بخشی از مقاله
B1بررسی نقش سیاستهای زمین شهری در حیطه مدیریت زمین
نمونه موردی شهر همدان
مقدمه
با وقوع پدیده مهاجرت ناشی از انقلاب صنعتی و نیاز کارخانهها به نیروی کار، مجتمعهای مسکونی کارگری در کنار شهرها ایجاد شده و گسترش یافتند .بعد از انقلاب صنعتی، توسعه شهرها مفاهیمجدیدی مانند» زمین شهری« و »اقتصاد شهری« را در ادبیات اقتصادی، وارد کردند. با افزایش تقاضا برای زمین، منابعِ »زمین شهری« از اهمیت فراوانی برخوردار شد، زیرا منابع
زمین شهری به دلیل تمرکز فعالیتهای تولیدی و خدماتی در نواحی شهری از مهمترین عوامل تأثیرگذار بر فعالیتهای
اقتصادی محسوب میشوند. بهعلاوه یکی از مهمترین ابزارهای حاکمیتی دولتها در اقتصاد شهری، تدوین سیاستهای
مرتبط با استفاده بهینه از منابع زمین شهری تلقی میشود. به همین دلیل دولتها در سطوح ملی و محلی به سمت تدوین
سیاستهای مناسب زمین شهری به منظور اختصاص بهینه این منبع کمیاب گام برداشتهانداصولاً. نبود سیاستگذاری صحیح
در بخش زمین در یک کشور و یا عدم تناسب سیاست زمین اتخاذ شده با وضعیت اقتصادی، فرهنگی و سیاسی موجود در
آن، منجر به بروز مشکلات متعددی در حیطه اقتصاد خواهد شد(مرکز مطالعات تکنولوژی دانشگاه علم و صنعت ایران، .(1386
B2سیاستگذاری »زمین شهری«، مجموعه سیاستهایی است که دولت مرکزی و محلی در سه بعد» مالکیت« ، »ارزش « و
»کاربری« زمین اتخاذ میکند تا بهرهبرداری بهینه از این منبع کمیاب اجتماعی محقق شود. تعیین انواع مالکیت زمین اعم از ملکی و استیجاری، جلوگیری از افزایش ارزش زمین، جلوگیری از بروز سوداگری در زمین و حفظ تعادل بین عرضه و تقاضا از طریق ابزارهای مختلف مداخله دولت مانند وضع انواع مالیات بر زمینها، تعیین نوع و میزان کاربریها و مانند آنها، همگی مسائلی هستند که در حیطه مباحث سیاستهای زمین مورد مداقه و بررسی قرار میگیرند(درابکین، 1383، (18
زمین پدیده ای است مطلق و ثابت؛ با این وجود، تحت تاثیر عوامل گوناگونی چون توسعه و گسترش شهرها، ادغام روستاها
در بافت کالبدی و فیزیکی شهرها، رشد واحدهای مسکونی و صنعتی، ایجاد تغییر در الگوی مصرف زمین و سوء مدیریت، به طور قابل ملاحظه ای کاهش می یابد(.(Keivani, Mattingl, Majedi, 2007
تنظیم الگوی مصرف زمین، برقراری ضوابط اصولی در تفکیک زمین، افزایش تراکم ساختمانی و از همه مهمتر افزایش آگاهی های اجتماعی و ایجاد باورهای عمومی مبنی بر بی دلیل بودن زمین، از ابزارهای مهم مدیریت زمین هستند.
