بخشی از مقاله
چکیده
در نظام برنامه ریزی کنونی کشور،به ویژه در طرح های توسعه شهری،تصویر چندان روشنی از حوزه عمل و فرآیند تهیه و تحقق پذیری و نیز جایگاه قانونی طرح های شهری وجود ندارد. برای برون رفت از این مشکلات بهره گیری از تجارب موفق جهانی می تواند راهکارهای مناسبی ارائه دهد. نظام سیاسی نیمه متمرکز انگلستان به دلیل پیشرو بودن نظام برنامه ریزی اش در برنامه های توسعه شهری ، دارا بودن ساختار قدرتمند حکومت محلی در به کارگیری مشارکت فعال و موثر مردمی؛به عنوان نمونه مناسب برای مقایسه تطبیقی با نظام برنامه ریزی ایران در این مقاله در نظر گرفته شده استهدف از این پژوهش، یافتن راهکارهای مناسب برای حل معضلات نظام برنامه ریزی ایران است.برای دستیابی به اهداف تلاش می شود؛به سوالات ذیل پاسخ داده شود . نظام های برنامه ریزی ایران و انگلستان چه ویژگی هایی دارند؟مردم چه جایگاهی در این دو نظام برنامه ریزی دارند؟مقایسه تطبیقی این دو نظام چه راهکارهایی برای حل چالش های نظام برنامه ریزی ایران دارد؟
روش تحقیق تطبیقی - تحلیلی است. در این پژوهش، نظام برنامه ریزی انگلستان و ایران در یک مقایسه تطبیقی بررسی و تحلیل می شود.به نظر می رسد، استفاده هوشمندانه از تجارب نظام برنامه ریزی کشور انگلستان در مباحث رویه ای ،ساختاری و نهادی در نظام برنامه ریزی ایران تأثیرگذار خواهد بود.
یافته های این پژوهش ، نشان می دهد که تفرق عملکردی در نهادهای قانون گذار ،تهیه کننده و نهادهای اجرایی در حوزه اختیارات و تصمیم سازی ،نبود هماهنگی و همیاری و همکاری بین بخشی در دستگاه های ذی ربط از مهم ترین مشکلات رویه ای و ساختاری و نهادی در نظام برنامه ریزی ایران است .
واژههای کلیدی: نظام برنامه ریزی،انگلستان،ایران.
1
-1 مقدمه :
بیان مسآله:در نظام برنامه ریزی کنونی کشور،به ویژه در طرح های توسعه شهری،تصویر چندان روشنی از حوزه عمل و فرآیند تهیه و تحقق پذیری و نیز جایگاه قانونی طرح های شهری وجود ندارد. برای برون رفت از این مشکلات بهره گیری از تجارب موفق جهانی می تواند راهکارهای مناسبی ارائه دهد. نظام تصمیم گیری شهری نمی تواند کارگزار ناکارایی توسعه شهر و عنصری منفعل و غیرمسئول در قبال عدم تحقق طراحی مطلوب شهرها باشد.(صفوی،1390؛(255 از مهم ترین جلوه های عدم تحقق پذیری طراحی شهری در کشور می توان به مواردی چون ؛ضعف کیفیت اجرا ،زمان طولانی اجرا یا حتی اجرا نشدن طرح ها ، ضعف مدیریت تهیه طرح ها ( نیازسنجی و تعریف پروژه ها،هدایت و نظارت بر پروژه ها و غیره) وو در بسیاری موارد تهیه طرح های موازی و یا متفاوت بودن طرح اجرا شده از طرح( یا طرح های)تهیه شده اشاره کرد. (صفوی،1390؛(255 مهم ترین چالش های نظام مدیریتی توسعه شهری در تحقق پذیری طراحی شهری در سطوح و موضوعات زیر بررسی می شود:
سطح کلان: مسائل مربوط به ساختارهای کلان تأثیر گذار ؛ چالش های حقوق و قوانین توسعه شهری؛ چالشهای ساختار مدیریتی 0 تشکیلات ،اختیارات ،وظایف و غیره).
سطح میانی : ویژگی های نهادی و روابط سازمانی و عوامل مرتبط با آن:.1 چالش های جلب مشارکت اجتماعی و اقتصادی (سرمایه گذاری)؛.2 چالش های فنی و مهندسی نظام مدیریت توسعه شهری؛ سطح خرد: نظام های خرد موثر در توسعه شهر؛چالش های مدیریت توسعه شهری در ارتباط با بخش تخصصی (حرفه ای و دانشگاهی) (صفوی،1390؛(255
ضرورت تحقیق: نظام سیاسی نیمه متمرکز انگلستان به دلیل پیشرو بودن نظام برنامه ریزی اش در برنامه های توسعه شهری ، و دارا بودن ساختار قدرتمند حکومت محلی در به کارگیری مشارکت فعال و موثر مردمی؛به عنوان نمونه مناسب برای مقایسه تطبیقی با نظام برنامه ریزی ایران در این مقاله در نظر گرفته شده است.
