهد.
ب : مصارف ( فصول تملک دارايي سرمايه اي ) :
به آن دسته از هزينه هايي که منجر به اجراي طرحي عمراني و يا افزايش دارائي هاي شهرداري شده و براي مدت بيشتر از يک سال مورد بهره برداري قرار مي گيرد ، هزينه تملک دارائي سرمايه اي گويند که عبارتند از:
زمين مستحدثات ساختمان تاسيسات ماشين آلات
ابزار و لوازم فني و پشتيباني وسائط نقليه اثاثه و منصوبات دارائي هاي نامشهود ساير دارايي ها
هزينه هايي مانند اجراي پروژه هاي عمراني ، تاسيس ساختمان ، آسفالت معابر که ماهيت غير مستمر و سرمايه گذاري در سطوح مديريت شهري را دارا مي باشند در بودجه عمراني قرار مي گيرد.
ج : بودجه درآمدي :
که شامل برنامه يکسال پيش بيني درآمدها ، و ساير منابع تامين اعتبار نقدي و غير نقدي براي انجام و اجراي بودجه هزينه اي مي باشد. اين بودجه نيز هر سال و در شش ماهه دوم ( سال مالي شهرداري مطابق با سال شمسي است ) - معمولا در آبان ماه هر سال مالي - بررسي روند تحقق بودجه درآمدي آغاز مي گردد و بودجه درآمدي براساس ميزان هزينه مورد نياز در بودجه عمراني و جاري سال آينده مالي تعيين و برآورد مي گردد.
عبارت ديگر براساس ميزان هزينه اي که شهرداري براي هزينه کرد در حوزه هاي جاري و عمراني مورد نياز دارد بودجه درآمدي را تعيين مي نمايد.
همانطور که اشاره شد ، شهرداري ها براي اجراي بودجه هزينه اي قسمت اول که همان مصارف بودجه عنوان گرديد که خود که شامل بودجه عمراني ( هزينه هاي غير مستمر ) و بودجه جاري ( هزينه هاي مستمر ) مي باشد نياز به تامين منابع مالي هستند که در بودجه درآمد منابع آن را پيش بيني و تخمن و برآورد و به تصويب شوراي شهر رسانده اند ، در سال مالي ( که مطابق با سال شمسي است ) دارند . منابع شهرداري ها به دوبخش کلي شامل درآمد ها و ساير منابع تامين اعتبار تقسيم شده است .
الف : درآمد ها :
عمده منابع در اختيار شهرداري ها براي تامين منابع مالي شامل منابع زير مي باشد : در آمد ناشي از عوارض عمومي درآمد ناشي از عوارض اختصاصي بهاي خدمات و درآمدهاي موسسات انتفاعي شهرداري در آمد حاصل از وجوه و اموال شهرداري کمک هاي اعطايي دولت و سازمانهاي دولتي اعانات و هدايا و دارايي ساير منابع تامين اعتبار شهرداري به سه طبقه به شرح ذيل تقسيم مي شوند:
ب : ساير منابع تامين اعتبار واگذاري دارايي سرمايه اي تملک دارايي هاي مالي
مازاد درآمد بر هزينه دوره هاي قبل
مراحل بودجه در شهرداري ها :
بودجه ازچهارمرحله تشکيل مي شود که درمجموع اين چهار مرحله را سيکل بودجه اي ناميده اند؛ اين چهار مرحله عبارتند از: تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه (بودجه پيشنهادي) توسط شهرداري تصويب بودجه (بودجه مصوب ) توسط شوراي اسلامي شهر اجراي بودجه (بودجه تخصيصي) توسط شهرداري
نظارت و کنترل بودجه (تفريغ بودجه ) توسط شهرداري و با تصويب شوراي اسلامي شهر روند تحقق بودجه شهرداري ها شوراي اسلامي شهر مشهد ، پس از تصويب بودجه شهرداري ، نسبت به ابلاغ بودجه بعنوان برنامه مالي يکسال شهرداري اقدام مي نمايد و شهرداري موظف است تا نسبت به ابلاغ آن به زيرمجموعه خود براي اجراي آن اقدام و در پايان سال مالي نسبت به ارايه گزارش تفريغ بودجه و ارسال آن به شوراي اسلامي شهر اقدام نمايد.