اگر چه تصاحب و تملک سطح اراضی شهری در مقیاس های متفاوت بیش از پیش صورت می گیرد، ولی باید دانست که
نوع مصرف زمین به دلیل تمایزات فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، صنعتی، فنی و تکنولوژیکی از کشوری به کشور دیگر و گاهی از شهری به شهری دیگر متفاوت می باشد((TCheshire, 20084
در واقع امروزه شهرهای کشورهای اروپایی، به ویژه آمریکای شمالی، به دلیل زیست محیط مشترک انسانها، گسترش فرهنگ
حومه نشینی و ویلانشینی و کلا تغییر الگوی سنتی کاربری زمین، فضای بیشتری را تصرف می نمایند بورس بازان خواهان
زمین بیشتری برای ساختمان سازی در مناطق حومه شهرها و روستایی هستند؛ زیرا توسعه در زمینهای جدید نسبت به زمینهای موجود در درون و سطح شهرها ارزانتر تمام می شود(بییر و هیگینز، 1381، .(133
B3عرضه و تقاضای زمین
B4در کشورهای توسعه یافته، نقش زمین به عنوان بازیگر اصلی توسعه طی قرن اخیر با شرایط روز و تغییرات و تحولات آن
تغییر کرده است. زمین در دوران فئودالیسم به عنوان ثروت تلقی شده و در دورههای انقلاب صنعتی، بازسازی پس از جنگ
جهانی و انقلاب اطلاعات به ترتیب به عنوان کالا، منبع کمیاب و منبع کمیاب اجتماعی مطرح شده است. فقدان سیاستهای
مدون زمین شهری در ایران، به ناهنجاریهای اقتصادی و فرهنگی بسیاری به خصوص در زندگی شهری منجر شده است.
نابسامانی بازارهای زمین شهری ایران به بروز مشکلات و نواقصی در بازارهای سرمایه و کار شهری نیز انجامیده است. ورود
تقاضای سرمایهای صرف به زمین (سوداگری زمین)، حکمفرما بودن سوداگری، زمینخواری، افزایش هزینههای خدمات
شهری، عدم توجیه اقتصادی سرمایهگذاری مولد در تولید، بروز تورم پلکانی در اقتصاد شهری، وجود نواحی فرسوده درونشهری و حاشیهای و سکونتگاههای غیر رسمی، ایجاد بافتهای ناهمگون شهری و ... همگی از مشکلاتی هستند که ریشه در نبود سیاستگذاری صحیح زمین شهری دارند. تجربه سایر کشورها اعم از توسعه یافته و در حال توسعه در این زمینه نشان داده است که دولتها همواره خود را متولی کاهش هزینههای ضروری و اساسی خانوار دانسته و سپس با کنترل
آن به کاهش یارانهها و آزادسازی بازار اقدام کردهاند. معضلات ناشی از نگرش به زمین شهری به عنوان کالای سرمایهای را میتوان در «نابسامانی بازارهای کلان اقتصاد کشور«، »افزایش رانت اقتصادی و شکاف طبقاتی«، » انحراف رفتار بنگاههای تولیدی به سوداگری در زمین«، »سهم بالای هزینه زمین در هزینههای اساسی خانوار« و » افزایش هزینههای توسعه و اداره شهر « خلاصه کرد. عدم وجود سیاستهای کنترلی در بازار زمین شهری، بازار مذکور را مستعد سوداگری و افزایش قیمتهای پلکانی کرده است و این بازار را به عنوان یک بازار رقیب در کنار بازارهای کلان اقتصاد مانند »بورس«، »طلا و
ارز« و بخشهای اصلی اقتصاد کشور مانند» صنعت« و »کشاورزی« مطرح میکند(خوب آیند و موحد، 1385، .(252
B5این امر به حرکت سرمایه های کشور به سمت زمین منجر شده و توازن بازارها را به نفع زمین تغییر داده است. عدم سیاستگذاری صحیح در بازار زمین و مسکن سبب افزایش قیمت زمین میشود .این افزایش به تناسب در گروههای سه گانه مسکن، کالا و خدمات اثر گذاشته و به افزایش شاخص قیمت در یکایک گروههای یاد شده میانجامد. افزایش قیمت زمین به انحراف رفتار بنگاههای اقتصادی کشور منجر میشود .بدین معنا که بنگاههای اقتصادی به جای آنکه با افزایش بهرهوری و استفاده بهینه منابع به افزایش سود بنگاه بپردازند عملاً با تخصیص درصدی از داراییهای خود به زمین و مسکن، سوء مدیریتها را با افزایش قیمت زمین جبران میکنند. پیشنهاد روشها و سیاستهای کارآمد جهت کنترل و بهبود عملکرد بازار زمین شهری درینا گزارش شاملِ »ایجاد سامانه شفاف اطلاعاتی زمین و مسکن و صدور سند الکترونیک«، »حفظ مالکیت زمینهای دولتی و محلی و عرضه آن به هزینه صفر«، »تخصیص بهینه زمین شهری با اخذ مالیات بر ارزش زمین»، «کاهش
