دانلود مقاله بررسی تاریخچه و نحوه شکل گیری و تحولات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

بخشی از مقاله

بخش اول
موضوع و مفهوم بانكهاي مركزي
مفاهيم مختلفي از بانكداري مركزي به ذهن آمده كه در همه آنها اين نكته مشترك است: بانك مركزي بانك معتبري است كه قسمت اعظم عمليات خود را بجاي اينكه از طريق افراد صورت دهد به وسيله بانكها انجام ميدهد. و در اين معاملات به بازار پول و سرمايه بيشتر توجه دارد تا به منافع صاحبان سهام. بعبارت ديگر هر وظيفه ايرا كه در هر لحظه اي از زمان ايفا كند به موازات منافع عمومي خواهد بود بي آنكه جلب منفعت خويش محرك او بوده باشد.

بانكهاي مركزي در اقتصاد كشورها آنقدر موثر بوده اند و در صلح و جنگ دولتها را ياري كرده اند كه ستايشگران آن چون در مقام ستايش برآمده اند از آن مفهومي معادل چرخ و آتش گرفته اند و آنرا از اختراعات عمده جهان بشمار آورده اند. اين تشبيه هرچند تشبيهي بكمال تشبيهات ديگر نيست و نميتواند جاي خود را در ذهن آنچنانكه بايد باز كند. ولي بنابرآنچه بانكداران بزرگ اعتقاد كرده اند قدر متيقن اين است كه بانك مركزي مقتدرترين موسسه مالي است كه انسان امروز بخود ديده است, و براستي روساي بانك هاي مركزي در لحظاتيكه در باره پول تصميم اتخاذ ميكنند مقتدرترين مرد اقتصادي كشور خويشند.
هيس رئيس فدرال رزرو بانك نيويورك كه سابقه بانكداري را به ايران سه هزار سال پيش ميبرد و از نبوغ و دها مالي و پولي ايرانيان داد سخن ميدهد، ميگويد «بنابراين جاي شگفتي نيست كه بانكداران مركزي را گاه موبدان آئين مالي ميخوانند و آنانرا بجاي آرندگان فرائض مرموزي ميدانند كه براي عامه قابل درك نيست.»

عده اي نيز بانك مركزي را به قلب تشبيه نموده و گفته‌اند «گردش پول چون جريان خون ضامن حيات اقتصادي ملتهاست. شدت و فشار آن سبب پيدايش قدرت خريد زياد، تورم پولي وبالنتيجه تزلزل اركان اقتصادي و بالاخره توقف امور ميشود، و ضعف آن موجب تقليل قدرت خريد يعني بروز بحران و شيوع بيكاري و بالمآل تنزل درآمد ملي و سطح زندگي و بعبارت ديگر باعث ناتواني و سستي حيات اقتصادي ميگردد. لذا حفظ تناسب جريان پولي با وضع اقتصادي مهمترين وظيفه بانكهاي مركزي و مقامات مسئول هدايت سياست پولي كشورها گرديده است.»

امروزه بانكهاي مركزي را نه تنها عامل ثبات اقتصادي ميدانند بلكه آنانرا مظهر استقلال اقتصادي هركشور بشمار مي‌آورند كه يك واحد پولي ثابت ارائه ميكنند، و اين پديده را عامل مؤثري تلقي مي‌نمايند كه در جهت توسعه سيستم بانكداري سالم قدم برميدارد. بهمين دليل بود كه در كنفرانس سال 1921 بروكسل كه متخصصين و كارشناسان بين المللي ثبات ارز را بررسي ميكردند براي رفع مشكلات و پيشبرد هدفهاي اقتصادي بين‌المللي و اعاده نظم جهاني پول توصيه كرده‌اند كه در كشورهائيكه بانك مركزي وجود ندارد بايد حتماً تشكيل گردد.

