بخشی از مقاله
مبانی نظری مراجع شبه قضائی و جایگاه آنها در حقوق ایران
چکیده
به علت گسترش دخالت دولت ها، در امور و ایجاد سازمان های اداری متعدد، مناسبات جدیدی در روابط حقوقی و اجتماعی ظاهر گشت که از جنبه های مختلف برای مراجع عام قضائی ناشناخته بود و ورود در ماهیت و حل و فصل دعاوی ناشی از آنها، نیاز به اطلاعات فنی و آگاهی های تخصصی در رشته وابسته به آن ها، داشت. از طرف دیگر، رفع اختلافات ناشی از آن روابط، نیازمند به سرعت عمل و اتخاذ تصمیم سریع بود که با طبع مراجع قضائی عمومی و آئین دادرسی آن سازگار نبود؛ پس مراجعی در خارج از سامانه مراجع عمومی قضائی، با عنوان های سازمان، هیات، کمیسیون های حل اختلاف و ... به وجود آمده اند که بر اساس قوانین ماهوی و شکلی ویژه، به اختلافاتی که از اجرای قوانین خاص ناشی می گردد، رسیدگی می نمایند. گوناگونی و فراوانی و توسعه روزافزون صلاحیت های این مراجع، در ساختار حقوقی ایران، این پرسش را مطرح می سازد که ماهیت موضوعات و مسائل مطرح در این مراجع، دارای چه ویژگی هایی هستند که بر اساس آن، بتوان مراجع عام دادگستری را که از پشتوانه صلاحیت عام دادرسی برخوردارند؛ در این گونه موضوعات و مسائل، بدون صلاحیت ماهوی دانست. آیا وجود مراجع شبه قضایی با کار کرد ویژه، ضروری است؟ برای پاسخگویی به این پرسش، در این مقاله، سعی شده است؛ مبانی نظری زیربنایی درباره ضرورت بود یا نبود این مراجع، مورد بررسی قرار گیرد و سرانجام، با پذیرش وجود این مراجع به عنوان یک واقعیت، پیشنهادهایی جهت جلوگیری از چندگانگی فراوان و شکل دادن و سازگاری بین آن ها، ارائه گردد
واژه های کلیدی: ۱. شبه قضائی ۲. مراجع 3. محظورات قضائی ۴. حل اختلافات ۵- مبانی نظری ۶ اختلاف حقوقی
۱. مقدمه
در هر جامعه سیاسی، نهادها و سازمانهای قوه قضائیه، به لحاظ پاسداری از حقوق و آزادی های اساسی شهروندان و صلاحیت در تعیین تکلیف و احقاق حق در موضوعات گوناگون، دارای اهمیت و حساسیت فراوان است؛ پس همواره کوشش میشود تا استقلال رأی و عمل مراجع قضائی، به ویژه در برابر شبکه های پر پیچ و خم قوه اداری و اجرایی کشور، تأمین گردد.
اگر چه در نظام های حقوقی، مساوات اشخاص در مقابل قوانین، امری پذیرفته شده و از قداست نیز برخوردار است؛ این کیفیت، تنها به لزوم پیروی از قواعد حاکم بر جامعه باز نمی گردد؛ بلکه افزون بر آن، اشخاص نیز می بایست در برابر مراجع قضائی نیز برابر باشند و نمود عینی این اصل، وحدت سازمان قضایی کشور است و به تبع آن، ایجاد مراجع خارج از این سامانه که باعث دوگانگی و تبعیض میان اشخاص است، منع گردد. بر اساس چنین نگرشی ایجاد مراجع شبه قضائی، در نگاه نخست، با اصول و قواعد اساسی همخوانی ندارد.
تنگناهای اداری از سویی و محظورات قضائی از سوی دیگر زمینه هایی را فراهم آورده اند که در ساختار قوه مجریه، مراجعی برخوردار از برخی صلاحیت ها و اختیارات مراجع قضائی پدید آیند. در این نوشتار، کوشش خواهد شد تا چرایی و چگونگی تکوین و پیدایش این نوع مراجع و تبیین ماهیت و نمایاندن جایگاه واقعی آنها با عنایت به گستره عظیم چنین مراجعی، در سامانه حقوقی، قضائی و اداری کشور روشن شود.
در این پژوهش، جایگاه کارکرد واقعی پیدایش این مراجع، تنگناهای موجود و راهکارهای پیشنهادی مورد بحث قرار خواهد گرفت و ضرورت پیدایش گسترده این مراجع در قوه مجریه مورد پرسش ما خواهد بود و در صورتی که وجود چنین مراجعی را ضروری بدانیم، حدود صلاحیت ها و اختیار این مراجع را، باز کاری می کنیم تا همخوانی منطقی این مراجع با نهادهای قضائی و جلوگیری از تداخل در امور یکدیگر، آشکار گردد.
