بخشی از مقاله
چکیده:
پیمان های عمرانی از جمله قراردادهای اداریست که هدف آن تامین نیازهای عمرانی جامعه است. در این راستا اختیارات و تعهداتی برای انجام موضوع پیمان به کارفرما داده شده است. من جمله تعهد کارفرما به تحویل کارگاه، تعدیل نرخ پیمان که در جهت حمایت از پیمان کار است و کمک به او جهت استمرار موضوع پیمان و همچنین اختیاراتی مثل نظارت و هدایت به اجرای کار و حق فسخ پیمان مطابق شرایط خاص است. در این راستا با وجود قواعد و شرایط ویژه حقوق عمومی در پیمان های عمرانی و وجود مرجع خاص رسیدگی به اختلافات، پیمان های عمرانی در مجموعه قراردادهای اداری قرار می گیرد. این قواعد که در حقوق خصوصی مصداقی ندارد برای کارفرما اختیاراتی قرار داده است و برای حفظ حقوق پیمانکار و حفظ منافع عمومی تعهداتی را لحاظ می کند.
واژگان کلیدی: کارفرما، پیمانکار، اختیارات، تعهدات، منافع عمومی، قواعد ویژه و خاص، شرایط عمومی پیمان.
مقدمه
از لحاظ علم مدیریت و اداره امور عمومی یکی از روش های رایج در بخش خدمات، عمران و آبادانی، استخراج معادن و غیره، استفاده از روش قرارداد است. با این طریق دستگاه های عمومی از طریق انعقاد پیمان، وظایف قانونی خود را به سازمان ها و اشخاص حقیقی و حقوقی حرفه ای می سپارند بی آنکه صلاحیت قانونی خود را از دست بدهند. قوانین و مقررات حاکم بر روابط طرفین چنین پیمان هایی یک رشته قواعد ویژهای است که تنها در حقوق عمومی قابل بحث است. در کنار این قواعد ویژه، مقررات تجاری، مدنی، کار و حتی بین المللی خودنمایی می کند که گاه استقلال حقوقی خود را حفظ کرده و گاهی در مقابل قواعد حقوق عمومی داخلی سرخم می کند.
این آمیختگی تا جایی پیش می رود که "نظریه وحدت قراردادها" - Civilistes در این مورد بنگرید به: انصاری، - 1387را دچار ناباوری می نماید. در کل، قراردادهای عمومی را بر حسب ثبات و استحکام آن و تبعیت و یا عدم تبعیت آن از حقوق خصوصی - یا حقوق عمومی - می توان به دو گروه تقسیم کرد: در گروه اول، گرایش کلی به حقوق عمومی یعنی تبعیت هرچه بیشتر از احکام و قواعد عمومی ویژه و در گروه دوم گرایش کلی قراردادها به تبعیت از حقوق خصوصی و احکام آن است که گرایش اول عمومی گرایی - - Publicisationو دومی خصوصی گرایی - - Privatisation نامیده می شود.
گروه اول شامل قراردادهایی مانند پیمانکاری است که معمولا به منظور اداره خدمات عمومی یا بهره برداری و نظایر آن منعقد می شود و در آن دولت از اختیارات وسیعی برخوردار است و می تواند تعهدات جدیدی علاوه بر تعهدات مندرج در قرارداد به پیمانکار خود تحمیل کند یا آن را تحت شرایطی که زیاد یا کم یا اصلا قرارداد را لغو و فسخ کند. - طباطبائی مؤتمنی، - 1376 ازاین رو، قرارداد ها از ثبات و استحکام لازم برخوردار نیستند واصولا از قاعده لزوم که یک قاعده کلی در قراردادهای حقوق خصوصی است تبعیت نمی کنند. معمولا این قراردادها متضمن شماری قیود و شروطی است که خارج از عرف معمول معاملات است.