تعريف جامع و دقيقي تابحال از بانكهاي مركزي نشده و اين تعريف تا حد قابل ملاحظه اي بستگي به وظايف او دارد، و اين وظايف از كشوري به كشور ديگر فرق ميكند. بسياري از بانكهاي بزرگ مخصوصاً آنها كه از ابتداي تاريخ بانكداري تشكيل شده‌اند بر وظايفشان بتدريج اضافه كرده اند، معهذا ميتوان گفت كه هر بانك مركزي كاملاً نضج گرفته اي بايد سه وظيفه اصلي را بعهده بگيرد، يكي اينكه بانك بانكها باشد، ديگر آنكه بعنوان بانكدار دولت عمل كند و سوم آنكه سيستم پولي را اداره نمايد.

بانك مركزي، بانك بانك ها – در اينجا بانك مركزي همان خدماتي را انجام ميدهد كه بانكهاي بازرگاني براي مشتريان خود، و بصورت بانك مادر سپرده ها و ذخائر بانك هاي تجاري را قبول ميكند، چك هاي آنها را وصول و وجوه لازم را در اختيارشان ميگذارد، و تحت شرايط خاص وامهاي كوتاه مدت به آنها ميپردازد و بالاخره بصورت وام دهنده نهائي از طريق عمل تنزيل مجدد به آنها كمك مينمايد. بعلاوه بانك مركزي ميتواند ساير بانك‌ها را نظارت مند و در عين حال آنها را در موقع لزوم پشتيباني نمايد بي‌آنكه با آنها به رقابت بپردازد.

در گذشته كه گاه بگاه در بين بانك‌هاي بازرگاني خارجي ورشكستگي رخ ميداد و وحشت عمومي ايجاد ميكرد بانك هاي مركزي خدمات شاياني انجام ميداد و سريعاً اينگونه بانكها را ياري ميكردند و از سرايت اثار شوم ورشكستگي بسيار بانك ها شديداً جلوگيري مينمودند.

بانك مركزي، بانكدار دولت – بانك مركزي بعنوان نماينده مالي دولت وجوه دولت ملي را دريافت، نگهداري، انتقال و پرداخت مينمايد. سهام و اوراق قرضه دولت را بجريان ميگذارد. همچنين در بازخريد آنها اقدام و در مقتضيات خاص پيش پرداختها و وامهاي كوتاه مدت بدولت اعطا ميكند و تقريباً در تمام كشورها بانك مركزي مشاور مالي دولت ميباشد و در واقع ديون عمومي را اداره ميكند. باين وظايف بايد تنظيم پول و اعتبارات كشور را برحسب احتياجات اقتصاد ملي نيز اضافه كرد.

بانك مركزي، اداره كننده سيستم پولي كشور – شايد بتوان گفت مهمترين وظيفه بانك مركزي نقش كنترل پول ملي و كنترل سيستم بانكي كشور باشد، هرچه صرفاً بانكدار بانكها و دولت بودن حدمت فوق العاده درخشاني نيست. در هر سيستم پيشرفته‌اي يك بانك بازرگاني ميتواند اين خدمات را براي دولت و بانكها بخوبي انجام دهد، ولي اجراي سياست پولي حائز اهميت فراوان است و آنچه واقعاً بانك مركزي را از ساير بانكها متمايز ميسازد كفايتي است كه در اجراي اين وظيفه مهم، لازم دارد.

صاحبنظران اقتصادي چنين اظهار نظر ميكنند كه ذات بانكداري مركزي كنترل هشيارانه سيستم پولي است، و در اجراي اين وظيفه بانك مركزي يكي از حقوق و قدرتهاي مهمه دولت را اعمال مينمايد، و اين بدين معناست كه اين نيرو و قدرت بايد براي تحصيل هدفهاي اقتصاد ملي بكار برده شود، و نيز آنكه بانك مركزي يك سازمان خدمات عمومي است كه منافع ملي را فوق منافع خود مي‌شناسد.
در اجراي نقش بانكها و اداره كننده سيستم پولي مملكت، يك بانك مركزي پول ايجاد ميكند و اين نقش را يا با انتشار اسكناس، يا اعطاي وام و اعتبار ببانكها و يا خريد اوراق بهادار در بازار آزاد انجام ميدهد. و در ايجاد اين پول چندان بصيرت و احتياط لازم است كه پول كشور پولي محكم و قابل اعتماد گردد.