تقاضای سوداگرانه در بازار زمین شهری«، »اصلاح قوانین و برنامهریزی اصولی کاربریهای زمین شهری« و »بهرهگیری از
روش دوباره تنظیم زمین شهری« بوده است(مرکز معاونت پژوهش های مجلس شورای اسلامی، .(1388
تقاضای زمین نیز مانند عرضه آن از دو بخش تقاضای دولتی و خصوصی تشکیل میشود با این تفاوت که به خلاف عرضه
که بخش دولتی سهم فراوانی در عرضه زمین داشت نسبت به تقاضا به نظر میرسد بخش خصوصی نقش بیشتری داشته
باشد. هر یک از ایندو بخش بر حسب فعالیتی که قصد انجام آن را دارند تقاضایشان از زمین متفاوت خواهد بود. در مجموع
میتوان تقاضای زمین را چنین برشمرد:
.1 تقاضای زمین کشاورزی: در این بخش کشاورزان به صورت فردی و گروهی (تعاونی) تقاضای زمین برای کشاورزی
دارند؛
2. تقاضای زمین مسکونی: تقاضای برای مسکن شهری و روستایی بخش قابلتوجهی از تقاضای زمین را تشکیل میدهد. این
تقاضا نیز میتواتند به صورت فردی و در قالب انبوهسازی باشد؛
3. تقاضای زمین صنعتی: یکی از نهادههای اساسی در بخش صنعت زمین واحد صنعتی است. تقاضا برای زمین دارای
کاربری صنعتی نیز بخش دیگری از تقاضای زمین را تشکیل میدهد؛
4. تقاضای زمین با کاربری تجاری: ساختن مراکز تجاری، اعم از واحدهای کوچک (مغازه) یا مجتمعهای تجاری نیازمند زمین است
که بخشی از تقاضای زمین را تشکیل میدهد؛
5. تقاضای زمین به منظور فراهمساختن کالاهای عمومی: مانند ساختن راه، پارک و مراکز تفریحی و امنیتی، ساختن جنگل و
... نیازمند به زمین است. تقاضای زمین به این منظور بهوسیله دولت صورت میگیرد.
گر چه ممکن است برخی از زمینها با تغییر کاربری، قابلیت برای پاسخگویی به تقاضاهای متعدد را داشته باشد اما بهطور
معمول به علت هزینهبر بودن این کار و قوانین بازدارندهای که بهطور معمول در این جهت وجود دارد و نیز موقعیت
جغرافیایی زمین، تقاضاها از یکدیگر متمایز بوده و تداخل جدی در هم ندارند(فراهانی فرد، 1388، .(122
عوامل موثر بر افزایش قیمت زمین
عوامل مؤثر بر افزایش قیمت زمین شهری تأثیر فزاینده افزایش قیمت زمین شهری بر اقتصاد شهری، سیاستگذاران اقتصادی
را بر آن داشته است تا با شناخت و بررسی عوامل تأثیرگذار بر افزایش قیمت زمین شهری، سیاستهای مناسب را اتخاذ و
اجرا کنند(T4(TShibata, 20084 بهطور کلی افزایش سطح عمومی قیمتها، از جمله تورم در بخش زمین، ناشی از کمبود عرضه و یا افزایش تقاضاست. به زبان اقتصاددانان، تورم یا ناشی از «کشش تقاضا1F0« و یا »فشار عرضه2F1« و یا ترکیبی از این دو است.
در ادامه عوامل محدود کننده عرضه زمین و عوامل موثر در افزایش تقاضا که در نهایت منجر به افزایش قیمت زمین میشوند،
به اختصار بیان میشود:
ـ برخی از عوامل محدودکننده عرضه زمین، به شرایط طبیعی و جغرافیایی شهر وابسته است. بهعنوان مثال عواملی چون کوه، دریا و ... که مانع از گسترش شهر میشوند، میتوانند در عرضه زمین تأثیر گذاشته و نهایتاً به افزایش قیمت زمین منجر شوند.
ـ فرآیندهای طولانی و پرهزینه انتقال زمین و آمادهسازی آن و تثبیت حق مالکیت از عوامل طولانی شدن فرآیند ورود زمین
به بازار است.
