بخشی از مقاله
مقايسه تطبيقي عملکردوظايف شوراهاي اسلامي شهر ايران با حکومت هاي محلي فرانسه و انگلستان در الگوي وظيفه گرايي آلموند
چکيده
درمطالعه حاضرنحوه عملکرد وظايف شوراهاي اسلامي شهرايران با وظايف حکومت هاي محلي فرانسه وانگلستان درالگوي وظيفه گرايي آلموند مقايسه شده است . اين بررسي به لحاظ هدف، کاربردي و به لحاظ نحوه تجزيه وتحليل اطلاعات، تطبيقي مي باشد.ابزار گردآوري داده ها، جداولي است مشتمل بر وظايف حکومت هاي محلي وشوراهاي اسلامي شهرکه درقوانين اين کشورها قيد شده اند. وظايف شوراهاي شهر هر کشور جداگانه در الگوي آلموند قرار داده شده وسپس مقايسه شده اند. يافته ها:از لحاظ ظاهري در تمامي وظايف حکومت هاي محلي وشوراهاي اسلامي ، تبيين منافع و تاليف منابع صورت مي گيرد. ولي با عنايت به گستردگي و تنوع وظايف درفرانسه و انگلستان،حساسيت و اهميت تبيين منافع وتاليف منابع توسط حکومت هاي محلي بيشتر از شوراهاي اسلامي شهر مي باشد.تعدادوظايفي که درآن شوراهاي اسلامي قادر به وضع و بکارگيري مقررات نبوده و الگو را بطور کامل طي نمي نمايند، بسيار بيشتر از تعدادوظايف مشابه درحکومت هاي محلي است .همه وظايف تعريفي براي اين حکومت هاي محلي و شوراهاي اسلامي مورد قضاوت قرار مي گيرند، ولي با عنايت به اينکه اجراي تقريبا تمامي وظايف در حکومت هاي محلي بعهده خود آنهاست ، مي توان گفت که حکومت محلي خود را تحليل مي نمايد واين درحالي است که شوراهاي اسلامي شهر در تعدادي از وظايف به قضاوت عملکرد ساير نهادها مشغول اند. ارتباطات محيطي ايجاد شده توسط وظايف شوراهاي اسلامي کمتر از تعداد آنها در وظايف حکومت هاي محلي است . و بلعکس ارتباطات بين سيستم هاي سياسي ايجاد شده توسط شوراهاي اسلامي بيشتر از تعداد آنها در حکومتهاي محلي مي باشد.
کليد واژه ها : تطبيق اداره امورعمومي ، رويکرد وظيفه گرايي ،حکومت محلي
مقدمه
آنچه که در کشور ما تجلي مردم سالاري و آزادي هاي مدني و پرچم دار دموکراسي مي باشد، وجودنهاد هايي است که شوراي اسلامي شهر ناميده مي شوند.در مقابل درکشورهاي ديگردنيا بويژه دراروپا،حکومت هاي محلي وظيفه ايجاداين مشروعيت رابرعهده دارند.باعنايت به اينکه هدف هردوي آنها افزايش مشروعيت نظام وپاسخگويي به نيازهاي محلي است ،لذا مي توان درکنار هم به تطبيق آنها پرداخته ونتايج قابل استفاده اي را استخراج نمود.شايد بتوان فاصله هاي خالي ميان لايه هاي دولت ها رابا ايجادنهادي که برخاسته از ملت ودر راستاي نيازهاي آن بوده و باحمايت دولت برتاثيرگذاريش افزوده مي شود،پرکرد.دراين ميان دولت هادر راستاي افزايش وظايف محوله به حکومتهاي محلي گام بر مي دارندتا بلکه ازفشارها برحکومت مرکزي و هزينه هايش بکاهند .اين روند درکشورمان حرکت چشمگيري نداشته ودست قدرتمند دولت برشوراهاي اسلامي شهر هنوز هم سنگيني مي کند.