اهداف پژوهش: هدف از این پژوهش، یافتن راهکارهای مناسب برای حل معضلات نظام برنامه ریزی ایران است. سوالات پژوهش: برای دستیابی به اهداف تلاش می شود؛به سوالات ذیل پاسخ داده شود: نظام های برنامه ریزی ایران و انگلستان چه ویژگی هایی دارند؟مردم چه جایگاهی در این دو نظام برنامه ریزی دارند؟مقایسه تطبیقی این دو نظام چه راهکارهایی برای حل چالش های نظام برنامه ریزی ایران دارد؟
روش تحقیق :روش تحقیق تطبیقی - تحلیلی است. در این پژوهش، ابتدا با بررسی نظام برنامه ریزی ایران،چالش های این نظام بیان می شود. در ادامه برای برون رفت از این معضلات نظام برنامه ریزی انگلستان به عنوان نمونه ای موفق معرفی می شود . نقاط قوت نظام برنامه ریزی انگلستان جمع بندی می شود. در مرحله بعدی به نقد و بررسی تطبیقی نظام برنامه ریزی ایران و انگلستان پرداخته می شود.
فرضیه:به نظر می رسد، استفاده هوشمندانه از تجارب نظام برنامه ریزی کشور انگلستان در مباحث رویه ای ،ساختاری و نهادی در نظام برنامه ریزی ایران تأثیرگذار خواهد بود.
نتایج مورد انتظار: یافته های این پژوهش ، نشان می دهد که تفرق عملکردی در نهادهای قانون گذار ،تهیه کننده و نهادهای اجرایی در حوزه اختیارات و تصمیم سازی ،نبود هماهنگی و همیاری و همکاری بین بخشی در دستگاه های ذی ربط از مهم ترین مشکلات رویه ای و ساختاری و نهادی در نظام برنامه ریزی ایران است .
2
-2 نظام برنامه ریزی و طرح های توسعه شهری در ایران
▪ ویژگی های اصلی نظام مدیریت توسعه شهری ایران: ایران کشوری با نوع نظـام حـاکمیتی جمهـوری اسـلامی است؛و چارچوب نظام حکومتی را قانون اساسی مشخص می کند. درجه تمرکز نظام حکومتی به ظاهر نیمه متمرکز است؛ ولی در عمل غیر متمرکز می باشد.ساختار نظام برنامه ریزی در ایران غیرمتمرکز است.(جدول (1
ویژگی های اصلی نظام مدیریت توسعه شهری ایران
نوع نظام حکومتی جمهوری اسلامی
چارچوب نظام حکومتی جمهوری اسلامی/دارای قانون اساسی
درجه تمرکز نظام حکومتی به ظاهر نیمه متمرکز(در واقعیت متمرکز)
ساختار نظام برنامه ریزی غیرمتمرکز
گستره برنامه ریزی فراگیر
سطوح برنامه ریزی فراشهری ، شهری و روستایی
انواع طرح های توسعه طرح جامع سرزمین،طرح های کالبدی ملی و منطقه ای ، طرح توسعه و عمران ناحیه ای،طرح مجموعه شهری ،
طرح شهرهای جدید می گردند. طرح های شهری : طـرح هـای جـامع ، تفصـیلی ، هـادی ، طـرح شـهرک هـای
مسکونی و طرح سایر شهرک ها
خصلت بارز نظام برنامه ریزی در نظام برنامه ریزی کنونی کشور،تصویر چندان روشنی از حوزه عمل و فرآیند تهیه و تحقق پذیری و نیز جایگاه
قانونی طرح های شهری وجود ندارد.
ویژگی های فنی نظام برنامه ریزی استفاده از انواع قوانین،مصوبات،دستورالعمل ها و سیاست ها و راهنماهای برنامه ریزی
(جدول -1 ویژگی های اصلی نظام مدیریت توسعه شهری ایران-مأخذ نگارندگان)
▪ انواع طرح ها و برنامه ها: انواع طرح ها و برنامه ها در ایران به سه دسته فراشهری ، شهری و روستایی تقسیم می شوند.طرح های فراشهری شامل طرح جامع سرزمین،طرح های کالبدی ملی و منطقه ای ، طرح توسعه و عمران ناحیه ای،طرح مجموعه شهری ، طرح شهرهای جدید می گردند. طرح های شهری : طرح های جامع ، تفصیلی ، هـادی ، طرح شهرک های مسکونی و طرح سایر شهرک ها را در بر می گیرند.(نمودار (1
(نمودار-1 دیاگرام فرآیند ارتباط اسناد توسعه شهری ایران)
3
▪ تصمیم گیران طرح ها : طرح های جامع توسط شورای برنامه ریزی و توسعه استان و شورای عـالی شهرسـازی و معماری ، طرح های هادی توسط شورای برنامه ریزی و توسعه استان ، طرح های تفصیلی توسط کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری تصویب می گردند.
▪ تصمیم گیری در باره اصلاحات انواع طرح های توسعه: در فرآیند تهیه یا اجرا در صورتی که مغایرتی بین یـک طرح با طرح بالادست آن تشخیص داده شود،کمیسیون ماده 5 وظیفه تشخیص اساسی بودن یا نیودن مغایرت را بر
عهده دارد.مغایرت اساسی تفاوت میان اهداف کلان و عملیاتی طرح با طرح بالادست عنوان گردیده است. در صورتیکه کمیسیون ماده 5 در اساسی بودن یا نبودن مغایرت ابهام داشت،تشخیص این امر را از شورای عالی استعلام می نماید. در صورتیکه مغایرت غیر اساسی تشخیص داده شود،شورای برنامه ریزی و توسع استان آن را بررسی و تصویب می نماید و در صورتیکه مغایرت اساسی باشد،شورایعالی شهرسازی و معماری آن را بررسی و تصویب می نماید.