ـ فرآیند طولانی تغییر کاربری زمین جهت تأمین زمین مورد نیاز برای توسعه شهر، به عنوان عاملی محدود کننده شناخته
میشود. قوانین کاربری زمین از یکسو عرضه زمین را می تواند محدود کرده و از سوی دیگر بسته به قوانین، عرضه آن را
زیاد کند.
ـ ممکن است بنابر دلایلی از جمله سودجویی، مالکان زمین های اطراف شهر و یا داخل شهر اقدام به احتکار زمین کرده و با
اقدامات انحصارگرایانه از عرضه آن به بازار خودداری کنند.
ـ برخوردار نبودن برنامهریزان شهری، از دانش و مهارت کافی بهدلیل لحاظ نکردن نیاز واقعی آتی شهر و اتخاذ سیاستهای
نادرست شهری، از عوامل مهم در محدودکردن عرضه زمین محسوب میشود.
ـ رشد درآمد شهروندان، افزایش منافع زمینداران از خدمات عمومی شهرها و ارتقای امتیاز مکانی زمین، از عوامل افزایش
قیمت زمین شهری است.
ـ تحولاتی چون رشد فزاینده جمعیت شهری و رشد شهر به اطراف و تغییر نقشههای جامع، محدودیتهای قوانین مربوط به ساختمان، تأخیر در مقررات کسب مجوز پروانههای ساختمانی و مسائلی نظیر این، میتواند انتظار مالکان را نسبت به افزایش قیمت زمینها در آینده، بالا برده که خود عاملی تشدید کننده در افزایش قیمت زمین شهری خواهد شد.
ـ بالابودن سهم دولت به هنگام تغییر کاربری زمین، به صورت حق مالکیت، مالیاتها و ... به تنهایی میتواند به عاملی برای افزایش قیمت زمین بدل شود.
ـ پیشبینی بازدهی و سود بیشتر، میتواند محتکران را تشویق کند تا قیمتها را بالا ببرند و دستکم در کوتاهمدت باعث افزایش کاذب قیمت زمین شوند.
6Bـ حضور رسانههای خبری و جنجالهای آن سبب افزایش استثنایی در ارزش زمین، خاصه در موارد تغییر کاربری آن میشود
و دلیل اصلی، انعکاس مبالغهآمیز افزایش صعودی قیمت زمین در سطوح رسانههاست.
ـ یکی از عوامل مهم افزایش قیمت زمین در مناطق مرکزی شهر »تمرکز فرصتهای شغلی در آن مناطق« است. شهرنشینی و
تمرکز شهری، منجر به افزایش اشتغال در بخش خدمات در مرکز شهرها میشود. تمرکز فرصتهای شغلی در مرکز شهرها،
قیمت بالای زمین در این نواحی و همچنین نیاز فعالیتهای صنعتی به فضای بیشتر، صنایع جدید را به سمت مناطق پیرامونی شهرها سوق میدهد .همچنین فعالیتهای ساختمانسازی به حومه شهرها کشیده میشود، زیرا قیمت زمین در مرکز شهرها
بیشتر است و نیاز به فضای خصوصی بیشتر، مردم را از مراکز شهرها دورتر ساخته است. صنایع، به دلیل وجود نیروهای
متخصص در حومههای کلان شهرها به سمت آنها کشیده میشوند. یکی از پیامدهای نکات فوق، نرخ بالای رشد جمعیت حومههای کلان شهرها نسبت به شهرهای دیگر است(درابکین، 1383، .(19 بدیهی است که نرخ رشد بالای جمعیت در یک
منطقه شهری بر بازار زمین آن تأثیر میگذارد. نرخ افزایش قیمت زمین در شهرها زیاد است، ولی در مناطق پیرامونی بسیار بیشتر است.
ـ عدم توانایی مالی دولتهای محلی و یا متولیان اداره شهر در ارائه خدمات در گستره وسیعی از مناطق شهری به افزایش
جمعیت مراکز شهری منجر میشود. به این معنا که به دلیل عدم توانایی مالی شهرداریها، مناطق حومه شهرها از امکانات
عمومی برخوردار نمیشوند، بنابراین شهروندان حاضرند مبالغ بالاتری را بدهند تا در زمینهای برخوردار زندگی کنند. این
عمل باعث افزایش تقاضا در مراکز و زمینهای برخوردار شهری شده که کمبود مضاعف زمین برخوردار را به دنبال دارد.