مفهوم دموکراسي چيزي جز عمل به نظرات مردم نيست ،يعني باز تعريف مستمر وظايف حکومت محلي بر اساس نيازمنديهاي شهروندان.آنچه که مردم مي خواهندآنست که سيستمي وجودداشته باشدتا نيازهايشان راسنجيده وسپس پاسخ دهد.ايجاد دموکراسي واقعي درجوامع ، آرزوي همه حکومت هاست و نتايج تجربيات چند هزارساله حکومت ها تمايل به سمت عدم تمرکز واعطاي اختيارات بيشتر فرهنگي ، اقتصادي،مدني و آموزشي به حکومتهاي محلي و در واقع اعطاي مديريت يکپارچه شهري را نشان مي دهد.
کشور عزيزمان بدون شک يکي ازکشورهاي غني و با فرهنگ خاورميانه ودنياست و تلاش درجهت اعتلاي آن وظيفه ي هرايراني است .براي دستيابي به الگوي عملي بهتر براي شوراهاي اسلامي شهر،استفاده از تجربيات ديگرکشورهاضروري مي نمايد. تحقيق حاضر تلاشي است براي درک کمبودها و نارساييهاي موجود در وظايف شوراي اسلامي شهر وحتي الامکان بزرگ نمايي آنها در جهت رسيدن به عملکردي بهتربراي اين نهاد مردمي .
بيان مسأله
مطالعات تطبيقي ابزاري نيرومند براي اثبات جهانشمولي برخي از نظريات سازمان و مديريت است . به ياري مطالعات تطبيقي درمي يابيم که نظريات چگونه درفرهنگ هاي مختلف وجوامع متفاوت يکسان عمل مي کنند وساختارهايي مشابه باعملکردي يکسان ظاهر مي گردد. به کمک اين نوع بررسي ها،چشم اندازهاي گسترده و فراخ براي درک عملکرد سازمانهاي اداري درجوامع و فرهنگ هاي مختلف ميسر مي گردد واثرات محيطي برساختار هاي سازماني ،روشن و مشخص مي شود .مطالعات تطبيقي اداره امور عمومي ، ميان مدل هاي مختلف مديريت دولتي پل مي زند وبا مقايسه وتطبيق آنها مي توان نتيجه گرفت که چه مقوله هايي اشتراکات وچه جنبه هايي اختلافات ميان مدل هاي مديريت دولتي راتشکيل مي دهند وفرهنگ ها و محيط هاي مختلف چه اثراتي بر آنها به جا مي گذارند.
دکتر بيژن عباسي (١٣٨٧) درمقاله اي تحت عنوان(( بررسي وظايف واختيارات شوراهاي اسلامي شهرو روستادرفرانسه )) باديدگاهي حقوقي به بررسي وظايف شوراهادرفرانسه به لحاظ موضوعي مي پردازدوبيشتربه اختيارتصويب بودجه ،درآمدهاوهزينه هاي شورا به دليل اهميت بيشتر آنهاپرداخته است .مصطفي مهدوي اميري(١٣٥٠) درپايان نامه ارشدخودبا عنوان((حکومتهاي محلي وبررسي درقانون انجمن هاي ايالتي و ولايتي درايران)) به بررسي قوانين انجمن هاي ايالتي و ولايتي ونيز وظايف واختيارات حکومتهاي محلي در اروپا مي پردازد.سعادت جلالي (١٣٥٠)پايان نامه ارشد خود رابا موضوع((حکومتهاي محلي کشورهاي مترقي جهان وايران(آمريکا-انگلستان-آلمان غربي - فرانسه - ايران))به بررسي سيستم حکومتي کشورهاي مذکور پرداخته وسپس وظايف حکومتهاي محلي آنها راتحليل مي نمايد.محمدرضاحافظ نياوهادي ويسي ( ١٣٨٦ ) مقاله اي تحت عنوان((بررسي تطبيقي انجمن هاي محلي باشوراهاي اسلامي (قبل وبعداز انقلاب اسلامي ايران ) ))چاپ نموده اند که باتحليلي محتوايي به بررسي تطبيقي وظايف انجمن هاي محلي قبل و بعداز انقلاب اسلامي پرداخته اند.