در آغاز مراجعی را که دارای ماهیت شبه قضائی هستند، بازشناسی کرده و موضوع های تحت صلاحیت آنها را تفکیک می کنیم. سرانجام، معایب و محاسن هر کدام را مطرح و راه کارهای ضروری جهت اصلاح ساختاری آنها را طرح خواهیم کرد.
بنابراین، در خصوص این نوع مراجع، نباید به صورت کلی و با نظری واحد نگریست؛ بلکه هر کدام از مراجع موجود، بنابر ماهیت عملکرد و حوزه صلاحیت، باید مورد بازبینی، تأمل و داوری قرار گیرند.
توجه نکردن به این اصل، ممکن است پیش داوری ها و قضاوتهای شتاب زده را، در خصوص این نوع مراجع، که در هر حال در سامانه حقوقی و اداری کشور پدید آمده اند، موجب گردد
از این رو، نظریه ها و انتقادهای گوناگونی، در خصوص بود و نبود این نوع مراجع، مطرح می شود؛ نظیر این سخن از جمله: تأسیس این نوع مراجع، خلاف آشکار قانون اساسی، در خصوص وحدت و استقلال قضائی و نیز ناسازگار با اصل تفکیک قوا و عدم دخالت قوه اجرایی در امور قضائی می باشد (اصول ۲، ۳۴ ، ۱۵۶ و ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران(
از سوی دیگر، نبود این مراجع، ممکن است، زمینه های تعطیل و تزاحم در امور حیاتی اداری و اجرایی کشور را با ارجاع کلیه (صلاحیتهای شبه قضائی( به مراجع قضائی محض، فراهم سازد و معتقدان و طرفداران وجود این مراجع به چنین نظری استدلال می کنند؛ با چنین نگرشی نسبت به این مراجع، به شایستگی می توان ماهیت آنها را باز شناخت و در همین راستا، در جهت تأمین توسعه قضائی اقدام نمود؛ زیرا در صورتی که ماهیت و جایگاه واقعی این نوع مراجع، نمایان شوند و بر همان مبنا صلاحیت و اختیاراتشان تحدید و تنظیم شود؛ گره گشای بسیاری از دشواری های اداری و قضایی کشور خواهد بود و در مقابل عدم تبیین ماهیت این نوع مراجع و قضاوت شتاب زده در خصوص آنها، نه تنها زمینه های استقلال عمل قوه قضائی را فراهم نخواهد ساخت؛ بلکه زمینه انباشتگی شکایت را، در دادگاههای دادگستری و اشتغال آنها را به موضوعات پراکنده و فراوان موجب می شود و افزون بر این، روند اداره امور عمومی کشور را سخت آشفته خواهد ساخت
٢. تعریف و توصیف ماهیت مراجع شبه قضائی
با وجود گستردگی عظیم و دیرینگی این مراجع. در سامانه حقوقی، اداری و قضایی کشور، هنوز تعریف واحد، جامع و مانع در این زمینه ارائه نگردیده است. پس به حکم ضرورت، شاید بتوان تعریف زیر را ارائه کرد:
« مراجع شبه قضائی، مراجعی هستند که خارج از صلاحیت عام دادگستری، در موضوع های ویژه، صلاحیت پیگیری، رسیدگی و صدور حکم را دارا هستند .
این تعریف، دارای ارکانی است که توصیف هر کدام از آنها، ماهیت این نوع مراجع و جایگاه آنها را بهتر باز می شناساند.
١. این نوع مراجع، از شبکه عام دادگستری (دادگاههای عمومی، انقلاب و سازمان قضائی نیروهای مسلح) خارج می باشند و به طور عمومی، در گستره و حوزه بخش اجرایی قرار می گیرند.