▪ نهادهای تصویب کننده طرح: نهادهای تصویب کننده طرح ها شامل شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده 5 می باشند.
▪ مشکلات قوانین شهرسازی ایران: :مدیریت در بررسی سلسله عوامل و موانع تحقق پذیری برنامه ریزی شهری در ایران،می توان در ابتدا به این نکته ی کلیدی اشاره کرد که نظام مدیریت توسعه شهری در کشورهای جهان سوم به عنوان نظامی متمرکز از نظر سیاسی و ضعیف و نفوذ ناپذیر از جنبه ی علمی، تمایل زیادی به تمرکز قدرت تصمیم
گیری در بدنه خود دارد.
کنترل متمرکز در دولت و وزارت مسکن به علت تعدّد موارد و اقلام به جای تقویت نظام شهرداری و مدیریت شهری.
نداشتن نظام کنترلی درونی امکان به وجود آوردن مجاری عبور از قانون، مانند تراکم فروشی ،ناشی از فقر بنیه مالی شهرداری ها
طولانی بودن فرایند رسیدگی و تصمیم گیری نسبت به طرحها و پیشنهادات عمران شهری که موجب افزایش حجم بوروکراسی و تشدید روزمرگی امور شهرسازی می شود.
عدم حضور مردم در فرآیند های تصمیم گیری و تحمیل همه چیز از درون ساختار ضعیف دولتی و شهرداری. پراکندگی و ناهماهنگی نداشتن انسجام درونی
-3 نظام برنامه ریزی و طرح های توسعه شهری در انگلستان
-1-3 دلایل انتخاب انگلستان به عنوان نمونه برای مقایسه: در انتخاب انگلستان به عنوان نمونـه بـرای مقایسه ،دلایلی از این جمله تأثیرگذار بوده است:
.1 نظام سیاسی حاکم در انگلستان به عنوان بخشی از بریتانیای کبیر از نـوع نیمـه متمرکـز اسـت و تاحـدودی
خصوصیات تمرکز را نیز می توان در آن مشاهده کرد. به عنوان مثال ،حکومت مرکزی دارای نظارت عالیه و حق
مداخله در امور و اختیارات حکومت محلی است.
.2 انگستان در سطح برنامه های توسعه شهری در نظام برنامه ریزی بسیار پیشرو است.این کشور با سابقه ی طولانی
در این امر نشان داده است که زمینه اصلاحات برنامه ریزی را به طور مستمر دنبال می کند.از مهمترین اصلاحات
دهه اخیر می توان به قانون برنامه ریزی و خرید اجباری مصوب 2004 ،قانون برنامه ریزی مصوب 2008،و قانون
4
دموکراسی محلی و توسعه اقتصادی و عمرانی مصوب 2009 اشاره کرد که به طور مستقیم در تهیـه و تـدوین برنامه های توسعه شهری تأثیر گذار بوده است.
3. همچنین وجود ساختار قدرتمند حکومت محلی و اداره مردمی این کشور از طریق فرآیند مشارکت مردمی،به ویژه در تهیه برنامه های توسعه شهری،از دیگر دلایل پیشرو بودن برشمرده می شود.
▪ نقاط قوت نظام برنامه ریزی و شهرسازی در انگلستان عبارتند از:
تکامل تدریجی جهت قانونی سیستم برنامه ریزی شهری که برنامه ریزان را به عنوان تولیدکنندگان برنامه ها و کنترل کننده توسعه تعیین می کنند.
نقش موثر برنامه ریزان محلی در قالب این سیستم.
تغییراتی که از طریق حکومت محافظه کار انگلیس بر این سیستم اعمال می شود.(مجتهدزاده،(1382 بنابراین انگلستان با نظام سیاسی نیمه متمرکز اش ، به دلیل پیشرو بودن نظام برنامه ریزی اش در برنامه های توسعه شهری ، و دارا بودن ساختار قدرتمند حکومت محلی در به کارگیری مشارکت فعال و موثر مردمی؛می تواند به عنوان نمونه مناسب برای بهره گیری از تجارب این کشور در راستای حل معضلات نظام برنامه ریزی ایران به آزمون مقایسه تطبیقی گذارده شود.
-2-3 ویژگی های نظام مدیریت توسعه شهری در انگلستان:
انگلستان کشوری با نوع نظام حاکمیتی مشروطه سلطنتی است؛و چارچوب نظام حکومتی لیبرال دموکراتیک و فاقد قانون اساسی است. نظام قانونی برنامه ریزی در انگلستان در ارتباط مستقیم با سازمان حکومتی و اداری این کشور قرار دارد. در انگلستان در طول چند دهه گذشته نظام اداری و سازمان برنامه ریزی در جهت هماهنگی با یکدیگر گـام برداشته اند. نظام برنامه ریزی در این کشور به صورت دو سطحی عمل می کند ؛که منطبق بر ساختار دو لایه حکومت (مرکزی و محلی) است. خصلت بارز نظام برنامه ریزی این کشور جنبه سیاستگذاری برنامه ریزی است. که از طریق نظام هدایت و راهنمایی اجرا می شود.