بنابراین زمین برخوردار از خدمات، ارزشی مضاعف پیدا کرده و متقاضیان در ازای بهرهمندی از این زمینها چه بهصورت
اجارهبها یا خرید، بهای بیشتری را خواهند پرداخت که در نهایت، منافع بهطور عمده نصیب مالکان زمین میشود(هرولد و دانکرلی، 1385، .(215
ضرورت دخالت دولت و مدیریت زمین در حیطه سیاست های زمین شهری
شیوه های دخالت دولت ها در تعیین سیاست های زمین و بازار آن متفاوت است که بیشتر از طریق تصویب مقررات مربوط
به کاربری اراضی شهری، مالیات بندی و دخالت مستقیم اعمال می شود. بررسی سیاست ها و قوانین زمین شهری نشان می دهد که نقش این سیاست ها و قوانین در چگونگی رشد و گسترش شهرها، بسیار مهم و حائز اهمیت بوده است. چنانکه
آشفتگی و توسعه غیر اصولی شهرهای ایران را می توان نتیجه این گونه سیاست ها قلمداد نمود. در واقع می توان ادعا نمود
که سیاست ها و برنامه های تدوین شده در رابطه با سیاست زمین در ایران نتوانسته است به اهداف و آرمان های مورد توجه
در این زمینه دست پیدا نماید. چرا که بررسی روند طرح ها و سیاست های تدوین شده در ایران نشان می دهد که اغلب
قریب به اتفاق این سیاست ها به صورت آزمون و خطا تدوین شده و تنها بعد از ظهور نتایج غیر قابل جبران و بحرانی نسبت
به تغییر سیاست های قبلی اقدام شده است. به همین دلیل بررسی سیاست ها و مصوبه های مراجع رسمی و قانون گذار در خصوص زمین شهری و نیز تحلیل نتایج و اثرات آنها در روند توسعه و گسترش شهرهای ایران نکات ارزنده و قابل توجه را
عرضه می کند(خوب آیند، 1383، .(25
ضرورت مداخله دولت در بازار زمین شهری و در کل سیاستهای زمین شهری برخاسته از خصوصیات منحصر به فرد زمین
شهری است، خصوصیاتی که از عملکرد کارآمد بازار خصوصی زمین شهری جلوگیری می کند. زمین ازیک طرف یکی از منابع طبیعی است و از طرفی دیگر نوع خاصی از کالا به شمار می آید. زمین در واق ع تولید نمی شود، اما در عین حال کالا قلمداد می شود، زیرا ارزش آن تحت تاثیر فعالیت انسان قرار می گیرد و هم چنین عنصر اصلی و لازم برای بقاء و زندگی بشر است. زمین اساس و پایه اسکان بشر است، بنابراین، سیاست زمین شهری باید بر مبنای سیاستهای اقتصادی و اجتماعی استوار باشد(ماجدی، 1388، (89
الگوی سیاست گذاری زمین قبل از انقلاب در حیطه مدیریت زمین
در برنامه های اول عمرانی (1334-1327) و دوم((1341 -1334 در ارتباط با اراضی شهری مورد نیاز جهت ساخت و سازها و چگونگی تامین آن چیزی ذکر نشده است. یکی از دلایل عمده این امر را می توان کم بودن جمعیت شهرنشین در کشور و وجود اراضی شهری مورد نیاز برای ساخت و سازها بیان کرد.