اين سؤال كه كدام وظيفه از وظايف بانك مركزي است كه بيشتر او را به اين عنوان معرفي و مشخص ميكند فكر بعضي از اقتصاديون را بخود مشغول كرده است.
در اساسنامه بانك بين المللي تسويه بانك مركزي چنين تعريف شده است «بانكي كه عهده دار تنظيم حجم پول و اعتبارات كشور باشد». بعلاوه اين حقيقت كه بعضي از بانكهاي مركزي بنام «ريزرو بانك» معروف شده اند مثل فدرال ريزرو بانك امريكا، ريزرو بانك آفريقاي جنوبي، ريزرو بانك پرو، ريزرو بانك نيوزلند، ريزرو بانك هندوستان، مبين آنست كه حفظ حراست سپرده هاي دولت و بانكها خصوصيت بارز بانكهاي مركزي ميباشد.

مفهومي از بانك مركزي تا شروع قرن بيستم وجود نداشت، پيشرفتهاي تدريجي در كشورهاي مختلف جهان در اين زمينه صورت گرفته بود اما براي تشكيل بانك مركزي نبود. تنها اين ميل و مشيت و اين فكر كه اگر بانكي بتواند مركز امور پولي و ستاد فرماندهي سيستم بانكي باشد مفيد فايده خواهد بود در كشورهاي پيشرو تجارت و بانكداري قوت ميگرفت.
در خيلي از كشورهاي قديمي كه بانكهاي مركزي از ميان بانكهاي بازرگاني برخاسته اند روش تا حدودي اين بوده است كه يك بانك رفته رفته مقام و موقعيت بانك مركزي را پيدا ميكرد، چه اين بانك از تمام يا قسمتي از امتياز صدور اسكناس برخوردار بود و بعنوان بانكدار دولت و نماينده مالي حكومت عمل مينمود. اين بانكها بنام بانك مركزي ناميده نمي‌شدند بلكه بنام بانك ناشر اسكناس، يا بانكهاي ملي معروف بودند. مقررات صدور اسكناس دائر بحمايت از آنها بوسيله دولت وضع ميشد و تأمين اصل تبديل پذيري اسكانسها به طلا و يا نقره و يا هر دو، وظيفه اين گونه بانكها بود. طي زمان چنين بانكهائي وظايف ديگري بعهده گرفتند تا اينكه واژه بانك مركزي مورد استقبال قرار گرفت.

از بانكهاي مركزي موجود ريكز بانك سوئد قديمي ترين آنهاست، اما بانك آف انگلند انگلستان اولين بانك ناشر اسكناس بود كه بمقام بانكدار مركزي تكيه زد و دست بكار وظايفي شد كه امروزه معمولاً بصورت امور اساسي بانكداري مركزي شناخته شده است. بانكداري مركزي انگلستان امروزه بصورت نمونه در غالب ممالك پذيرفته شده و پيشرفته تدريجي آن قابل توجه بوده است.

با اينكه سابقه بعضي از بانكهاي مركزي به دويست سال يا بيشتر ميرسد معهذا بانكهاي مركزي آنطور كه امروزه مي‌شناسيم پديده نسبتاً تازه‌اي هستند و توسعه و پيشرفت خود را بيشتر در قرن حاضر كسب كرده اند و در واقع ثمره قرن بيستم بشمار ميآيند. در سال 1900 در نيمكره غربي حتي يك بانك مركزي وجود نداشت، مثلا فدرال ريزرو بانك امريكا در سال 1913 بوجود آمد و بانك آف كانادا تا سال 1934 تأسيس نيافته بود درحاليكه امروزه هر كشور مستقلي در نيمكره مزبور بجز يك كشور همه داراي بانك مركزي هستند و بموجب اطلاعات موجود هم اكنون در حدود يكصد بانك مركزي در دنيا برپاست كه از آن ميان 47 بانك با كمي بيشتر