۲. گرچه آرای مراجع شبه قضائی، غیر قابل اعتراض و تجدید نظر، در دادگاههای دادگستری می باشد؛ اما بر این اطلاق استثناهایی وارد شده است که از جمله می توان به آرای قطعی هیأتهای مقرر در قانون نحوه توزیع عادلانه آب اشاره کرد؛ به طوری که بنابر تصریح ماده سه این آراء، قابل اعتراض در دادگاههای دادگستری است. آرای هیأتهای حل اختلافات مربوط به نحوه اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع کشور نیز دارای همین وضعیت است (قانون جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۶۷ / ۶ / ۲۲ ). در این خصوص، به چند نکته باید توجه داشت. ابتدا این که رسیدگی دیوان عدالت اداری نسبت به آرای قطعی این مراجع، تنها، از جنبه شکلی و بنابر رعایت نظم حاکم و اصول دادرسی است و دیوان عدالت اداری، رسیدگی ماهوی به عمل، نمی نماید و نکته دیگر این که آرای مراجع شبه قضائی صنفی، قابل اعتراض در دیوان نمی باشد. از جمله این مراجع می توان به مراجع شبه قضائی صنفی، نظیر هیأتهای انتظامی، پزشکان و دامپزشکان مقرر در قوانین نظام پزشکی (عباسی، مجموعه قوانین و مقررات پزشکی، ۲۳۰، ۲۱۸، ۲۰۷، ۱۰۲، ۷۹: ۱۳۷۹). نظام دامپزشکی اشاره کرد؛ که به لحاظ غیردولتی بودن این نوع مراجع، آرای آنها در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض و رسیدگی نمی باشد. مراجع یاد شده از دیدگاه ساختار و ماهیت حقوقی، دو جنبه ای می باشند؛ بدان معنا که از سویی عمومی و از سوی دیگر، خصوصی توصیف می شوند و با عنوان « مؤسسات خصوصی با وظایف و صلاحیت های عمومی » مطرح می گردند. یعنی رابطه استخدامی کارکنان با این مؤسسات، تابع حقوق خصوصی می باشد؛ ولی تصمیمات آئین نامه ای دریافت شده از جانب ارکان مرکزی این سازمان ها، اداری تلقی میشوند (طباطبائی، ۱۴۷-۱۴۵: ۱۳۷۴) و قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می باشند.
همچنین کانون وکلای دادگستری و کانون کارشناسان، به علت وابستگی این دو نهاد به دادگستری دارای وضعیت خاصی هستند. رسیدگی به اختلاف بین اعضاء و نهادهای یاد شده، در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و رأي دادگاه های انتظامی کانون وکلا و کانون کارشناسان، گاهی قطعی و گاهی قابل اعتراض در دادگاه انتظامی قضات است؛ ولی تصمیمات آئین نامه ای هیأتهای مدیره کانونهای یاد شده، قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است. این تصمیمات اداری محسوب شوند. در هر حال، اعمال یاد شده از اعمال حاکمیت به حساب می آیند.
أعمال حاکمیت وظیفه دولت است و اصل بر این است که دولت ها از طریق سازمانها، آن را انجام دهند؛ ولی برای سبک کردن بار مسؤولیت خود و پرداختن به امور پیوسته، دولت ها می توانند، بعضی از امور مربوط به حاکمیت را، با اجازه قانون به سازمانهای غیردولتی واگذار کننده گفتنی است که موضوع های طرح شده در مراجع گوناگون شبه قضائی، دارای اهمیت و حساسیت فراوانی در تبیین ماهیت و حوزه شمول این مراجع و تفکیک و تحدید صلاحیت ذاتی آنها از مراجع قضائی است و همین کیفیت، به عنوان شاخص اصلی در تمیز این نوع مراجع از دادگاههای دادگستری است. با وجود این حساسیت و اهمیت، تاکنون بود یا نبود مراجع شبه قضائی، مورد توجه قرار نگرفته است؛ در حالی که محور اصلی تمییز و تفکیک مراجع شبه قضائی از مراجع قضائی، تنها، در همین نکته نهفته است. بسیاری از موضوع های تحت صلاحیت مراجع شبه قضائی، دارای کیفیت و ماهیتی هستند که از نظر ذاتی، از موضوع های قابل طرح در دادگاههای دادگستری جدا می باشند و موضوع های مدنی و کیفری را شامل می گردد.؟