قیود و شروطی که قانوناً در قراردادهای حقوق خصوصی قابل درج نباشد و منظور از آنها دادن اختیارات و امتیازات فوق العاده به اداره معامله کننده در مقابل طرف قرارداد است. در کل اختیارات و امتیازاتی که نشان از قدرت و حاکمیت است و تنها بنا به مصلحت اجتماع این اختیارات به دولت واگذار شده است. - طباطبائی مؤتمنی، - 1378 البته باید اشاره کرد که قدرت الزامی قرارداد نسبت به اداره وجود دارد و در حقوق اداری مانند حقوق مدنی نظریه تعهد قراردادی حاکم است. شخص حقوق عمومی طرف قرارداد، مکلف به ایفای تعهداتی است که در قرارداد پذیرفته است و از این حیث هیچ تفاوتی بین شخص حقوقی خصوصی و عمومی وجود ندارد.
مثل تعهد به نتیجه عملی و نهایی ، تعهد به اجرای شروط مذکور ، تعهد به رعایت زمان های مذکور ، تعهد به اجرای صحیح و کامل قرارداد، تعهد اداره به حمایت پیمانکار طبق شرایط قانونی قراردادی و پرداخت قیمت و مزایای پیمانکار. اما از جهت ضمانت اجرا، وضع طرفین قراردادمتفاوت از یکدیگر است و اداره در موقعیت برتر و ترجیحی نسبت به طرف مقابل قرار دارد. - انصاری،پیشین - گروه دوم هم شامل قراردادهایی است که اداره گاهی اوقات مانند اشخاص خصوصی و حقیقی با طرف مقابل منعقد می کند ونسبت به افراد دیگر از هیچ امتیازی برخوردار نیست. این اعمال تابع حقوق خصوصی خواهند بود.
مثل مواردی که مؤسسات عمومی صنعتی و بازرگانی قراردادهایی منعقد می کنند و تابع حقوق مدنی و تجارت خواهند بود. - رضایی زاده، - 1387 با ذکر این مقدمه به دنبال جواب به این سئوال هستیم که آیا می توان پیمان های عمرانی را از جملهی قراردادهای اداری برشمرد؟ و آیا پیمانهای عمرانی ویژگی های قرارداد های اداری را دارند؟ برای این منظور با تاکید بر تعهدات و اختیارات کارفرما و بررسی این مولفه در پیمانهای به عنوان متغیر مستقل، نقش آن را بر قلمداد کردن پیمانکاری های عمرانی به عنوان قراردادهای اداری - متغیر وابسته - مورد توجه قرار می دهیم .پس از مقدمهای که گذشت در بخش اول به تعهدات کارفرما و در بخش دوم به اختیارات وی می پردازیم و در نهایت با نتیجه گیری به بحث خود پایان می دهیم. ضمنا با توجه به گستردگی بحث و به ویژه اهمیت پیمان ها عمرانی در نظام قراردادهای اداری ایران، عمدتا به بررسی موضوع در چارچوب شرایط عمومی پیمان - که من بعد با علامت اختصاری »ش.ع.پ.« به کار می رود - می پردازیم.
