بخشی از مقاله
شناسایی 9 مدیریت ریسک ها در مجموعه قراردادهای B.O.T نیروگاه های برق کشور
واژگان کلیدی: پروژه زیرساخت، مدیریت ریسک، مجموعه قراردادهای BOT، نیروگاه برق.
چکیده
تصدیگری بخش خصوصی در پروژه های زیرساخت به خصوص پروژه های نیروگاهی یکی از مهم ترین مواردی است که اخیرا مورد توجه بخش دولتی و نیز بخش خصوصی قرار گرفته است. یکی از چالش برانگیزترین مسایل این گونه پروژه ها در سطح بین الملل و نیز ایران مدیریت مناسب ریسکا بین طرفین و در لایه ای دیگر بین ذینفعان مختلف این نوع پروژهها می باشد.
تحقيق حاضر که یر اساس روش تحقیق تحلیلی - توصیفی انجام شده است به لانبال بررلهف راهکارهای مدیریت مناسب ریسکاها بین بخش های مختلف (خصوصی و دولتی) در پروژههای نیروگاهی که به روش مجموعه قراردادهای BOT به اجرا درمی آیند، است، نهایتاً کلیه قراردادهای اجرا شده به روش مذکور مورد بررسی قرار گرفته و ریسکهای مرتبط با توجه به فازهای پروژه شناسایی و گروه بندی شدند و در پایان جدول تخصیص ریسک ها استخراج شده و تمهیدات لازم برای مدیریت و مقابله با آنها پیشنهاد شدهاند.
۱. مقدمه و مروری بر ادبیات
مشارکت بخش خصوصی در پروژههای زیرساخت و کاهش تصدی گری بخش دولتی در سرمایه گذاری، ساخت، بهره برداری و مدیریت این گونه پروژه ها، از جمله مباحث بسیار مهم در کشور می باشد. روند اجرایی شدن اصل ۴۴ قانون اساسی کشور و تاکید آن بر خصوصی سازی و نیز کمبود منایع دولتی جهت سرمایه گذاری در پروژه های زیرساخت، سرعت واگذاری پروژه های زیرساخت به بخش خصوصی را شتاب داده است.
تاکنون تعاریف گوناگونی از پروژه های زیرساخت به عمل آمده است ولی جامع ترین تعریف مربوط به گریمسی و لوئیس می باشد. ایشان پروژه های زیرساخت را پروژههایی که خدمات و خروجی های حاصل از آنها جزء اصلی صنعت و خانوار می باشند، دانسته اند. پروژههای زیرساخت انواع متنوعی دارند که در کل عبارتنداز:
* انرژی (تولید، انتقال و توزیع):
۰ حمل و نقل (پل، تونل، بزرگراه، راه آهن، بندر و فرودگاه)؛
۰ آب (آب، فاضلاب و شبکههای وابسته)؛
• مخابرات؛
۰ و زیرساختهای اجتماعی (بیمارستان، زندان، موزه، شهر بازی، مدرسه و دانشگاه).