ویژگی های اصلی نظام مدیریت توسعه شهری انگلستان
نوع نظام حکومتی مشروطه سلطنتی
چارچوب نظام حکومتی لیبرال دموکراتیک/فاقد قانون اساسی
درجه تمرکز نظام حکومتی نیمه متمرکز
ساختار نظام برنامه ریزی غیرمتمرکز همراه با هدایت دولت محلی(چارچوب محلی توسعه)
گستره برنامه ریزی فراگیر
سطوح برنامه ریزی دو سطحی منطقه ای - محلی
انواع طرح های توسعه - 1 طرح های ساختاری
- 2 طرح های محلی
خصلت بارز نظام برنامه ریزی برنامه ریزی بیشتر جنبه سیاستگذاری دارد و از طریق نظام هدایت و راهنمایی اجرا می شود.
استفاده از انواع راهنماهای برنامه ریزی:(PPG,RPG(2004
ویژگی های فنی نظام برنامه ریزی
(جدول - 2 ویژگی های اصلی نظام مدیریت توسعه شهری انگلستان-مأخذ نگارندگان)
5
طرح های توسعه و عمران در انگلستان شامل دو نوع ساختاری و محلی هستند ؛که به طور توأمان »طرح توسعه و عمران« را تشکیل می دهند. (نمودار (2
(نمودار -2 طرح های توسعه و عمران انگلستان- مأخذ پیرزاده،(1389
براساس این طرح ها به صورت مستمر بر صدور مجوز برای فعالیتهای عمران و برنامه ریزی های محلی با استفاده از نظامی به نام »نظام کنترل توسعه« نظارت می شود. طرح های توسعه برخلاف طر ح ها تفصیلی آنچنان جزئی و دقیق نیستند؛ که محدودیت های فراوانی بر برنامه ریزی تحمیل کنند. بله برعکس قادرند تمامی افراد مرتبط با توسعه در یک منطقه خاص را از محتوای تغییرات مجاز و غیرمجاز در طول زمان اجرای طرح مطمئن سازند .و پس از این در جزئیات وارد نمی شوند .برای اطمینان از منطقی بودن تصمیمات و مطابقت آنها با طرح های مصوب توسعه مقامات موظف هستند. تا تنها پس از مشورت عمومی و در نظر گرفتن کلیه ملاحظات اقدام به تصمیم گیری کنند .
برعکس وضعیت که در بیشتر نقاط اروپا و تاحدی هم ایالات متحده مشاهده می شود. در انگلستان برنامه ریز بیشتر خصلت موردی و احتیاطی دارد . به این معنی که اصول واحد و یکسانی بر فرایند برنامه ریزی در سراسر کشور حاکم نیست ؛ و نظام هدایت برنامه ها بیشتر بر سیاست ها و اصول راهنمایی مبتنی است ؛که ممکن است از موردی به مورد دیگر با هم متفاوت باشند. و یا بنابر مقتضیات منطقه مورد برنامه ریزی تفسیر خاصی از آنها به عمل آید. بنابراین هیچ سند واحدی در این کشور یافت نمی شود که مبنای اخذ همه تصمیمات در حوزه برنامه ریزی قرار گیرد در انگلستان کراکرد اصلی برنامه ریزی برعهده قوانین راهنمای برنامه ریزی است. که سمت و سوی طرح های ساختاری و طرح های واحد توسعه را تعیین می کنند. از این رو درحالیکه طرح های توسعه سندهای اصلی شکل دهنده به تصمیمات برنامه های اجرایی هستند . راهنماهای برنامه ریز هم که خارج از چارچوب این سندها منتشر می شوند .در تکمیل سیاست ها و پیشنهادات طرحهای ساختاری در جهت دهی و ارائه رهنمود برای مدیران اجرایی ایفای نقـش مـی کنند.این راهنماها را می توان در چهار سطح ملی منطقه ای(راهبردی)ناحیه ای و سطح زیر ناحیه (یا مکانهای خاص) طبقه بندی کرد.