در برنامه سوم عمرانی((1346-1341 برای نخستین بار موضوع زمین(در تدوین سیاست های مسکن) در برنامه های ملی
مطرح گردید. در این برنامه برای نخستین بار بر ضرورت تیه طرح جامع شهری با هدف تنظیم و پیش بینی توسعه زیر بنای شهر در قالبی منطقی، نکاتی طرح شد که نتیجه آن ارائه اولین طرح جامع شهری از سال 1345 بدین سو بود که می توان آن
را از طرح های اولیه حضور دولت در بازار زمین و برنامه ریزی برای آن دانست. گرایش این طرح ها برای تعیین کاربری
ارضی و تعیین جهات توسعه و تعیین محدوده های 25 ساله برای توسعه موجب گردید تا مقدمات نوعی مداخله دولت در
بازار زمین فراهم آورد و این به معنای آماده سازی اراضی جدید برای پیوستن به محدوده خدماتی شهرها بود. در این زمان عرضه زمین توسط مالکان اراضی بزرگ در محدوده داخلی شهرها با تغییر کاربری باغات و مزارع و زمین های موجود
صورت می پذیرفت که با توجه به تراکم کم شهرها و نیز پایین بودن نرخ افزایش رشد جمعیت شهری و تقاضا برای زمین،
شیوه انتخاب شده می توانست پاسخگوی نیازها باشد.
در برنامه چهارم عمرانی((1351-1347 سرفصل خاصی درباره زمین ارائه نگردید و این در حالی بود که قیمت زمین شدیدا
در حال افزایش بود. برنامه پنجم عمرانی(( 1356-1352 را شاید بتوان نخستین برنامه ای دانست که در آن نسبت به مسئله
زمین موضع گیری ویژه و روشن (البته در بخش مسکن) صورت پذیرفت و سرفصل مستقلی با عنوان "سیاست تامین زمین"
در آن پیش بینی گردید. سیاست های زمین را در این برنامه می توان در سه گروه عمده دسته بندی کرد:
- ذخیره سازی زمین برای ایجاد امکان کنترل بازار زمین در مواقع غیر مترقبه و توسعه های آینده؛
- وضع قوانین برای دریافت عوارض از کسانی که با اجرای طرح های شهری اراضی شان دارای ارزش بیشتری می شود تا بدین طریق موجب اختلال در بازار زمین نگردند؛
- تشویق و در صورت لزوم وادار کردن بخش خصوصی به عرضه زمین و استفاده از تجربیات و ظرفیت های فنی آن برای
حضور در بازار زمین(ماجدی، 1388، .(91
الگوی سیاست زمین پس از انقلاب
پس از پیروزی انقلاب، دولت برای حل مشکل زمین مورد نیاز و خلع ید از عوامل رژیم گذشته و زمین داران بزرگ در مورد
زمین های شهری در داخل و خارج محدوده شهرها، قوانینی را در جهت محدودیت مالکیت زمین به تصویب رساند، شامل
قانون لغو مالکیت اراضی اموات شهری و کیفیت عمران آن مصوب سال 1358 توسط شورای انقلاب اسلامی، قانون اراضی شهری مصوب 1360 و قانون زمین شهری مصوب سال 1366 توسط مجلس شورای اسلامی. سیاست های ناظر بر زمین شهری بعد از انقلاب دو رویکرد متفاوت نسبت به بازار زمین داشته است. رویکرد اول که در دهه اول انقلاب آغاز و تا نیمه دوم دهه 1370 ادامه یافت بر سیاست فراهم کردن زمین ارزان و واگذاری زمین دولتی در سطح وسیع و به طور عمده به
صورت انفرادی مبتنی بود که دارای مزیت هایی نظیر تامین بخش مهمی از نیاز مسکن خانوارهای جدید، کنترل قیمت زمین
و فراهم ساختن امکان ساخت تدریجی بود. مشکلات این رویکرد شامل فقدان بهره وری اقتصادی از زمین، تمایل خانوارها به افزایش مساحت زمین و زیربنای مسکن، هدفمند نبودن یارانه های زمین و بهره مندی اندک کم درآمدها و فقدان مکانیسم کنترل زمین های واگذار شده در جهت ساخت و ساز در زمین لازم بود. رویکرد دوم، واگذاری زمین به قیمت بازار بود که
دارای مزیت هایی نظیر کاهش تصدی گری دولت، تسهیل شرایط برای بهره وری اقتصادی از زمین، کاهش رانت توزیع شده
در واگذاری زمین دولتی، حرکت در جهت ایجاد نهادهای مدرن بازار بود. لیکن این رویکرد دارای مشکلاتی نظیر افزایش
قیمت زمین، گسترش سکونتگاههای غیر رسمی، کاهش عرضه زمین و فقدان هماهنگی بین برنامه های توسعه شهری
است(ماجدی، 1388، .(96