بخش اول: تعهدات کارفرما
- 1 تعهد اول: تعهد مصدر باب تفعل و در لغت به معنی به عهده گرفتن، خود را مدیون و موظف کردن آمده است. در اصطلاح حقوق دارای دو معنی مصدری و اسم مفعولی است. در معنی مصدری تعهد به معنی به عهده گرفتن یا ترک عملی در برابر دیگری است و در معنی اسم مفعولی تعهد عبارت است از وظیفه حقوقی که قانونا به عهده شخص متعهد ثابت می شود که در -صورت خودداری از انجام آن به تقاضای متعهدله و به وسیله مرجع قضایی ملزم به انجام آن خواهد شد. - شهیدی، - 1386
دوم: در تعریف تعهد می توان گفت: "رابطه حقوقی است که به موجب آن شخصی در برابر دیگری مکلف به انتقال و تسلیم مال یا انجام دادن کاری می شود؛ خواه سبب ایجاد آن رابطه عقد باشد یا ایقاع یا الزام قهری." این اوصاف اصلی تعهد را می توان این طور نام برد که تعهد رابطه حقوقی بین اشخاصی است همچنین این رابطه حقوقی الزام آور است و ایجاد تکلیف در ذات و جوهر تعهد نهفته است و تعهد به معنی خاص التزام مالی است ولی در معین عام خود شکل حقوقی تمام روابط انسانی است. از این نظریه در حقوق خصوصی و همچنین حقوق اداری استفاده می شود. - کاتوزیان، - 1386 - 2 کارفرما
ماده 6 شرایط عمومی پیمان کارفرما را این چنین تعریف می کند: "کارفرما، شخصی حقوقی است که یک سوی امضا کننده پیمان است و عملیات موضوع پیمان را بر اساس اسناد و مدارک پیمان به پیمانکار واگذار کرده است. نماینده و جانشینان قانونی کارفرما در حکم کارفرما می باشند."با توجه به تعریف فوق کارفرما شخص حقوقی است. یکی ازعناصری که برای تشخیص قراردادهای اداری از قراردادهای خصوصی مطرح می گردد، حضور یک شخص حقوقی عمومی است و وجود شخص حقیقی عمومی متصور نیست. یک دستگاه اجرایی - ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری - به نمایندگی از یک کلیت که دولت است موضوع پیمان را واگذار می کند و این دستگاه باید همیشه یک شخصیت حقوقی وابسته به حقوق عمومی باشد و شخص حقیقی نمی تواند به نام دولت وارد معامله شود.
شاید بتوان دلیل آن را جلوگیری از فرار مسئولیت فردی دانست و دیگر سازمان نمی تواند مانند یک فرد از بار اشتباه یا سوء استفاده خود شانه خالی کند و حتی با گذشت سالیان متمادی باید جوابگوی عمل خود باشد و این ناشی ازهدف حقوق عمومی است که به جهت جلوگیری از سوء استفاده قدرت و جوابگویی آن است.نکته بعد نمایندگی قانونی کارفرماست که ذکر شده است. آیا شخص خصوصی می تواند به نمایندگی از اشخاص حقوقی مورد بحث، یک پیمان عمرانی را منعقد نماید؟ نظام قضایی فرانسه، پیمان هایی را که یک شخص حقیقی یا حقوقی به نمایندگی و به حساب شخص حقوقی عمومی منعقد کند در صورتی که شرایط دیگر مثل هدف عمومی، قواعد ویژه عمومی داشته باشد از مصادیق یک قرارداد اداری می داند. - انصاری،پیشین -
در نظام حقوقی ایران این بحث با ابهام روبروست اگر چه میتوان دیدگاه حقوق فرانسه را با توجه اشتراکات حقوقی - نظام رومی ژرمنی - به نظام حقوقی ایران تصری داد. حال که به بررسی "تعهد" و "کارفرما" پرداختیم لازم است که به تعهدات کارفرما بپردازیم. - 3 تعهدات کارفرما در پیمان های عمرانی گفتنی است که در حقوق اداری مانند حقوق مدنی نظریه تعهدات قراردادی حاکم است و شخص حقوقی عمومی طرف قرارداد مکلف به ایفای تعهداتی است که در قرارداد پذیرفته است و از این رو هیچ تفاوتی بین شخص حقوقی عمومی با خصوصی وجود ندارد. - همان -
بند :1 تحویل کارگاه
از جمله تعهداتی که در پیمان کارفرما پذیرفته است تحویل زمین و تاسیسات و وسایل مورد نیاز برای اجرای موضوع پیمان است. از آنجا که در قراردادهای عمرانی، اجرای تعهدات پیمانکار منوط به اجرای این بخش از تعهدات کارفرما است، لذا کارفرما