این گونه پروژه ها دارای ویژگیهای خاصی هستند که عبارتنداز:
* زمان: دوره بهره برداری طولانی؛
• غیر قابل تبدیل: به علت نداشتن بازار برای معامله؛
* سرمایه بر: به علت عظیم بودن پروژه ها؛
و ارزش گذاری: به علت وجود مالیات، قوانین و تضمین ها
یکی از روش هایی که دولتهای مختلف در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه از امکان سرمایه گذاری بخش خصوصی در توسعه پروژه های زیرساخت از آن بهره جسته اند، استفاده از مجموعه قراردادهای BOT بوده است. به طور کلی روش معمول در اجرای پروژه های زیربنایی با استفاده از مجموعه قراردادهای BOT به این صورت است که به جای آنکه دولت راساً اقدام به اجرای پروژه نماید امتیاز احداث و بهره برداری از موضوع پروژه را به مدت معینی به شرکت پروژه واگذار می نماید. شرکت مزبور علاوه بر وظیفه ساخت و بهره برداری، مسؤلیت تامین مالی و گرداوری سرمایه لازم و نیز مهندسی و طراحی را بر عهده خواهد داشت. مدت زمان اعتبار امتیاز واگذار شده از طرف دولت در چنین پروژههایی که با توافق شرکت پروژه انجام می گیرد، عمدتا بستگی به زمانی خواهد داشت که شرکت پروژه در طی آن انتظار دارد سرمایه اولیه و سود ناشی از سرمایه گذاری در ساخت پروژه را از محل درآمدهای پروژه کسب نموده و در قبال تقبل ریسک های دوره احداث و بهره برداری، سود و منافع قابل قبولی را کسب نماید [۲ و ۳]. این نوع قراردادها انواع مختلفی دارند که برخی از آنها عبارتنداز: قراردادهای ساخت، بهره برداری، انتقال (BOT)، قراردادهای ساخت، تملک و بهره برداری (BOO)، ساخت، تملک، بهره برداری و انتقال (BOOT)، ساخت، اجاره و انتقال (BLT)، بازسازی، بهره برداری و انتقال (ROT) این نوع قراردادها در کل مجموعه قراردادهای BOT" نامیده می شوند ۳-۵ .
طبق تحقیقات مشخص شده است که کشورهای در حال توسعه غالباً جهت مقابله با کمبود منابع مالی از توانایی مالی بخش خصوصی در قالب مجموعه طرح های BOT استفاده نمودهاند، با این حال کشورهای توسعه یافته نیز جهت افزایش بازدهی و نیز افزایش ارزش پول (Value For Money = VFM) از سرمایه گذاری بخش خصوصی در توسعه پروژه های زیرساخت خود استفاده می نمایند. این کشورها در قالب شراکت بخش خصوصی و دولتی (Public Private PartneTShip = PPP) و یا ابتکار مالی بخش خصوصی [f] Alsaj solat. Zelas- ŠIS „öt öll (Private Finance Initiative - PFT)
پروژه های زیرساختی که به روش مجموعه قراردادهای BOT به اجرا در می آیند به علت زمان بر بودن، هزینه بر بودن و نیز درگیر بودن با ذینفعان گوناگون با ریسکاهای متنوعی روبرو می شوند، مدیریت مناسب ریسک های پروژه بین بخش خصوصی و بخش دولتی با توجه به تبعات مالی مدیریت هر یک از ریسک ها، یکی از عوامل مهم در موفقیت این گونه پروژه ها می باشد [Y] مدیریت نامناسب هر یک از ریسکاهای مزبور در نهایت می تواند باعث شکست و یا عدم موفقیت یک پروژه زیرساخت به روش BOT شود. تجربیات نامناسبی از قراردادهای BOT در کشورهای پاکستان و ترکیه گزارش شدهاند به طوریکه در قراردادهای پاکستان پذیرش ریسک ها توسط دولت و هزینه های بالای خدمات و عدم پذیرش ریسک ها به صورت منطقی در قراردادهای BOT ترکیه باعث شکست پروژه های BOT شده است [۸ به عنوان نمونه به علت عدم ارائه تضمین های مناسب در مورد بازگشت سرمایه به شرکت پروژه، دولت ترکیه نتوانست قرارداد پروژه Akkyku nuclear power plant در دهه ۱۹۷۰ را به صورت BOT واگذار نماید. مبلغ اولیه قرارداد مذکور ۶۵۰ میلیون دلار ارزیابی شده بود [۹] تسهیم مناسب ریسک های پروژه در مرحله اول بین بخش خصوصی و بخش دولتی و در لایه بعدی بین ذینفعان پروژه می تواند درصد موفقیت پروژه را افزایش دهد. ساختار قراردادی پروژه های BOT که نشان دهنده ذینفعان مختلف در این گونه پروژه ها هستند در تصویر شماره ۱ نشان داده شده است، مقاله حاضر که حاصل فرآیند تحقیقاتی در مورد پروژه های BOT نیروگاهی در صنعت برق ایران است، به دنبال شناسایی ریسکها و ارائه راهکارهایی برای مدیریت مناسب ریسک های پروژه بین بخش خصوصی و بخش دولتی می باشد.