پس در جهت تبیین و تمییز این شرایط، بر آن شدیم که موضوع های مطرح شده در کلیه مراجع قضائی و شبه قضائی راء در دو گروه عمده، مورد تفکیک و تشریح قرار دهیم. تمیز هر کدام از آنها و تحديد موضوع های قضائی، تنها از موضوع های شبه قضائی، به روشنی میتواند مرزهای صلاحیت، عملکرد و در نهایت لزوم تأسیس مراجع شبه قضائی را آشکار کند. اثبات لزوم تأسیس این گونه مراجع، به هیچ وجه، در معنای تأیید کیفیت فعلی این مراجع در سامانه اداری و قضایی کشور نمی باشد؛ بلکه اثبات این حیثیت برای نوع مراجع شبه قضائی، می تواند کاستیهای این نوع مراجع را از بین ببرد. یادکردنی است که اصطلاح مراجع قضائی Quasi Judicial ابتدا در حقوق انگلیس، برای توجیه نظارت دادگاه های عالی بر آراء نهادهای اداری مطرح شده است؛ یعنی نهادهای اداری، تصمیم هایی را که برمی گزینند، گاهی ایجاد حق و تکلیف برای دیوان مینماید؛ یعنی اثر حكم قضائی را دارند و تصمیم های آنها، به این اعتبار به شبه قضائی تعبیر می شود؛ همان طوری که آراء دادگاههای آغازین قابل استناف و گاهی قابل تجدید نظر در دادگاه عالی قضائی است. تصمیم های نهادهای اداری نیز بایستی قابل تجدید نظر در دادگاه عالی قضائی باشد (High Court). از طرف دیگر، صلاحیت این سازمانها به وسیله قانون تعیین می شود و باید در چارچوب صلاحیت تعیین شده، عمل کنند و در صورت تخطی از حدود صلاحیت، اقداماتشان، قابل ابطال در دادگاههای عمومی است. کنترل قضائی نهادهای اداری حول محور نظريه ( ultra - vire تجاوز از جایگاه قانونی و معادل (Exces de pouvior)، سوء استفاده از اختیار فرانسه است و دادگاه می تواند در باره وجود قلمرو یک اختیار و صلاحیت تصمیم بگیرد که آیا نهاد اداری، در گستره اختیار خود عمل کرده است؟ بر این اساس، دادگاه می تواند قانون را تفسیر کند و گستره قدرت را تعیین نماید. با وجود این که نظام قضائی مبتنی بر راه کار قضائی است؛ در امور اداری، گستره اختیار سازمان ها باید به وسیله قانون تعیین شود؛ حتی آئین شکلی تصمیمات اداری در قانون تعیین گردیده است. (.. A. Jolowiez. 36 ets: 1992; Bradly, 803: 1999)
۳. ماهیت موضوع های قابل طرح در مراجع شبه قضائی
به طور کلی موضوع های قابل طرح در مراجع قضائی و شبه قضائی، از دو حالت کلی خارج نمی باشند. گروه اول، موضوع هایی هستند که با عنوان اختلاف حقوقی مطرح می گردند. در این گونه موضوع ها، مبانی دعوا و آیین اقامه و رسیدگی بدان و لیزر اجرای احکام وابسته به آن، تابع قوانین مدنی، تجارت و قراردادها است و در زیر مجموعه آیین دادرسی مدنی عملی می شود و موضوع های گروه دوم، آنهایی هستند که با عنوان موضوع های کیفری مطرح می گردند و مبانی، قواعد، ساز و کارها و راهکارهای آنها همگی از گروه دسته اول جدا هستند. مبنای عمل در گروه دوم، قوانین ماهوی و دادرسی کیفری در خصوص « جرایم و مجازاتها » و نحوه رسیدگی و اعمال مجازات هاست.
آنچه مسلم است، دادگاههای دادگستری، بنابر اطلاق صلاحیت در مورد رسیدگی به دادخواهی، تجاوزها، شکایت ها، حل و فصل دعاوی و رفع دشمنی در پیوند با هر دو گروه، از موضوع های مطرح شده، دارای صلاحیت عام میباشند (بند اول اصل ۱۵۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران(
اما مساله این است که در ردیف و موازی هر کدام از این گروهها، موضوع هایی قرار می گیرند که بنابر ماهیت خاص و مؤلفه های مرکب آن که ترکیبی از حقوق و مصالح عمومی، شغلی، صنفی، خصوصی و... می باشند، نمی توان آنها را با موضوع های گروه اول و دوم همردیف است خصوصیت عمده این گونه موضوع ها، در این است که از سویی، در متن قوانین و مقررات، از حیث مبانی پیدایش دعاوی به ویژه، از حیث مؤلفه های دعوا و راه های از بین بردن دشمنی ها و نیز کیفرهای معین، با هیچ گونه راه کاری معین نشده است با آن که به صورت سربسته و کوتاه بدانها اشارتی رفته است و این ویژگی، بیشتر از آنچه که به ضعف و نقص قوانین وابسته باشد، به خصوصیات ذاتی این گونه موضوع ها برمی گردد.