-3- 3 ساختار نظام مدیریت حکومت های محلی انگلستان
در انگلستان ساختار مدیریت حکومتهای محلی به صورت شورا - مدیر است. ارگان اصلی در سطح فوقانی حکومت محلی در انگلستان، شورای کانتی است. تعداد اعضای شوراهای کانتی بین 60 تا 100 نفر به صورت انتخابات مستقیم
6
از سوی مردم صورت میگیرد. اعضای شورا برای مدت چهار سال انتخاب میشوند و فعالیت آنها در شورا به صورت داوطلبانه و بدون دریافت حقوق است. اگر چه برای اعضا کمکهای مالی بابت حق حضور و غیره در نظر گرفته شده است. شورا از بین اعضای خـود یـک نفـر را بـه سـمت ریاسـت انتخـاب مـی کنـد کـه بیشـتر جنبـه تشـریفاتی دارد.(پیرزاده،1387؛ ) اصولا شوراها یک کمیته »سیاستگذاری و تخصیص منابع« و یک تیم مدیریتی قوی را شامل میشـوند. ایـن تـیم
مدیریتی شامل مدیران کمیتههای مختلف و مدیر کل اجرایی شورا است .شوراها اصولا آزادند تا تعداد کارمندان مورد نیاز خود را تعیین کرده و استخدام کنند. ولی شوراها نمیتوانند از اعضای خود شورا کسی را استخدام کنند. شرایط و چگونگی استخدام کارمندان شورا بر اساس توصیههای شوراهای مشترک محلی استخدام تعیین و انجام میپذیرد. در انگلستان دخالت مردم در مرحله تهیه طرحهای ساختاری موضوعی با اهمیت قلمداد می شود. و باعث می شود مردم بر الگوی توسعه در منطق خودشان تأ ثیر بگذارند فرایندهای مورد استفاده در تهیـه طرحهـای سـاختاری و فرصتهای مردم برای سهیم شدن در این امر در مجموع در تهیه طرح اولیه توسط مقامات محلی تغییر یک طـرح موجود یا جایگزین کردن طرحی جدید مشابه یکدیگر است .
- 4- 3 نقش حکومتهای محلی و مردم انگلستان در تهیه و بررسی طرحها :
وظیفه تهیه طرحهای محلی بر عهده حکومتهای محلی است. در تهیه طرحها، شوراها در مورد پیش طرح برنامه خود با نهادهای مختلف در مراحل مقدماتی کار مشورت میکنند . میزان مشورت بستگی به تهیه برنامهای جدید و یا مرور آن دارد. بنابر رهنمودهای وزیر محیط زیست، شوراها باید به طور وسیعی با مردم محل مشورت کرده، نظرات آنها را در برنامههای خود انعکاس دهند. اصولا شوراها در تهیه برنامههای توسعه برای مشارکت دادن مردم و نهادهای غیر دولتی، مراحل زیر را به صورت الزامی طی میکنند.
1. مرحله ارایه مقدماتی: پس از انجام مشورت ها مدت زمانی لازم است تا شورا نظرات را مورد بررسی قرار داده و به صورت پیش طرحی آماده سازد. لیکن وقتی پیش طرح آماده شد، در ادارات شورا و کتابخانههای عمومی در معرض
دید عموم قرار میگیرد. در این مرحله شورا به ارایه لیست سازمانها و نهادهایی که با آنها مشورت کرده و اقداماتی که برای تبلیغ برنامه خود به انجام رسانده است. در این مرحله مردم 6 هفته فرصت دارند تا درباره پیش طرح ارایه شده اظهار نظر کنند.
.2 بررسی عمومی((Examination In Public - EIP و رسیدگی به برنامه محلی :(The local plan inquiry)
6 هفته پس از مرحله ارایه مقدماتی، شوراها موظف به انجام مرحله بررسی عمومی (EIP)برای »برنامههای ساختاری« و یا انجام مرحله رسیدگی برای …برنامه های محلی« و »برنامههای توسعه واحد«، هستند. بررسی عمومی از سوی یک هیات اداره میشود. در حالی که رسیدگی به برنامههای محلی بر عهده یک بازرس است. هم هیات مورد نظر و هم بازرس مستقل از شورا بوده و از سوی وزیر دپارتمان محیط زیست، منصوب میشوند.
شورا »بررسی عمومی« را به منظور بررسی مشکلات ناشی از پیشنهادات برنامه ساختاری انجام میدهد و این وظیفه بـر عهده شوراست که چه مسایلی مورد بحث قرار گرفته و از کدام افراد دعوت شده است. ولی مردم نیز حق اظهارنظر در این انتخابات را دارند.به علاوه، شورا وظیفه تشکیل جلسه » رسیدگی به برنامه محلـی« بـه منظـور بررسـی مخالفـتهـا یـا پیشنهادات »برنامه محلی« و »برنامههای توسعه واحد« را برعهده دارد. افراد نظریات خود را در مدت 6 هفته اظهار می کنند. در طی برگزاری این جلسات، نظرات آنها مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت. در صورتی که این افراد قادر و یا تمایل به حضور شخصی نداشته باشند، میتوانند نظرات خود را از طریق پست ارسال کنند. شورا فـرد خاصـی را بـرای پاسخگویی به این نظرات در ساعتهای اداری میگمارد. به علاوه شورا یک کارمند برنامهریزی را برای کمک به بازرس و یا
7
هیات بررسی عمومی در نظر میگیرد. اغلب مردم برای تاثیرگذاری بیشتر، نظریات و پیشنهادات خود را به صورت گروهی و در قالب تشکلها و احزاب و اصناف به سمع و نظر مسئولان طرحها میرسانند.
3. مرحله منتشر کردن تغییرات: بعد از مرحله بررسی و رسیدگی، بازرس و هیات، گزارش خـود را بـه شـورا ارسـال می کند. شورا موظف است این نکات و هر گونه تغییرات دیگری را که در طرح روی میدهد، منتشر کند. بعد از آن افراد محلی، 6 هفته دیگر به منظور اظهارنظر مجدد، فرصت خواهند داشت. به علاوه افراد میتوانند در مورد اینکه
شورا تغییرات پیشنهادی در گزارش بازرسان را ملحوظ کرده است یا خیر، اظهار نظر کنند.