بررسي تطبيقي متون وقوانين نهادهاو انجمن هاي محلي درقبل وبعد از انقلاب نشان مي دهدبه رغم وجودمفهوم ها و مضمون هاي مشترک، تفاوت هاي صوري –ساختاري وکارکردي- محتوايي فراواني بچشم مي خوردکه متاثرازمقتضيات زمان وقدرت هيئت حاکمه بوده است .درواقع نتيجه تحقيق نشان مي دهد که نوعي کشمکش ميان تمرکزگرايي (ازجانب دولت مرکزي)و تمرکززدايي (ازجانب انجمن هاوشوراها)وجودداشته که به دلايلي باغلبه تمرکزگرايي برتمرکززدايي همراه بوده است .دفترمطالعات سياسي مجلس شوراي اسلامي (١٣٨٧)و(١٣٨٩) نيزدرسايت رسمي خود به انتشارمطالبي درخصوص شوراهاپرداخته است .اين دفتر((مطالعه تطبيقي نهادهاي محلي درکشورهاي مختلف - شوراهاوشهرداري ها- ترکيه ،ايتاليا،سوئيس ،فرانسه ))و((بررسي تطبيقي وظايف شوراهاي محلي انگلستان واستراليا)) راچاپ نموده است که درآن به تطبيق وظايف شوراهاوشهرداريهاي اين کشورها مي پردازد.سايت رسمي شهرلندن وپاريس به معرفي کامل وظايف واختيارات شوراهاوشهرداري اين کلانشهرهاي اروپا پرداخته اند وهرلحظه پاسخگوي سوالات بازديدکنندگان سايت خودمي باشند.در اين تحقيقات وظايف و اختيارات حکومت هاي محلي و شوراي اسلامي هرکدام جداگانه مورد تحليل قرار گرفته اندو جاي بررسي وظايف حکومتهاي محلي و شوراهاي اسلامي درکنارهم وبا استفاده از الگوي وظيفه گرايي آلموند خالي بود و نگارنده را برآن داشت که اين خلاء را تاحد توان پر نمايد.
دراين تطبيق ازرويکرد وظيفه گرايي آلموند استفاده گرديده که بزعم ايشان براي اولين باريک شيوه تطبيقي براي تحليل انواع سيستمهاي سياسي راممکن مي سازد.فرايندهاي تبديل داخلي -که سيستم سياسي از طريق آنها داده ها را به ستاده تبديل ميکنند- داراي شش مرحله به شرح زير مي باشند:
١- تبيين منافع (يعني تنظيم خواسته ها ونيازها)
٢- تاليف منابع ( يعني ترکيبي از خواسته ها به صورت راهکارهاي مختلف )
٣- وضع مقررات(يعني تدوين مقررات با ضمانت اجرا)
٤- بکارگيري مقررات(يعني بکارگيري و تحکيم اينگونه مقررات)
٥- قضاوت( يعني قضاوت موردي در باره اجراي اين مقررات)
٦- ايجاد ارتباطات( شامل : ارتباطات داخل سيستم سياسي ، ارتباطات بين سيستم هاي سياسي با يکديگر و ارتباطات محيطي )(هدي ، ترجمه الواني و معمارزاده،١٣٨٨؛ص٢٩) .
آلموندبا اشاره به نتايج کم حاصل از تطبيق نهاد هاي سياسي آن رابه اندازه رويکرد وظيفه گرايي کارا نمي داند.وي معتقد است که تطبيق براساس نهادهاي سياسي مانند ساختارهاي قانونگذار،احزاب سياسي ، قوه مجريه وگروه هاي ذينفع به دليل آنکه ممکن است ساختار هاي مشابه درهمه سيستم هاي سياسي وجود نداشته باشد ويا ساختارهاي مشابه وظايف متفاوتي را انجام دهند ،فاقد کاربرد مي باشد.آنچه که در اين الگو حائز اهميت فراوان است وظايف اين سيستم هاست و تاکيد آلموند بر وظايف به اين دليل است که بنظر وي تشابه وظايف نهادها بيشتر از تشابه خودنهادهاي سياسي کشورهاست .وي به خطرانحراف نيزاشاره مي کندوعقيده داردکه بايد سوالات صحيحي رادرباره وظايف و عملکرد سيستم ها مطرح کرد واطمينان حاصل نمود که درکليه سيستم هاي سياسي وظايف يکساني صورت مي گيرد،حتي اگربا فراواني هاي مختلف و به وسيله ساختارهاي متفاوت انجام شوند (همان،ص ٢٨).
