مقاله تحلیل تعهدات حقوقی دولت جمهوری اسلامی در مبارزه با فقر

بخشی از مقاله

تحلیل تعهدات حقوقی دولت جمهوری اسلامی در مبارزه با فقر

چکیده

مقابله با فقر در کشورها برنامه وسیع و جامعی میطلبد، و دولت میتوانند در این جریان نقش مؤثری داشته باشند. فقر و محرومیت، در بیشتر کشورها یکی از مسائل و مشکلات مهم برای دولتها و به ویژه برنامهریزان است. برداشتن گامهای اساسی برای مبارزه با فقر نیازمند شناخت فقر و عوامل اثرگذار بر آن میباشد. با توجه به گسترهی پهناورجغرافیایی ایران و در راستای برنامهریزی منطقهای، مطالعهی سطح فقر به تفکیک مناطق مختلف جغرافیایی از اهمیت بالایی برخوردار است. شناخت استانهای با شدت فقر بیشتر و متغیرهای اثرگذار بر سطح فقر برای اعمال سیاستهای اقتصادی خردمندانه برای کاهش فقر ضروری است. در این مقاله به تحلیل تعهدات حقوقی دولت جمهوری اسلامی در مبارزه با فقر میپردازیم.

واژگان کلیدی: دولت، فقر، محرومیت

-1 مقدمه

فقر و محرومیت، در بیشتر کشورها یکی از مسائل و مشکلات مهم برای دولتها و به ویژه برنامهریزان است. دسترسی به اطلاعات فقر برای اجرای سیاستهای کلان اقتصادی مهم است. نارساییهای بخشهای مختلف اقتصادی، رکود، بیکاری شدید، تغییرات جمعیتی و سایر عوامل اجتماعی و اقتصادی مختلف موجب شده است تا خانوارهای کم درآمد در اکثر کشورهای دنیا بهطور جدی در معرض فقر قرار بگیرند و اقشار محروم از کمکهای دولت و سایر پیشرفتهای موجود در جامعه بهره مند نشوند.

هر چند اعمال سیاستهای مستقیم در جهت کاهش فقر نقش مهمی در اقتصاد ایفا میکند؛ اما بدون داشتن رشد پایدار در تولید سرانه و ایجاد اشتغال کافی، موفقیت در اجرای سیاست کاهش فقر دور از انتظار است. کاهش فقر از طریق اجرای سیاستهای مناسب کلان اقتصادی هدفی قابل تأمین است. سیاست-های رشد اقتصادی به واسطه یک سری عوامل پیشنهاد میشوند که از آن جمله میتوان به مواردی مانند اجتناب از واکنشهای سیکلی به شوک-های اقتصاد کلان (به ویژه از دنیای خارج)، هدایت سطح عمومی قیمت ها، نرخ ارز و نرخ بهره به منظور حمایت از اهداف توسعه، تعقیب سیاستهای تجاری و صنعتی در جهت بازدهی فزاینده، ارتقای توسعه مالی و استفاده بهینه از کمکهای دنیای خارج، اشاره کرد. اطمینان از آنکه اقتصاد ملی از فضا و دامنه مانور کافی در جهت تأمین رشد پایدار و تغییرات ساختاری برخوردار باشد، همواره میباید از دغدغههای اصلی سیاستگذاران کلان باشد(ولی پور پاشاه، .(1392

سطوح بالای فقر و نابرابری ویژگی اساسی بسیاری از نقاط جهان اشند. در1میلیارد نفر در سراسر جهان با درآمد کمتر از 400 دلار در سال 1998 حدود 2 سال زندگی میکردند. در ایران در ادوار گوناگون برنامههای عمرانی و توسعهای مختلفی اجرا گردید. از سال 1367 به بعد در تمامی برنامههای اقتصادی و در لوایح بودجه، مقوله فقرزدایی مورد توجه بوده است و هر سال مبالغ قابل توجهی برای کاهش فقر در نظر گرفته شده است. جهتگیری کلی این برنامهها