روش تحقيق
مدل مفهومي و فرآيندپژوهش
روش مورد استفاده در اين مقاله روش پويايي سيستمي است پويايي شناسي سيستم رويکردي است براي الگوسازي و شبيه سازي سيستمهاي فيزيکي و اجتماعي - اقتصادي پيچيده ، که به کمک آن ميتوان سياستهايي براي مديريت و تغيير آن ( گوري و گلداسميت ، ٢٠٠٧ )
سيستم هايي را پيچيده مي نامند که از تعداد زيادي متغير تشکيل شده و درهم تنيده باشند. سيستم هاي اقتصادي اجتماعي در گروه سيستم هاي پيچيده قرار مي گيرند اين گونه سيستم ها غالبا به تصميمات و سياست هاي اتخاذ شده واکنش نشان داده و اهداف در نظر گرفته شده بر اي سياست ها محقق نشده يا تاحدودي محقق مي گردند . از آنجا که تحقق بودجه درآمدي شهرداري ، ذاتا سيستمي غيرخطي، پيچيده و پويا و از اجزا و عوامل مختلف تشکيل شده است بنابراين رويکرد مورد استفاده در اين مقاله براي بررسي تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد ، رويکرد سيستمي مي باشد.
اين رويکرد واقعيت هاي جهان را که تاحدي از چشم جزء نگر ما به دور است با اصل کل گرايي نمايش و به تصوير مي کشد. اما نکته مهم يافتن ابزارهايي جهت درک پيچيدگي هاي سيستم هاي اجتماعي – اقتصادي و سپس مدلسازي و طراحي سياست هاي مناسب براي بهبود اين گونه سيستم هاست که رويکرد سيستم دايناميک به ما کمک مي کند تا اين پيچيدگي ها را بدرستي ديده ، و با روشي مناسب برخورد کرده ومسائل درون سيستم ها را حل نمائيم .
پويايي سيستمي روش و متدلوژي براي مطالعه ومديريت سيستم هاي پيچيده و داراي بازخورد است . اين سيستم ها مي توانند در حوزه هاي مختلفي مثل کسب و کار، اقتصاد، محيط زيست ، مديريت انرژي ، مسايل شهري و ساير حوزه هاي اجتماعي و انساني وجود داشته باشند . اين روش در اوايل سال هاي دهه ١٩٦٠ ميلادي توسط جي فارستر از دانشگاه تگنولوزي ماساچوست معرفي شد. پويايي سيستمي رويکرد و مجموعه اي از ابزراهاي مفهومي است که کاربران را قادر مي سازد درک درستي از ساختارها و پوسايي سيستم هاي پيچيده داشته باشند در اين رويکرد رفتار ديناميک را در قالب روابط علي و حلقه هاي علت و معلولي به نمايش گذاردند.
نمودارهاي علت و معلولي نحوه تاثير علت بر معلول را نمايش مي دهند و ابزاري مناسب جهت ترسيم ساختار بازخوردي سيستم ها مي باشند . عناصر اساسي حلقه هاي علت و معلولي عبارتند از متغيرها ( عوامل ) و پيکانها ( روابط ) . روابط بيانگر تاثير متغيرها بر يکديگر مي باشند.( سنگه و همکاران ، ١٣٨٨ )
اين روابط مي توانند بصورت مثبت و يا منفي باشد. رابطه مثبت به معني اين است که وقتي متغير اول تغيير يافت متغير دوم نيز در همان جهت تغيير مي کند و رابطه منفي به معني اين است که متغير اول باعث تغيير در جهت مخالف در متغير دوم مي شود.
يک حلقه بازخوردي ، زنجيره بسته ايي از روابط علي است که نهايتا روي متغير اوليه اثر مي گذارد
گام هاي اين رويکرد شامل تعريف مسئله ، مفهوم سازي(ترسيم نمودار علت و معلولي)، تدوين مدل (ترسيم دل جريان )، شبيه سازي، ارزيابي و اعتبارسنجي مدل و آناليز سياست ها روي مدل مي باشد .