از سال 1940 ببعد تأسيس شده اند. علل متعددي براي اين توسعه روزافزون بيان شده و شايد مهمترين اين علل پيدايش كشورهاي مستقل بسياري است كه هركدام سيستم پولي و بانكي مخصوص بخود دارند.
بنژامين استرانگ رئيس سابق فدرال ريزرو بانك نيويورك بعنوان يك رئيس بانك مركزي اين شعار را نصب‌العين خود قرار داده بود، هرگز فراموش مكن كه اين بانك ايجاد شده است تا خدمتگزار كارفرما و كارگر، توليد كننده و مصرف كننده، وارد كننده و صادركننده، بستانكار و بدهكار با توجه تام بمصالح عمومي كشور باشد.

يخش دوم
موقعيت بانكهاي مركزي
يكي از مسائلي كه در طرح و تدوين قوانين بانكداري مطرح مي شود ارزيابي موقعيت بانكهاي مركزي يعني ارتبط بين بانكهاي مزبور با دولتهاست. وضع و موقعيت قانوني بانكهاي مركزي از كشوري به كشور ديگر فرق مي كند. روابط حقوقي و قانوني و اداري در ساختن اين موقعيت حائز اهميت فراواني است، و قدرت و صلاحيت شخصيت هائي كه در رأس دولت ها و بانكهاي مركزي از طرف ديگر قرار گرفته اند نيز در اين امر تأثير كلي دارد.

در مورد قبول يك ضابطه كلي حاكم بر روابط دولت و بانك مركزي عقايد مختلفي ابراز شده كه دو نظر از اين نظرات افراطي و نظر ديگر اعتدالي بشمار ميروند. نظرات حاد از يكطرف از آن كساني است كه بين نيروي مصرف كننده پول (دولت)، و نيروي ايجاد كننده آن (بانك مركزي) جدائي آشتي ناپذيري طلب ميكنند و ميگويند دولت بايد از دسترسي سريع و فوري بپول بدور بماند و و سازمان قوي و استواري چون بانك مركزي از زياده روي هاي احتراز ناپذير و تقريباً هميشگي دولت با مقاومتي كه نشان ميدهد جلوگيري بعمل آورد، و از طرف ديگر از جانب گروهي است كه استقلال بانك مركزي را رد ميكند و معتقدند كه بانك مركزي در وتقع جزئي از خزانه داري دولت است و مسئوليت مستقيم امور پولي ميبايستي در دست دولت و خزانه داري باشدذ زيرا افرادي كه دولت را انتخاب و باو اعتماد كرده اند خود او را مسئول همه سياست اقتصادي كشور مي‌شناسند كه سياست پولي جزئي از آن است، و چون دولت مسئول توسعه منابع كشور و تأمين كشور و تأمين سطح عالي اشتغال و درآمد حقيقي است لذا بجاست كه او خود بطور مستقيم در سياست پولي دخالت نمايد.

بين اين دو دسته افراطي نظر معتدل ديگري ابراز شده كه بر اساس آن بانك مركزي بايد آنقدر استقلال و آنچنان آزادي عمل داشته باشد كه از تأثيرات سياست در امان بماند و بالضروره ايجاد اظمينان كند كه بانك مركزي ميتواند مانع بزرگي در برابر استفاده هيا نابجا در امور پولي باشد. النهايه از اين نظر كه حق كامل يا نسبي صدور اسكناس و كنترل اعتبارات بنفع جامعه بطور كلي ببانكهاي مركزي اعطاء شده است لذا بمصلحت كشور است كه دولت تا حدودي نظارت و دخالت در امر بانكهاي مزبرور داشته باشد و چنين نظارتي از طريق مالكيت تمام يا قسمتي از سرمايه اين بانكها يا تعيين يا چند نفر از مديران آنها صورت ميگيرد.