در زمینهی فقرزدایی شامل توسعهی خدمات اجتماعی با اولویت بخشهای آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهزیستی و تامین اجتماعی، بهبود کیفیت شرایط عمومی زندگی مردم، محرومی تزدایی و توسعهی مناطق محروم و روستایی و توزیع عادلانه درآمد بوده است(خدادکاشی و شمسی ،.(1391

برداشتن گامهای اساسی برای مبارزه با فقر نیازمند شناخت فقر و عوامل اثرگذار برآن میباشد. با توجه به گسترهی پهناور جغرافیایی ایران و در راستای برنامهریزی منطقهای، مطالعهی سطح فقر به تفکیک مناطق مختلف جغرافیایی از اهمیت بالایی برخوردار است. شناخت استانهای با شدت فقر بیشتر و متغیرهای اثرگذار بر سطح فقر برای اعمال سیاستهای اقتصادی خردمندانه برای کاهش فقر ضروری است. در این مقاله به تحلیل تعهدات حقوقی دولت جمهوری اسلامی در مبارزه با فقر میپردازیم.

-2 مبانی نظری

مطالعات روابط بین متغیرهای اقتصادی و فقر

فقر به صورتهای گوناگون تعریف شده است و مفهوم آن در طی زمان و بر اثر تحولات اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی تغییر یافته است. فقر را میتوان از جهات گوناگون تعریف و تقسیمبندی نمود. در تعریف تانسند بر فقدان منابع برای کسب انواع رژیمهای غذایی، مشارکت در فعالیتها و شرایط و امکانات معمول زندگی توجه شده است. سن(1976)3 فقر را به صورت محرومیت از قابلیتهای اساسی در نظر گرفته و بر نسبی بودن مفهوم فقر در مکانها و زمان های مختلف، تاکید میکند(سن، .(1976 از نظر بانک توسعه آسیا، فقر محرومیت از داراییها و فرصتهایی است که هر فرد مستحق آنها میباشد. بوت و روانتری به فقر از منظر فقر مطلق و نسبی توجه نموده و میان این دو تمایز قائل میشوند. فقر مطلق به عنوان ناتوانی در کسب حداقل استاندارد زندگی و فقر نسبی به عنوان ناتوانی در کسب یک سطح معین از استانداردهای زندگی که در جامعه فعلی، لازم یا مطلوب تشخیص داده می شود، تعریف شده است(خسروی نژاد، .(1391

تعریف خط فقر بسته به این که در تعریف فقر مفهوم مطلق یا نسبی در نظر گرفته شود، براساس تعریف، خط فقر مطلق عبارت است از توجه به زمینه های فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، ... جامعه مور د بررسی برای تامین حداقل نیازهای افراد(مانند غذا ، پوشاک ، مسکن و ...) لازم است و یا حداقل شرایطی(مانند حداقل میزان درآمد، تحصیلات، مسکن و ...) است که عدم تامین آن موجب میشود تا فرد مورد بررسی به عنوان فقیر در نظرگرفته شود. این روش تعیین خط نیز روش نیازهای اساسی میگویند. خط فقر نسبی هم به صورت درصد معینی فقر را از درآمد جامعه (یا میانگین درآمد جامعه) و یا به شکل یک مرز درآمدی که درصد معینی از افراد جامعه پایین تر از آن قرار میگیرند، تعریف میشود(خسروی نژاد، .(1391

تغییر در فقر به اجزای رشد اقتصادی و توزیع درآمد تقسیم میشود و با استفاده از مخارج مصرفی شهری و روستایی بین سال های 1989 و 1994، مشاهده میشود که هر دو جزء، در تغییر فقر سهیم هستند. در حالی که در مناطق روستایی افزایش فقر به طور عمده ناشی از افزایش نابرابری درآمدی بود، در مناطق شهری و در کل کشور، کاهش رشد یا کاهش میانگین مخارج مصرفی به افزایش فقر منجر شده بود(صادقی، مسائلی، .(1387