تبيين جايگاه الگوي آلموند
الگوي شش مرحله اي آلموند نگاهي سيستمي به نهادهـاي سياسـي داشـته وتاکيـد ويـژه اي بـر وظـايف تعريفي اين نهادها دارد. دراين مدل وظايفي که بطورسنتي به تصميم گيري مربوط مي شوند دريـک اقـدام نوآورانه به وظايف اجرايي اضافه شده اند(همان ،ص٢٩) تا نشان دهند تعريف وظايف براي نهاد هاي سياسـي و اجراي آنهايک جريان کاملا به هم پيوسته است ، هرچنددر نزد کساني که صـرفا بـه ابعـاد اداري مطالعـات تطبيقي توجه دارندسودمندي خود را تاحدي از دست مي دهد.آنچه که مسلم است آن است کـه حرکـت از تعريف وظايف به سمت اجراي آنها و بلعکس باعث تقويت يکديگر مي شوند. نمودار زيربيـانگر ايـن موضـوع است .
١. ضرورت تبيين منافع
توجه به مرحله اول الگوي آلموند دو بعد مجزا اما کاملا به هم وابسته رانشان مي دهد. از يک طرف ماهيت وجودي سيستم يا نهاد شوراها را که براي تشخيص سالم نيازهاي مردم ايجاد شده اند را نشان مي دهدواز طرف ديگر بطور ضمني وجوب همه پرسي براي مسائل کلان شهررا تاييدمي کند. اولين گام تشخيص نيازها و خواسته هاي مردم است . سوالاتي که بايدبه آن پاسخ داده شود اينها هستند: چه کساني مي توانند
نيازهاي مردم را بهتر و دقيق تر تشخيص دهند؟ چگونه و با چه ابزاري نيازهاي مردم را تشخيص دهيم ؟ همه ما مي دانيم شوراها در همه جاي دنيا نماد مردم سالاري و حکومت مردم بر مردم اند و ماهيت وجودي آن و علت ايجاداين نهاد توسط دولت ها، تشخيص بهتر نيازها و خواسته هاي مردم است واز اين رهگذر حکومت مرکزي مي تواند با برآورد ساختن آن نيازهاتوسط خودمردم محل برمشروعيت خود بيافزايد.نمودار زير اين موضوع را نشان مي دهد.
٢. ضرورت تاليف منابع
هنگامي که خواسته ها و نيازهاي مردم تشخيص داده شدند،ارائه راهکار براي رفع اين نيازها دراولويت قرار مي گيرد.اينجا جايي است که انتخاب راهکارهاي مناسب براي حل مشکلات مردم ورفع نيازهايشان مستلزم بکارگيري افرادي آگاه وتوانمند است .سوالاتي که در اين مرحله بيشتربه ذهن مي رسند اينهاهستند :چه افرادي باچه مشخصاتي انتخاب شوند؟ اين انتخاب چگونه صورت بگيرد تابهترين افراد انتخاب گردند؟اينکه همه بدنبال افرادي لايق وکاردان براي انجام اموراتشان هستندامري بديهي است وتخصص گرايي وشايسته سالاري درهرکاري جايگاهي ويژه دارد.در امرشوراها نيز انتخاب افرادلايق بسيار مهم است ،کساني که با تخصص و توانايي هايشان بتوانند امورات محلي را کارا واثربخش به انجام رسانند.نکته مهم ديگري که ازآن نمي توان غافل شد نحوه انتخاب اين افراد است .آيا حکومت مرکزي مي تواند افراد اصلح را منصوب کند؟ مسلما پاسخ نه خواهد بود و اين مردم شهرومحل هستندکه اين تشخيص رادقيق ت انجام داده و نيروهاي خودرابهترانتخاب مي کنند.پس انتخاباتي آزاد وبدون اعمال فشاراز طرف قدرت مرکزي بهترين گزينه براي نحوه انتخاب مي باشد. نمودارزيرخلاصه موضوع رانشان مي دهد .