بنابراین، در کنار موضوع های نوع اول، یعنی اختلافات حقوقی، موضوع هایی وجود دارد که نمی توان، آنها را تحت این عنوان مورد رسیدگی و حکم قرار داد. این گونه موضوع ها را میتوان با عنوان « اختلافات در نظر » مطرح نمود. با این توضیح که « اختلافات در نظر » شامل موضوع هایی می گردد که دو طرف دعوا، در آنها، بنابر طبیعت موضوع دعواء می توانند محق شناخته شوند. یعنی برخلاف موضوع های دسته اول که به طور طبیعی تنها یکی از دو طرف دعوا می تواند، محق شناخته شود و این کیفیت در قالب «ادعا» مطرح می گردد و دادگاه، پس از بررسی مستندات هر کدام از دو طرف در زمینه عقود و تعهدات، قوانین و عرف، تنها، یکی از دو طرف را محق می شناسد و بر مبنای متن قوانین قراردادها و عرف و عادت مسلم، حکم صادر می نماید. این گونه دعاوی (گروه اول را می توان با عنوان « اختلافات در ادعا » نه در « نظر » مطرح کرد، در این مورد، پیوسته، قواعد و سازوکارهای حقوق خصوصی، حاکم است و بر همین مبنا، حکم صادر می گردد. پس، در این موارد دادگاههای دادگستری، بنابر صلاحیت عام در رفع دشمنی ها، صالح به رسیدگی هستند و در این گونه موضوع ها در اصل هیچ گونه نیازی به ایجاد مراجع شبه قضائی، در کنار مراجع قضائی، نیست.
اما درباره « اختلافات در نظر » دادگاهها، بنابر تقید به متن قوانین و مقررات و قراردادها، نمی توانند با گشادگی فکر که مستلزم رسیدگی بدین موضوع ها است، به این موضوع ها رسیدگی و حکم صادر نمایند. برای نمونه، حل اختلافات مالیاتی است که بنابر این که مؤلفه های گوناگون در آن دخالت دارند، مستلزم نوعی رسیدگی « داور گونه » (Arbitration) می باشد و در آن، به همه جهتها و اسباب پیدایش و ایجاد دعوا نظر شود؛ بنابر همه اینها، سرانجام از مجموع نظرات و آرای نمایندگان، هر کدام از کسان دارای نفع در دعوا، یعنی نماینده دولت، نماینده اصناف و نماینده قوه قضائی، تصمیم شایسته برگزیده می گردد (ماده ۲۴۴ قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ۱۳۶۶ / ۱۲ / ۱۳ ، اصلاحی ۱۳۸۰ / ۱۲ / ۶ )" و یا موضوع های وابسته به اختلاف کارگر و کارفرما، به لحاظ برخورد با حقوق و منافع عمومی و نیز حقوق صنفی و شغلی اشخاص و گروه های کارگری و نیز پیوند مستقیم آنها با روند اداره امور عمومی و اجرایی، از جانب قوه مجریه، باید، در مرجعی مورد رسیدگی و اظهار نظر گردد که تمامی این اجزای مؤثر در موضوع در آن لحاظ شود؛ پس چگونه ممکن است که همه این جهتهای گوناگون، متضاد و شاید متناقص را، در مرجعی مورد حکم قرار داد که بنابر شأن و مقتضای ویژه خود، می بایست هرگونه عوامل جانبی را به هر جهت به ویژه در دعاوی مدنی از نظر دور دارد و تنها بر مبنای متن قوانین و قراردادها و حداکثر رعایت عرف مسلم حکم صادر نماید.
پس در چنین موضوع هایی که « اختلافات در نظر » مطرح می گردند، دادگاههای دادگستری، بنابر شأن و شایستگی ذاتی خویش، نمی توانند آن گونه که لازمه این نوع از دعاوی است، رسیدگی نمایند.
ویژگی عمده این نوع از موضوع ها در این است که همواره، یکی از دو طرف دعوا که به طور معمول « خوانده » می باشد، یکی از ادارات و سازمانهای قوه مجریه است و همین امر از عوامل اساسی، در پیدایش مراجع شبه قضائی است؛ زیرا بنابر مقتضيات اداری و اجرایی، این گونه موضوعها باید در مراجع خاص رسیدگی شوند و موضوع های گروه دوم که نمی توان آنها را در دادگاههای دادگستری مورد پیگیری، رسیدگی و صدور حکم قرارداد؛ ممکن است، تحت عنوان تخلفات مطرح شوند. تخلفات بنابر حیثیت و ماهیت ویژه خود، از جرایم جدا و مستقل می باشند؛ تفاوت اساسی « تخلفات » با « جرایم » که موضوع های گروه دوم می باشند؛ در این نکته نهفته است که در جرایم، مخاطب قانون گذار همه افراد جامعه می باشند و این نوع از موضوع ها تمامی افراد و اشخاص را به طور طبیعی شامل می گردد و هر کدام از اعضای جامعه، ممکن است، به اتهام « جرایم » تحت پیگرد قرار گیرند؛ پس بنابر قاعده صلاحیت عام دادگستری، در این گونه موضوع ها نیز شکی در صلاحیت عام مراجع قضائی نمی باشد و در چنین موضوع ها به طور طبیعی، هیچ گونه نیازی به تشکیل مراجع شبه قضائی نیست. اما نکته در اینجاست که بسیاری از کنشها (فعل و ترک فعل) در رده های گوناگون صنفی ، شغلی و در رده اداره های دولتی، از کارمندان سر می زند و در قالب کلی و عام « جرایم و مجازات ها » نمی گنجد و در نتیجه، در مراجع عام قضائی یا در بیشتر موارد قابلیت پیگیری و ایراد اتهام را ندارند و یا این که در بعضی موارد بنابر اصل اساسی « برائت » در حقوق جزا و توابع آن، در دادرسی که در قالب قرارهای « منع پیگرد » ظاهر می گردند؛ قابلیت رسیدگی و صدور حکم را دارا نیستند.