.4 مرحله تصویب برنامه: معمولا شورا مرحله تصویب برنامه را بدون تشکیل جلسه بررسی عمومی و یا رسیدگی به انجام میرساند. هر گاه شورا تمایل به تغییرات دیگری نیز داشته باشد، در آن صورت افراد محلی امکان اظهارنظر و آشنایی با این تغییرات را نیز نخواهند داشت، در غیر این صورت، شورا برنامه را تصویب خواهد کرد.مردم میتوانند در پایان کـار بـا پرداخت هزینه اندکی، پیش طرح برنامه و یا برنامه نهایی را از ادارات وابسته به شورا تهیه کنند.
-5- 3 چارچوب قانونی حکومتهای محلی و برنامهریزی توسعه شهری انگلستان
در پی طولانی شدن مراحل تهیه طرحها و در نتیجه به هنگام نبودن این طرحها، در سال 1990 91؛ قانون جدیدی در انگلیس به تصویب رسید که براساس آن تهیه طرحهای محلی برای شوراهای بخش اجباری شد و این طـرحهـا بایـد از طرح های ساختاری بالا دست تبعیت کنند. همچنین صدور مجوز ساخت و ساز نیز باید براساس طرحهای محلی صورت گیرد .انگلستان فاقد قانون اساسی است و فقط قوانین پارلمانی هستند که وظایف و فعالیتهای حکومتهـای محلـی را تعیین و مشخص میکنند. براساس این قوانین، طرحهای توسعه تهیه شده و جهات توسعه کنترل میشوند. لیکن طرحهای محلی یک سند قانونی نبوده و تصمیم در مورد صدور مجوز ساخت و ساز فعالیتی اداری است و نمیتوان به تصمیمات شورا و یا طرح ها در دادگاه اعتراض کرد بلکه اعتراضات باید محدود به روند برنامهریزی شود .(شهابیان،1392؛(39
- 6- 3 نحوه مشارکت مردم انگلستان در تهیه طرحهای توسعه شهری
چنانچه قرار باشد مردم در فرایند تهیه طرح ها دخالت مستقیم یا غیر مستقیمی نداشته باشند. آشنایی آنها با تصمیمات مرتبط با برنامه ریزی صرفا از طریق رسانه های محلی خواهد بود .بر این اساس ممکن است همیشه از نقش طرح هـای توسعه در تصمیماتی که اتخاذ می شود آگاهی کامل پیدا نکنند نظر به اینکه برخی از سیاستهای مطرح در طرح ساختاری بخشی از فرایند تصمیم سازی ر ا به صورت مستقیم از طریق سیاستهای خاص و یا غیرمستقیم از طریق فـراهم کـردن چارچوب برای سیاستهای مصوب در طرحهای محلی تشکیل می دهند دخالت مردمی در مرحله تهیه طرحهای ساختاری موضوعی با اهمیت قلمداد می شود و باعث می شود مردم بر الگوی توسعه در منطقه خودشان تأثیر بگذارند
▪ مراحل اصلی درگیر شدن عموم مردم در تهیه این طرح عبارتند از :
مشاوره پیش از نهایی شدن پیشنهاد طرح طی شدن دوره قانونی 6 هفته ای برای اعتراض به طرح پیشنهادی
مشارکت مردم در بحث هایی که در بررسی عمومی طرح صورت می گیرد.
اعتراض به پذیرفتن یا اصلاح کردن پیشنهادات ارائه شده و تصویب شده در بررسی عمومی طرح توسط
8
-7- 3 جمع بندی تجارب نظام برنامهریزی انگلستان
در انگلستان طرحهای ساختاری و طرح های ناحیه شهری به طور کلی قابل انعطـاف و تجدیـد نظـر بـوده و از تـداوم و پیوستگی برخوردارند.به دلیل نبود طرحهای بالادست ملی و منطقهای کالبدی، طرحهای محلی انسـجام لازم از جنبـه اقتصادی B اجتماعی با جنبههای کالبدی را ندارند.طرحها در انگلیس دارای نظام تجدید نظر و مطالعاتی جامع هستند. در انگلیس مشارکت تمامی دستگاههای مرتبط بـا برنامـهریـزی شـهری بـه صـورت مـدون پـیشبینـی شـده اسـت. حکومت ه ای محلی در انگلیس از استقلال کافی برای پاسخگویی به نیازهـای مبـرم مـردم محلـی بـه میـزان مطلـوب برخوردارند.تقابل بین سیاستهای حکومتهای محلی و دولت مرکزی گاه موجب بروز مشکلات در زمینه تامین منابع مالی می شود.حکومت های محلی در انگلیس به طور سنتی اعتقاد به همکاری با بخش خصوصی نداشتهاند، ولی در سـالهـای اخیر به دنبال کاهش بوروکراسی اداری و سعی در اداره حکومتهای محلی به صورت تجاری و با صرفههای اقتصادی، این همکاریها بیشتر شده است. هماهنگی به نسبت مطلوبی بین شورا و تشکیلات شهرداری در انگلیس به چشم میخورد، به طوری که با مدیریت شورا، تقابل بین این دو نهاد وجود ندارد. با بررسی نظام برنامهریزی فضایی که در انگلستان با وجود کمبودهای آن در سطح ملی و منطقهای میتوان به نکات قوت در این برنامهریزی اشاره کرد که توجه به آنها میتواند برای نظام برنامهریزی در ایران مثبت باشد .(جدول (3این نکات عبارتند از:
1. شروع روند برنامهریزی در این کشور از نیازها ( این نیازها که از سوی نهادهای مستقل و یا نیمه مستقل مردمی مطرح میشوند) برنامهریزی را واقعبینانه می کنند.