رعايت شايسته سالاري و برقراري انتخابات آزادمنجر به انتخابي سالم از اعضا کارآمدبراي شهر شده و در کنار اين ، اعتقاد اين اعضا به تخصص گرايي واستفاده ازکميسيون هاي تخصصي و درگيرکردن مردم در امورات محل باعث تاليف منابع به نحو درست خواهد شد.
٣. ضرورت وضع مقررات
نيازهاي مردم پس ازتعيين و اولويت بندي به راهکارهاي عملي تبديل مي شود.اين راهکارها بايداجرا گردندو راهي جز تدوين آنها به صورت مقررات وجود ندارد.مقرراتي که جنبه قانوني داشته وضمانت اجرايي دارندومردم نيز براي رفع نيازهاي خودبايد دراجراي آنها هميار شوراهاي خود باشند.هنگامي که راه حل ها دردسترس باشندولي نهادها قادربه وضع مقررات نباشندوازحکومت مرکزي دستورات وقوانين صادر گردد،احتمال وضع قوانيني وجود دارد که باعث بي عدالتي مي گردد. همانگونه که مي دانيم ايران با قوميت ها و فرهنگ هاي متفاوتي که درآن است ، تنوعي از نيازها و خواسته ها رادر خود جاي داده است که تناسب قوانين با جغرافيا،فرهنگ ،زبان، آداب و رسوم هر منطقه امري لازم و ضروري است .چه بسا قوانين يکسان يک نوع بي عدالتي درمناطق مختلف ايجاد نمايد که جبران آن براي حکومت مرکزي امري بسيار دشوارخواهد بود.نمودارزيراين موضوع را نشان مي دهد.
نمودار وضع مقررات
٤. ضرورت بکارگيري مقررات
پس از وضـع مقـررات طبيعـي اسـت کـه آن را بکـارگيريم .پس از کارشناسـي هـاي مختلـف واسـتفاده از متخصصين و تعيين راهکار ها وقانون گذاري ،اکنون زمان آن رسيده است که عمـل نماييم .اهميـت مرحلـه بکارگيري بيشتر از اين لحاظ است که تا مرحله وضع مقررات ،حيطه کاري شوراها و حکومت محلي شبيه به قوه مقننه در حکومت مرکزي بوده و شامل اموراتي مانند: تشخيص نيازها و ارائه راهکارها و تدوين مقـررات مي گردد واز مرحله بکارگيري مقررات ، حيطه کاري اين نهاد فراتر از مقننه به اجرايي کردن امور مي رسد.
بکارگيري مقررات از يک جهت تنوع و گستردگي وظايف شوراها را نشان مي دهد و از طرفي ديگر برنياز اين نهادبه امکانات،تسهيلات و ازهمه مهمتر اختيارات بيشترتاکيدمي کند.و از جهتي ديگر بر تشابه اين نهـاد بـا حکومت مرکزي صحه مي گذارد. اجراي قوانين تنها در صورتي تحکيم مي يابد که اجرا گردد و در زمان اجرا قدرت يافته و به يک رويه با سابقه اجرايي تبديل خواهد شد.
٥. ضرورت قضاوت
مرحله بسيار مهمي که پس ازاجراي مقررات تعريف شده است مرحله قضاوت است ،قضاوت درمورد مقررات بکارگيري شده.سوالاتي که اينجا مطرح مي گردداينها هستند: آيا اين قوانين درست اجرا شده اند؟ آيامشکل دروضع قوانين است ؟آيا مشکل درتاليف منابع است ؟آيا درتبيين منافع مشکل داريم ؟با کمي تامل در مي يابيم که اينجا شروع يک بازخورداز نحوه انجام مراحل قبلي است . يعني هرچه درمراحل قبلي بهتر ودرست ترعمل کرده باشيم نتايج برآمده ازقضاوتها بهتروسالم ترخواهندبود.اين