و خصوصیت عمده چنین موضوع هایی در این است که به موقعیت شغلی و سازمانی اشخاص باز می گردد و بر خلاف موضوع های مربوط به جرایم که همگی به شخصیت حقیقی افراد بر می گردد، موضوع های مربوط به تخلفات، ارتباط چندانی با شخصیت حقیقی افراد ندارند؛ بلکه همگی برخاسته از شغل، رده، مقام و موقعیتی است که اشخاص بنابر جایگاه شغلی، صنفی و در ارتباط با امور حقوقی از آنها برخوردارند.
به عنوان نمونه، ارتکاب قتل، خیانت در امانت و سایر جرائم عمومی، از سوی همه افراد جامعه قابل تصور است؛ در حالی که تخلف (اعمال خلاف شئون اداری)، تنها از سوی مستخدمان دولتی صورت می پذیرد؛ یعنی تنها کارمندان یک اداره یا سازمان یا شرکت دولتی یا وابسته به دولت که، جزء کارکنان یک نهاد اداری محسوب می شوند؛ به ارتکاب چنین تخلفی روی می آورند و آن را هرگز نمی توان به یک شخص عادی (غیر کارمند) نسبت داد و یا تخلف «عدم رعایت ضوابط دامپزشکی » تنها از اشخاصی سر می زند که در حرفه دامپزشکی به طور رسمی فعالیت داشته باشند. | استقلال تخلف از جرم عمومی، مورد تأکید قانون هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب ۱۳۷۲ / ۹ / ۱۷ قرار گرفته است. بر اساس ماده ۱۹ قانون، چنانچه تخلف کارمند، عنوان یکی از جرائم مندرج در قوانین جزائی را داشته باشد، مانند اختلاس و ارتشاء و تصرف غیر قانونی در اموال عمومی که هم موضوع حکم قانون هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری و هم قانون مجازات اسلامی است؛ هیأتها، مکلف هستند مطابق قانون رسیدگی به تخلفات اداری به تخلف رسیدگی و رأی قانونی صادر نمایند و مراتب رسیدگی به اصل جرم را، به مرجع قضائی صالح اعلام نمایند. هر گونه تصمیم مراجع قضائی مانع اجرای مجازاتهای اداری نخواهد بود. چنانچه تصمیم مراجع قضائی در زمینه برائت باشد؛ هیأت رسیدگی به تخلفات اداری، برابر ماده ۲۴ قانون، در صورتی که به اکثریت آراء تشخیص دهد که مفاد حکم صادره هیأت از لحاظ موارد قانونی مخدوش می باشد، می تواند، پس از تأیید هیأت عالی نظارت آن را تغییر دهد و یا اصلاح نماید. این امر، به منزله تقيد هيأتها به احکام صادره از مراجع قضائی، در زمینه یک فعل یا ترک فعل واجد اداری و کیفری نمی باشد.
در این جا اشاره به تخلفات تعزیرات حکومتی خالی از فایده نیست. یادآوری می کنیم هر فعل یا ترک فعل موضوع این نوع تعزیرات، به ویژه، بنابر وضعیت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، درباره موضوع ها، دارای شرایط و ویژگی هایی است که این نوع از افعال را با عنوان جرایم و مجازاتها، نمی توان قرارداد و حکم صادر کرد، بلکه باید این نوع از تخلفات، در مرجع خاص شبه قضائی و با عنایت به شرایط و کار ویژگی های خاص آن عمل شود. به ویژه که این نوع موضوع ها در دایره گسترده ای انجام می پذیرد و اشتغال مراجع قضائی بدین موضوع ها افزون بر تراکم و انبوهی پرونده ها در این مراجع، زمینه های نابسامانی و بی نظمی و نبود و تعدیل بازار عمومی و معیشت اقتصادی کشور را فراهم می سازد.