۲. صنعت برق ایران
رشد جمعیت، الگوی مصرف انرژی برق، رشد اقتصادی، افزایش تولید ناخالص ملی و میزان تبادل انرژی با کشورهای همسایه از فاکتورهای مهمی هستند که در مقدار مصرف انرژی برق در یک کشور مؤثر هستند. مقدار انرژی مورد نیاز و همچنین میزان سرمایه گذاری لازم جهت توسعه پروژههای نیروگاهی در ایران تا سال ۱۴۰۴ با در نظر گرفتن تأثیر فاکتورهای فوق در جدول شماره ۱ نشان داده شده است.
تولید کنندگان و عرضه کنندگان انرژی برق در ایران به روش های گوناگونی می توانند انرژی تولید شده خود را به بازار برق ایران عرضه کنند. برخی از این روش ها عبارتنداز: قراردادهای دو جانبه، قراردادهای فروش به بازار عمده فروشی برق و خرید آن توسط شرکت مدیریت شبکه برق ایران، قراردادهای فروش بر اساس قیمت تضمینی و قراردادهای فروش برق به توانیر، در قراردادهای فروش برق به توانیر، تولید کنندگان برق با عقد قراردادهای بلند مدت فروش و یا تبدیل انرژی (Energy Conversion Agreenlent = ECA) می توانند ظرفیت خود را به توانیر بفروشند. در توافق نامه های تبدیل انرژی بخش دولتی متعهد می شود سوخت مورد نیاز نیروگاه را به هزینه خود در اختیار بخش خصوصی (شرکت پروژه) قرار داده و در مقابل ظرفیت خالصی قابل اتکای نیروگاه را در طول دوران بهره برداری تجاری نیروگاه خریداری نماید. نحوه قیمت گذاری انرژی در این روش بر اساس نرخ آمادگی و نرخ تبدیل انرژی خواهد بود. توانیر قراردادهای BOT و BOO را به این روش با بخش خصوصی امضاء می کند. این قراردادها به سه روش پنج ساله، تا ده ساله و بیش از ده ساله بین طرفین به امضاء میرسند [۱۱]. قراردادهای ECA منعقد شده تا پایان سال ۱۳۸۵ در جدول شماره دو نشان داده شده است.
۳. روش و اهداف تحقیق
پایه هر علمی در حقیقت، روش شناسی آن علم است. دست یابی به اهداف علم و یا شناخت علمی در هر رشتهای میسر نخواهد بود، مگر زمانی که با روش شناسی درستی همراه شود. به عبارت دیگر هر تحقیق علمی از باب روش انجام آن است که اعتبار مییابد و نه موضوع تحقیق ۱۳] از آنجایی که هر پژوهشی علمی با ظهور مساله و یا مجهولی در ذهن محقق شروع می شود، هدف اصلی تحقیق علمی را باید معلوم نمودن آن مجهول و به عبارتی حل مسأله و یافتن پاسخ مناسبی برای آن دانست؛ اما یک پژوهش علمی یک هدف اولیه و یک هدف نهایی دارد. هدف اولیه محقق روشن نمودن مسأله خاصی است که با آن روبرو شده است ولی هدف نهایی او دست یابی به معلوم کلی و به عبارتی قضایای علمی کلی است || ۱۳] محقق در انجام هر تحقیقی با دو روش کلی برای انجام آن روبرو است:
۱- روش تحقیق کمی و