2. بازنگری قوانین برنامه ریزی شهری و توسعه شهری به صورت سالانه و یا دو سال یک بار،رفع نواقص (اصلاح قوانین قبلی در زمان وضع قانون جدید)
3. افزودن مفاد قانونی جدید در هماهنگی با تصمیمات قبلی
4. مرکز ثقل انجام کارها به دست سطوح محلی و حکومتهای محلی . نهادهای محلی ( از همه سـطوح بـه مـردم و نیازهای آنان نزدیکترند) وظیفه تدوین برنامه و اجرای آن را با نظارت سطوح بالاتر بر عهده دارند.
5. مشارکت مردمی در روند برنامهریزی فضایی تنها جنبه صوری نداشته و در هر مرحلهای به صورت ضروریات قانونی دیده میشود. مشارکت مردمی در انگلیس بیشتر از نوع »مشورتی« است. مراحل، معیار و نهادهای مسئول برای روند تهیه و بررسی طرحها به صورت دقیق با مشارکت مردمی مشخص شده است.
6. مشارکت مردم در سطوح مختلف مدیریت شهری(شوراهای شهر،ناحیه و منطقه هر کدام با وظایف خاص )
7. در انگلیس حکومت های محلی به صورت دو سطحی و با نظارت غیرمستقیم دپارتمان محیط زیست سازماندهی شده است. با الزامی شدن تبعیت برنامههای محلی از سطوح بالاتر، دولت میتواند سیاستهای استراتژیک خود را اعمال کرده و در عین حال زیر بار مسئولیت تهیه طرحها نرود.
8. تدوین قوانین و برنامه های محلی از دو طریق قانونی و غیرقانونی(همراه با سیاستگزاری های غیررسمی)
9
(جدول -3مقایسه معیارهای بلوغ فرآیند تصمیم گیری در نظام های برنامه ریزی شهری ایران و انگلستان)
.4 مقایسه تطبیقی نظام برنامه ریزی شهری ایران و انگلستان
-1-4 نقش قوانین و مقررات:
قوانین و مقررات می توانند مشروعیت قانونی به چارچوب برنامه ریزی و فعالیت هایی که از سوی نهادهای حکومتی و نیمه عمومی و خصوصی و دیگر مراجع ذیربط انجام می گیرد ،ببخشند. قوانین بیشتر نقش نظارتی و هدایتی و حمایت کننده دارند و توصیه ها و الزاماتی کلی را برای اجرا معین می سازند. اینها سپس به وسیله آئین نامه های مربوط تفسیر می شوند و جنبه اجرایی می یابند. (بنکدار،1390؛(151 ضرورت حضور طراحی در نظام برنامه ریزی در انگلستان عموما از طریق قوانین پشتیبان طراحی در قوانین برنامه ریزی
شهری در طول سال های اولیه شکل گیری نظام برنامه ریزی تاکنون تقویت شده است. با این حال اهمیت و نقش طراحی در رهنمودهای سیاست برنامه ریزی (PPGs) در دهه 90 و به ویژه در دوره های اخیر در بیانیه های سیاست برنامه ریزی (PPSs) از سال 2004 تا کنون به عنوان یکی از اصول مورد توجه در تهیه و تدوین اسناد برنامه توسعه (DPDs) ، منعکس شده است.(این رهنمودها و بیانیه ها را می توان آئین نامه هایی تلقی کرد که اهداف حکومت مرکزی را در زمینه برنامه ریزی و طراحی بیان می کنند.) به عنوان مثال ، با دقت نظر به بیانیه سیاست برنامه ریزی شماره :1 سیاست ها و اصول کلی (PPS1)، می توان دید که در سرفصل طراحی به طور صریح و مشخص از جایگاه طراحی با کیفیت مناسب در تمامی توسعه ها صحبت به میان آمده است. با این حال انتظار می رود که در بیانیه های آتی، سیاست های طراحـی در قالب بیانیه مستقل مطرح شوند.(بنکدار،1390؛(151 در ایران،با وجود رویکرد مثبت در دهه اخیر،بررسی سابقه تاریخی قوانین و مقررات نشان ازآن دارد که قوانین و مقررات
حامی طراحی شهری نقشی ضعیف داشته اند. سابقه حضور طراحی در نظام برنامه ریزی ایران،به سال 1312 بر می گردد. دولت با تصویب قانون تعریض معابر در این سال،دخالت مستقیم در شکل دهی بر پیکره شهر را بر عهده گرفت،تا نیمه دهه 40 عملا طراحی در نام برنامه ریزی جایگاهی نداشت. در سال 1356،یکی از نخستین اسناد با رهیافت طراحی برای تهران توسط گروه بین المللی دانشگاه هاروارد تهیه شد.گزارش بافت ساخته شده تهران ،پس از شناسایی نیازها ،ساختار و فرآیند
10