اين نمودارها از چهار مولفه بشرح زير تشکيل شده اند : متغيرها :که همان اجزا سيستم هستند
پيکان ها :که جهت رابطه علت و معلولي را نمايش مي دهند
علامت پيکان ها :که چگونگي جهت ارتباط را نمايش مي دهند که مي تواند اين ارتباط مثبت يا منفي باشد
حلقه هاي بازخورد : يک حلقه بازخوردي ، زنجيره بسته ايي از روابط علي است که نهايتا روي متغير اوليه اثر مي گذارد حلقه هاي بازخورد مي تواند بازخورد تقويتي ( مثبت ) است يا حلقه بازخورد تعادلي ( منفي ) مي باشد .
نمودار علي شکل ٤ بيانگر اين است که در آن A متغير علت و B متغير معلول مي باشد، بعبارت ديگر متغير A (متغير مستقل ) باعث تغيير در متغير B ( متغير وابسته ) مي گردد.
همانطور که در علي شکل ٤ مشاهده مي فرماييد در نمودار سمت چپ متغير A ( متغير مستقل ) باعث افزايش متغير B ( متغير وابسته ) مي گردد در اين حالت جهت تغييرات متغير Aو متغير B در يک راستاست و با افزايش متغير A متغير B نيز افزايش مي يابد و بالعکس .
در نمودار سمت راست متغير A ( متغير مستقل ) باعث کاهش متغير B ( متغير وابسته ) مي گردد در اين حالت جهت تغييرات متغير Aو متغير B در خلاف جهت يکديگر مي باشد و با افزايش متغير A متغير B کاهش مي يابد و بالعکس .
شکل ١- روابط علي بين دو متغير
روابط علت و معلولي نهايتا حلقه هاي علي را مي سازند .يک حلقه بازخوردي، زنجيره بسته ايي از روابط علي است که نهايتا روي متغير اوليه اثر مي گذارد . اين حلقه ها به دو شکل حلقه تقويتي ( + ) و حلقه تعادلي ( - ) مي باشند . حلقه تقويتي ( + ) بدين معني است که اگر علت يا متغير A ( متغير مستقل ) افزايش يابد، معلول يا متغير B ( متغير وابسته ) بيشتر از آن چيزي خواهد شد که در غير اينصورت ميبود، و بالعکس اگر علت کاهش يابد، معلول کمتر از آن چيزي خواهد شد که در غير اينصورت ميبود. بعبارت ديگر دايره هايي است که اگر يک عامل در آن دريک جهت تغيير داده شود، دايره تغييرات را درآن جهت تقويت مي کند .حلقه هاي مثبت منجر به تقويت وبزرگ شدن آنچه که درسيستم اتفاق مي افتد مي گردند و
حلقه تعادلي( - ) بدين معني است که اگر علت متغير A ( متغير مستقل ) افزايش يابد، معلول يا متغير B ( متغير وابسته ) کمتر از چيزي خواهد شد که در غير اينصورت ميتوانست باشد و بالعکس . بعبارت ديگر حلقه بازخور منفي، دايره هايي است که اگر يک عامل در آن در يک جهت تغيير داده شود، دايره با تغييرات آن عامل در آن جهت مخالفت مي کند در علي شکل ٤ زير نمودارهاي حلقه هاي حلقه تقويتي ( + ) و حلقه تعادلي ( - ) را نشان داده ايم .
شکل ٢- نمودارهاي حلقه هاي حلقه تقويتي ( + ) و حلقه تعادلي ( - ) بين دو متغير حلقه هاي تقويتي را بصورت اختصار مي توان با B و R نيز نمايش داد.
و مراحل ذيل براي اين پژوهش و در اين مقاله مورد عمل قرار مي گيرد :
شناسايي تغييرات تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد در ٥ سال اخير ( ١٣٩٤-١٣٩٠ ) شناسايي و تعيين منابع عمده تاثيرگذار بر تحقق بودجه درآمدي با روش دلفي ترسيم نمودار هاي علي و معلولي منابع عمده تاثيرگذار بر تحقق بودجه درآمدي براساس روش بارش فکري تحليل نمودار هاي علي و معلولي شامل حلقه هاي تقويتي و تعادلي آنها ارايه پيشنهاد هاي مناسب درجهت بهبود عملکرد سيستم تحقق بودجه درآمدي تحليل و ارائۀ يافته هاي پژوهش شناسايي تغييرات تحقق بودجه درآمدي شهرداري مشهد در ٥ سال اخير ( ١٣٩٤-١٣٩٠ )