یادآوری می کنیم که تعزیرات حکومتی، اگر چه از قواعد کلی تعزیرات شرعی تبعیت می کند؛ اما در اساس، از حقوق الهی قلمداد نشده و احکام آن، بر این مقررات جاری نمی گردد؛ زیرا جواز صدور احکامی که در جهت مرزبندی رفتار مردم و جدا کردن بخشی از اختیار آنها در جهت تأمین منافع عمومی و نظم اجتماعی است، از مسؤولیتها و صلاحیت های در شأن حاکمیت است.
مبانی نظری مراجع شبه قضائی و جایگاه آنها در حقوق ایران
۴. لزوم پیدایش مراجع شبه قضائی و محدوده آن
یکی از مباحث اساسی در باره این نوع مراجع، مجادله بر سر بود و نبود آنها، در سامانه حقوقی، اداری و قضائی کشور است. مخالفان، وجود این نوع مراجع به استقلال و انحصار قضاوت، به قوه قضائی باور دارند و اصل ۱۵۶ قانون اساسی و دیگر اصول مربوط به آن را مورد تأکید قرار می دهند. اولین ایرادی که وارد می کنند، این است که چنین مراجعی با اصل یگانگی قوه قضائی ناهمخوان است و در نتیجه، موجب دخالت قوه مجریه در قضاست. جهت پاسخگویی به ایراد یاد شده، باید یادآور شد که نظریه تفکیک قوا در عمل، تعدیل یافته است و در مقابل تفکیک مطلق قوا، نظریه تعادل و همکاری بین قوا مورد رویکرد قرار گرفته؛ به طوری که در نظام های سیاسی و حقوقی روند پایانی در قانون اساسی پیش بینی شده است و به موجب آن، هر یک از قواه در اجرای وظایف یکدیگر، با هم، همکاری می نمایند منتسکیو، ۱۱۱- ۱۰۹ : ۱۳۴۹). حتی در کشورهایی که بر « وحدت سازمان قضائی » تکیه دارند، بر حسب ضرورت برای رسیدگی به پاره ای امور، به ایجاد مراجع اختصاصی تن در داده اند.
به عبارتی تفکیک مطلق قوا و محدود شدن اختیار به یک قوه به ویژه در کارهای ناهمسان و یا ویژگی چندگانه و ناهمخوان با صلاحیت و منافع قوه مجریه؛ نه تنها دارای فواید قضائی و اداری نیست؛ بلکه به طور طبیعی، با مبانی حقوق اداری در تضاد است. این تضاد و تعارض، هنگامی آشکارتر می گردد که به این نکته توجه شود که موضوع تفکیک و عدم دخالت قوه مجریه در امور قضائی، دارای چهره دوگانه می باشد. بدین مفهوم که تفکیک قوا از نگاه دیگر، آن است که قوه قضائی با دخالت در امور اداری و اجرایی، نتواند در روند امور اختلال ایجاد کند؛ هر چند بر مبنای احقاق حق باشد. تأمین منافع عمومی و تعطیل ناپذیری روند اداره امور عمومی اقتضا دارد که به پاره ای امور، به سرعت و دور از ضوابط حاکم بر دعاوی خصوصی، رسیدگی شود؛ به عنوان نمونه، ارجاع دعاوی گمرکی به مراجع قضائی که ویژگیهای خاص خود را دارند. نتیجه ای جز ایستایی و کندی اداره امور مربوط به وصول حقوق مالیاتی دولت در پی نخواهد داشت و با چه فایده حقوقی، اداری و قضائی دیده میشود که چنین دعاوی که جزء جدایی ناپذیر و مقتضای قهری اداره امور عمومی توسط قوه مجریه است، به دادگاههای دادگستری فرستاده شود.