از حيث مالكيت و سرمايه، بانكهاي مركزي ممكن است به هفت گروه مختلف برحسب اينكه تمامي سرمايه متعلق بدولت، يا تماما متعلق بمردم، يا كلاً متعلق ببانكهاي بازرگاني، يا اينكه مشتركاً متعلق بدولت و مردم، يا دولت و بانك هاي بازرگاني و مردم و بالاخره بانكهاي بازرگاني و مردم باشد تقسيم شوند. تعيين چند نفر از مديران بانك مركزي بوسيله دولت در تمام كشورها سابقه دارد، ليكن در بعضي از موارد كنترل به وجهي شديد ميگردد كه مديرانم بانك مركزي از بين وزارء انتخاب ميشوند و يا مأمورين ديگر دولت در هيئت مديره بانك راه مي يابند و يا بالاخره نماينده وزير دارائي در جلسات مديران آن شركت ميكند، و شگفت اينكه گاهي حق «وتو» نيز به آنها داده شده و غالباً هم از اين حق استفاده ميكنند و تصميمات مهم و مقيد و فوري بانك را خنثي يا اجراي آنرا بعهده تعويق مي اندازند. بنابراين قانون اساسنامه بانكهاي مركزي بايد دو كيفيت را جائز باشد تا استفلال بانك محفوظ بماند:

1-هيئت مديره بنحوي تعيين و ساير سازمانهاي اركان مديريت بانك طوري بنيان شود كه نفوذ و سلطه دولت را بتواند مانع گردد.
2-بانك مركزي بايد اختيار داشته باشد كه در مسائل مهم پولي ابتكار كند و در جهت منافع پولي كشور گام بردارد و علاوه بر آن در موارد لزوم توصيه هاي مفيدي هم بدولت بنمابد. اين امر يك مسئله عمومي است كه چه در كشورهاي پيش رفته و چه در حال پيشرفت عنوان ميشود، نهايت اختلاف بين اين دو دسته از كشورها آنستكه نياز به استقلال و آزادي در بانكهاي مركزي كشورهاي در حال توسعه بيشتر است، چه در اين كشورها بانك مركزي ميبايستي استقلال كامل از حكومت داشته باشد تا اينكه تمايلات تورمي دولت را كه ممكن است به عدم اعتماد بپول كشور منجر گردد مقابله كند.

بخش اول
در بيان منطور
انگيزه تشكيل بانك مركزي ايران را ميتوان توسعه سريع بانكداري و افزايش روزافزون بانكهائي دانست كه از چندين سال پيش باينطرف صورت پذيرفته، و شوق موجوديت اين بانك پا بپاي بروي كارآمدن بانكهاي كوچك و بزرگ تجارتي، تخصصي و خصوصي پيدا شد و قوت گرفت. همچنين پيشرفت اقتصادي و هدفهاي عالي كه براي برنامه هاي توسعه اقتصادي تعيين شده بود نشان از آن ميداد كه براي رسيدن باين هدفها وجود ابزار كافي و مؤثر پولي لازم آمد، و بيك سلسله اقدامات بانكي از نوع رفورم (تجديدسازمان) احتياج پيدا شده است.

هرچند باتك مركزي با آغاز برنامة تثبيت اقتصادي سالهاي 39-1341 بوجود آمد و اساسً براي جوابگوي بمسائل بانكي و پولي و آنچنان اقتصادي تأسيس شده بود كه بالقوه توسعه را جستجو و دنبال ميكرد. زماني بود كه در كشور ما بجز يك بانك تجاري بزرگ بنام بانك ملي ايران و يكي دو سه بانك كوچك سازمان بانكي ديگري وجود نداشت و با انقضاء امتياز بانك شاهنشاهي، بانك ملي تنها بانك فعال ما گرديد، هم تجارت مي كرد و هم سياست پولي را در دست داشت، سالها راه خود را ميرفت و جوابگوي اقتصالد و تجاتر آنروز كشور بود. ولي رفته رفته و بمقتضاي تحرك اقتصاد در حال رشد، و توسعه همه جانبه در شئون اقتصادي و اجتماعي ايران نهضتي در بانكداري رخ داد كه چهره آنرا بكلي تغيير داد بانكداري هم مانند هر حرفه ديگري مد روز شد و تب اينكار بالا گرفت، بانكهاي ديگري پيدا شدند و بسرعت رو بازدياد گسترش شعبات خود گذاشتند.