۲- روش تحقیق کیفی، که هر یک با توجه به موضوع و کاربرد دارای نقاط ضعف و قوات می باشند۔ محقق در یک تحقیق کیفی در پی درک پدیده ها در جایگاه، بافت و بستر خاص خود بوده و در پی دستکاری در آنها نیست. محقق در یک تحقیق کیفی ادعای جهان شمولی، تکرار و تعمیم یافته های تحقیق را نداشته و به این ترتیب نتایج به دست آمده مرتبط با حوزه مورد بررسی است [۱۴]. با توجه به موضوع تحقیق و حوزه عملکردی آن روش تحقیق کیفی تحلیلی - توصیفی برای انجام تحقیق انتخاب شد. هدف از این گونه تحقیقات پاسخگویی به پرسش های "چرا"، "چگونه"، "چه کسی" و " چه اتفاقی دارد می افتد؟" است. تحقیق توصیفی آن چیزی را که هست توصیف و تفسیر می کند و به شرایط یا روابط موجود، عقاید متداول، فرآیندهای جاری و آثار مشهود توجه دارد تمرکز آن در درجه اول به زمان حال است. یک مطالعه توصیفی چگونگی وضع موجود را بررسی و تحلیل می کند و گزارشی را ارائه می دهد، یک نمونه متعارف تحقیق تحلیلی - توصیفی شامل ارزیابی نگرشها یا عقاید نسبت به افراد، سازمان ها، رویدادها یا رویه ها می باشد. روش های جمع آوری داده در این روش بیشتر از طریق پرسشنامه، مصاحبه یا مشاهده جمع آوری می شوند. روایی و پایایی در این نوع تحقیقات زمانی حاصل می شود که محقق به حالت مطلع بی طرف رسیده باشدمهمترین سؤالاتی که محققین در فرآیند تحقیق به دنبال یافتن پاسخ مناسبی برای آن ها بودند به شرح زیر میباشد: * چه ریسکههایی پروژههای نیروگاهی ایرانی را که به روش مجموعه قراردادهای BOT اجرا می شوند، تهدید می کنند؟ • چگونه می توان به مدیریت مناسب ریسک پروژه های نیروگاهی ایران که به روش مجموعه قراردادهای BOT اجرا می شوند، پرداخت؟ و چه تمهیداتی در این بین می توان اندیشید تا درصد موفقیت پروژه افزایش یابد؟ داده های مربوط به این تحقیق از انجام مصاحبه های نیمه ساختار یافته با خبرگان و ذینفعان این گونه پروژه ها در بخش دولتی، بخش خصوصی، مشاورین در ردههای مختلف و نیز دانشگاهیان، مطالعه اسناد و مدارک، بررسی گزارشات مختلف و نیز بررسی سایر تحقیقات مشابه جمع آوری شده است و در کل بیست و پنج مصاحبه از ذینفعان اصلی در پروژه های مزبور انجام شده است. به علاوه چگونگی تجزیه و تحلیل دادهها بر اساس نظریات صبحیه انجام یافته است [۱۶].
۶. نتایج تحقیق و بحث
روش های گوناگونی می توان برای دسته بندی ریسک های پروژه های زیرساخت که به صورت BOT اجرا می شوند در نظر گرفت. یکا نمونه از این روشی ها که در این تحقیق مورد استفاده قرار گرفته است، تقسیم بندی ریسکاها بر اساسی فازهای پروژه و در طول چرخه عمر پروژه و دوره بهره برداری تجاری از آن میباشد. در این تحقیق حداقل ۳۴ ریسک از مجموع ریسک های شناسایی شده، که در طول شش فاز چرخه عمر مفید پروژه پخش شده اند در جدول شماره ۳ ثبت شدهاند. این فازها عبارتنداز: فاز شناسایی و مطالعات اولیه، فاز مطالعات امکان سنجی، فاز ارجاع کار به شرکت های پروژه، فاز واگذاری امتیاز، فاز طراحی و اجراء و فاز بهره برداری و نگهداری از پروژه.
چگونگی تخصیص ریسک ها بین بخش دولتی، شرکت پروژه و نیز شرکت های بیمه، همچنین تمهیداتی که برای پوشش و کاهش آن ها باید مورد نظر مورد توجه قرار گیرند نیز در جدول شماره ۳ نشان داده شده