ایراد دیگری که بر وجود مراجع شبه قضائی، می تواند وارد شود، این است که وجود این گونه مراجع، با اصل تساوی اشخاص، در برابر مراجع دادگستری به عنوان نشان آشکار تساوی در برابر حاکمیت قانون است ناهمخوانی دارد؛ به گونه ای که وجود مراجع شبه قضائی در کنار مراجع قضائی، موجب تبعیض در قاعده حاکمیت قانون و تساوی در برابر مراجع قضائی است در پاسخ به این ایراد می توان گفت: وجود این گونه مراجع، هرگز به معنای تبعیض اشخاص، چه حقیقی و چه حقوقی، در برابر قانون و مراجع قضائی نمی باشد؛ زیرا وجود دادگاههای دادگستری، به عنوان نمود حاکمیت قانون و اعمال کننده این قواعد، در واقع، شاخص و مميزه شکلی و اداری تمییز و تشخیص حقوق اشخاص است. بدین معنا که استقلال این نوع مراجع، به صرف قرار داشتن در نهادی واحد و جداگانه از دیگر قوا نیست؛ بلکه در اصول ماهوی و قواعد تعقیب، رسیدگی، انشا و اجرای رای می باشد و برآورنده این استقلال ماهوی است و با رعایت این روند، چه تفاوتی وجود دارد که بنابر مصالح و به تناسب ماهیت و ذات دعاوی، مراجع شبه قضائی، به جای یک مرجع قضائی، در متن قوه مجریه، به این موضوع ها رسیدگی و حکم نماید و عدم تساوی اشخاص در برابر قاعده حاکمیت قانون و مراجع قضائی، هنگامی است که مرجعی شایسته وجود نداشته باشد تا به موضوع های مختلف شبه فضائی رسیدگی نماید؛ پس به جای پایبندی به ظاهر اصول و قواعد، باید راهکارهایی در نظر گرفته شوند که مراجعی، به شایستگی، به موضوع های شبه قضائی که دارای ماهیتی مستقل می باشد، رسیدگی و احقاق حق نمایند. از سوی دیگر، ایجاد مراجع شبه قضائی، در سامانه حقوقی، قضائی و اداری کشور، تفکیک برخی از دعاوی و تخصیص مراجعی ویژه، جهت رسیدگی و صدور حکم در خصوص آنها، نتیجه ایجاد حاشیه امنیت اختصاصی قضائی، جهت اشخاص چه حقیقی و حقوقی، نمی باشد؛
بلکه این مرزبندی، نتیجه همان استقلال و کیفیت ویژه ماهوی موضوع های شبه قضائی است؛ پس در این زمینه، بحث اشخاص مطرح نمی گردد؛ بلکه ویژگی خاص این دسته از موضوع ها می بایست، به عنوان عوامل شکل دهنده مراجع شبه قضائی، مورد لحاظ قرار گیرد.
اگر چه از حیث حقوق تطبیقی، یاد شده در صفحات پایین، حتی کشورهایی که بر قاعده تساوی اشخاص در برابر قوانین و به تبع آن دادگاهها و حاکمیت قانون، سخت پای می فشرند، به لحاظ ویژگی ذاتی موضوع های شبه قضائی و در صلاحیت قوه مجریه، ناگزیر شده اند، به ایجاد مراجع شبه قضائی، رضایت دهند.
ایراد دیگری که ممکن است، بر ایجاد مراجع شبه قضائی وارد شود، این است که پیدایش این نوع از مراجع، ناسازگار با عدالت اجتماعی است؛ بدین معنا که وجود مراجع ویژه اداری (شبه قضائی) موجب می گردد که دولت (قوه مجریه) همزمان، هم طرف دعوا باشد و هم بر مسند قضاوت نشیند و در زمینه عملکرد خود، به داوری پردازد و این برخلاف اصل بی طرفی قاضی در دعوا است. افزون بر این وجود این گونه مراجع، با عدالت اجتماعی ناهمخوانی دارد؛ زیرا تساوی در برابر حاکمیت قانون و مراجع قضائی، با وجود مراجع ويژه اداری در رسیدگی به موضوع های مربوط به نحوه عملکرد مستخدمان اداری، دستخوش حق کشی می گردد.
در پاسخ به ایراد یاد شده، توجه به نکات زیر ضروری است:
۱. با وجود این مراجع در ایران، باید راه کارهایی در زمینه جدا کردن و استقلال حقیقی و ماهوی این مراجع، چاره اندیشی شود تا نگرانی یاد شده، را درباره «خود داوری * قوه مجریه نادیده گرفته شود.
۲. از نظر نباید دور داشت که دادگاههای قضائی به عنوان بخشی از دولت، در معنای عام، شناخته شده اند و سیاست های اداری که از جانب رئیسان دادگستری و مراجع اداری درباره آنها، اعمال می شود و خواسته یا ناخواسته، تأثیرات خود را بر جای می نهد؛ پس ایراد یاد شده در خصوص مراجع قضائی نیز موضوعیت دارد و می تواند، به نوعی به خودداوری دولت در معنای عام آن بینجامد؛ لیکن باید توجه شود که اینها مباحثی از عوارض و صورتهای دادرسی است که با اعمال راه کارها و فرآیندها، تأمین