شبكه اي وسيع از بانكداري كشور را فرا گرفت بطوري كه اين بانكها همسايه يوار بديوار شدند. و اگر در حرف ديگر حريمي وجود داشت و حدود صنفي درنظر گرفته ميشد ولي اين تاجران پول پهلو به پهلو و سايه بسايه بتجارت پرداختند. در طي مدتي كوتاه و شايد كمتر از پنجسال بانكهاي فراواين بيش از آنچه لازم توسعه اقتصادي كشور بود و طبع بازار و تجارت اقتضا داشت پديد آمد و زنگها را با خود بصدا درآود! پيداست اين جنبش با همه منافعي كه داشت و سرمايه گذاري داخلي و خارجي را رونق مي بخشيد، و بارتقاي سطح اشتغال كمك زيادي مي كرد مضاري را از نظر تورم اعتباري، خودسري و خدكامگي بانكداران و رقابتهاي

خطرناك در نطفه مي پرورانيد كه خود نطفه عطفي براي ايجاد بانك مركزي و سر و سامان دادن بوضع بانكداري ايران گرديد. لاجرم مقامي ميبايست تا كه ضابطه اي و نظمي در امور بانكي برقرار كند و هدف سيستم بانكي را روشن نمايد. و اين مقام كه نقش رهبري و نظارت را بدست مي گرفت و بصورت يك مركز فرماندهي درميآمد لازم بود كه از رقابت بدور و بريا بهسازي محسط بانكي صالح، مجهز، هشيار و آماده بكار باشد،

ارشاد و راهنمايي بانكها را بعهده بگيرد، و در هدايت نهضتي كه در اين زمينه بوجود آمده است بي گمان توفيق حاصل نمايد، وشر و شوق مباغه آميزي را كه در بانكسازي ابراز مي گشت متعادل سازد و سوجوئي هاي مفرط را مهار كند، و بخاطر سلامت جامعه بانكي و حفظ شأن و ارزش اقتصادي آن از طرفي و دفاع از سپرده هاي مردم از طرف ديگر كوشش بخرج دهد، و نيز بتواند ايجاد نظامي كند كه استحكام و اعتبار بانكها را تأمين نمايد بي آنكه شائبه رقابت با آنها در ميان باشد. از اينرو وجود مركزي ايران ضرورت يافت.

بانك ملي ايران، با همه سابقه درخشانش بلحاظ اينكه خود عهده دار امور تجارتي بود و دست اندركار كوششي با انگيزه سود، نمي توانست هم ناظر و هم رقيب بانكهاي تجارتي باشد. منطق واضعين قانون بانك مركزي اين بود كه بانك ملي هر قدر هم راه احتياط در اتين خصوص مي پيمود نمي توانست بين امور تجارتي خود از طرفي و امور نظارت و كنترل از طرف يدگر آشتي برقرار كند. او چگونه ميتوانست فعاليت سابق خود را دنبال كند و بموازات آن براي بانكهاي ديگر وضع مقررات نمايد؟ چطور چارچوبي بسازد كه بانكهاي تجاري در آن عمل كنند و خود نيز در داخل آن چارچوب قرار گيرد؟ بانكهاي تجارتي در چنين شرايطي ايا حاضر بودند رياست فائقه بانكي رقيب را ولو بمقياسي بزرگتر، گردن نهند؟ اين طريقه اگر هم عملي ميبود بانك ملي را از شائبه جانبداري از خود و تجاوز از مقررات دور نگاه نميداشت.