مدیریت مطلوب شهری را برای تهران ترسیم کرد و هدایت کالبدی شهر را در مقیاس شهر به نمایش گذاشت. در سال 1378 با تصویب آئین نامه نحوه برسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی ، ناحیه ای، منطقه ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور،همچنان طراحی شهری جایگاهی در طرح های توسعه شهری نداشت و تنها در ماده 9 ایـن آئین نامه به این نکته اشاره شد که طرح بهسازی ،نوسازی و مرمت بافت های شهری و یا طرح آماده سازی که در بر دارنده ارزش خاص تاریخی یا طراحی شهری باشند،بنا بر تشخیص دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری قبل از تصـویب در کمیسیون طرح تفصیلی مربوط،در گروه تخصصی طراحی و بهسازی بافت های شهری بررسی خواند شـد. بـا ایـن حـال ،تفسیر این بند همچنان در گرو تعریف طراحی شهری در سلسله مراتب طرح توسعه بود. در این قانون برنامه های توسعه اول و دوم کشور نیز براهمیت و نقش طراحی و کیفیت محیط زندگی تأکیدی نشده بود. در دهه های اخیر، قانون برنامه سوم و چهارم توسعه تنها در قسمتی کوچک هویت بخشی به سیما و کالبد شهر ها و روستاهای کشور را با رعایت ویژگی های فرهنگ معماری و شهرسازی ایرانی - اسلامی (بومی) مورد توجه قرار داده اند. تنها مصوبه ای که می توان آن را به عنوان سیاست کلی در طراحی شهری و فضاهای شهری دارای اهمیت دانست،مصوبه ضوابط و مقررات ارتقای کیفی سیما و منظر شهری است که در دی ماه 1387 به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری رسید . همچنین در بخشیاز آئین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1388،وزارت مسکن و شهرسازی موظف شده است تا به اصلاح و تکمیل و بازنگری در شرح خدمات طرح های جامع و تفصیلی و نیز طراحی فضاهای شهری و هادی روستایی بپردازند. همچنین بر اساس ماده 13 ای ن آئین نامه ،کمیسیون معماری و شهرسازی ایرانی - اسلامی به منظور ارتقای کیفی و صیانت از معماری و طراحی شهری متناسب با فرهنگ ایرانی - اسلامی در ساختمان های شهری در وزارت مسکن و شهرسازی تشکیل می شود.(بنکدار،1390؛(152 بنابراین می توان نتیجه گرفت که در ایران،هنوز نقش طراحی شهری در قوانین و مقررات پشتیبان دارای ضعف اساسی
است؛و آئین نامه ها و تصویب نامه ها عموما به صورت موردی به طراحی شهری می پردازند. (بنکدار،1390؛(152 در روند تصویب قوانین در انگلستان و ایران رویه ای مشابه وجود دارد. تصویب قوانین را در انگلیس ،مجلس عوام بر عهده
دارد،که سپس به تأیید مجلس اعیان می رسد. در ای ران، قوانین پس از تصویب در مجلس به تأیید شورای نگهبـان مـی رسند. البته در ایران ،در مقابل بیانیه های سیاست برنامه ریزی (PPSs) که در سرفصل های مختلف تهیه و تنظیم شده است،آئین نامه های مدونی وجود ندارد،بلکه عمدتا آئین نامه ها در مورد تفسیر قانون مورد نظر تهیـه مـی شـوند و در مواردی اندک این آئین نامه ها را هیأت وزیران تهیه کرده و به تصویب رسانده است. در شکل مهمترین قوانین و مقررات تأثیرگذار بر طراحی شهری در هر دو کشور مورد بررسی تطبیقی قرار گرفته اند. (بنکدار،1390؛(152
-2-4 ترتیبات نهادی
▪ نهاد های قانون گذار
انگلستان: پارلمان مهم ترین نهاد قانون گذاری است که در سطح کل بریتانیا و اسکاتلند وظیفه تصـویب و تأییـد قوانین را بر عهده دارد و از دو مجلس عوام و اعیان تشکیل شده است. (قانون های مصوب مجلس عوام پس از تأیید مجلس اعیان به اجرا در خواهند آمد). علاوه بر این ، نهادهای سیاست گذار در روند برنامه ریزی ،در کنار نهادهای قانون گذار ،وظیفه اصلی سیاست گذاری و تدوین بیانیه ها و راهنماهای عمل صحیح را بر عهده دارند. هم اکنـون وزارت جوامع و حکومت محلی (DCLG)وظیفه تدوین بیانیه ها ی سیاسـت برنامـه ریـزی (PPSs) و تصـویب
نهاییاسناد برنامه توسعه (DPDs) و نیز رسیدگی به مغایرت های این اسناد برنامه توسعه و یا اسناد برنامه ریزی تکمیلی (SPDs) با سیاست های ملی و یا منطقه ای را برعهده دارد. بنابراین سیاست های برنامه ریزی بر اسـاس تفسیر قوانین موجود و سیاسـت هـای کـلان ملـی ،بـه وسـیله وزارتخانـه تبیـین و تصـویب و ابـلاغ مـی شـوند. (بنکدار،1390؛(152