تقریباً یک دهه از قرن بیست و یکم میگذرد، اما کماکان فقر عریان دامنگیر جوامع غیر صنعتی است. با یاری رساندن به فقرا در کشورهای فقیر بر اساس اهداف کلیدی سیاست بین الملل، سطح زندگی آنان را میتوان بهبود بخشید. دیدگاههای مختلفی در خصوص نحوه تجزیه و تحلیل و رویارویی با فقر به چشم میخورد. اگرچه به تازگی موفقیتهای چشمگیری در جهت کاهش فقر به ویژه در آسیای شرقی به دست آمده است، اما حقیقت ناخوشایند آن است که برنامههای ضد فقر در کشورهای در حال توسعهغالباً یا با شکست روبه رو شده یا موفقیتهای ناچیزی کسب کردهاند. دلیل این موضوع آن است که این برنامهها اقتصاد کشورهای فقیر را برای ایجاد رشد درآمد سرانه واقعی در بلندمدت توانمند نساخته است. یک قاعده مفید و قابل استفاده در زمینه ارزیابی کاهش فقر آن است که اقتصادهای در حال توسعه و در حال گذار باید حداقل2 درصد رشد واقعی سرانه تولید ناخالص داخلی را حفظ کنند. این قاعده از گسترش شکاف درآمد میان استاندارد زندگی آنها و جوامع صنعتی ممانعت خواهد نمود. رشد درآمد واقعی سرانه در اندازه حداقل

درصد میتواند به کاهش شکاف یادشده منجر شود. رشد درآمد واقعی سرانه2 درصد، اگرچه به ظاهر کوچک به نظر میرسد، اما این رشد به افزایش 22 درصد رشد واقعی در10 سال و49 درصد در20 سال منجر خواهد شد. افزون بر این، رشد اقتصادی دغدغههای فقر را در صورتی برطرف میکند که مشاغل جدیدی را همپای افزایش نیروی کار ایجاد نماید. تعداد اندکی از اقتصاد کشورهای در حال توسعه و در حال گذار وجود دارند کهنسبتاً توانستهاند نرخ رشد ثابت2 درصد یا بالاتر درآمد سرانه واقعی را در بلندمدت حفظ کنند. دو و نیم دهه پس از شوک دوم نفتی و شوک نرخ بهره در اقتصاد جهانی در دوره پس از سال1979 از این بابت دوره پراهمیتی تلقی میشود؛ زیرا که بسیاری از کشورهای در حال توسعه در این دوران یا دچار رکود اقتصادی بودند یاتولید ملی آنها دچار کاهش شدید شد. از آغاز سال2000 میلادی با بهبود رابطه مبادله بازرگانی به دلیل افزایش قیمت مواد اولیه و کاهش قابل توجه نرخ بهره، رشد قابل توجه در کشورهای در حال توسعه و نیز رکود در کشورهای صنعتی از سال2007 به بعد که بر اقتصاد جهانی اثر گذاشت، دوره عقب ماندگی و شکاف بزرگ بین کشورهای غنی و فقیر تا حدودی مرتفع شد. گرفتاری رشد بادوام و پایدار،عمدتاً از رابطه بین ساختار اقتصادی کشورها، سیاستهای اقتصادی و رشد اقتصادی نشأت میگیرد. همان گونه که تحلیلهای پیش روعمیقاً بر پایه سنت ساختارگرایی اقتصاد توسعه استوار است، تأکید بر ساختار، ضروری است و بهترین راهکار برای درک مشکلاتی به حساب میآید که مردم کشورهای فقیر به منظورتلاش برای تغییر شکل مجدد اقتصاد ملی خود ناگزیر از رویارویی با آن هستند(ولی پور پاشا، .(1392

از نیمه دهه1970، به ویژه دهه1980 میلادی، و تحت تأثیر قوی دو نهاد بانک جهانی و صندوق بین المللی پول، دگرگونی اساسی در چارچوب سیاست-های توسعه در کشورهای در حال رشد اتفاق افتاد. این دگرگونی عبارت بود از انتقال از چارچوب سیاستهای توسعه متکی بر مداخله دولت که در دوره پس از جنگ دوم جهانی متداول بود به آنچه که به عنوان سیاست های اجماع واشنگتن نام برده میشود. در مقابل، ساختارگرایی استدلال میکند که در تحلیل ارتودکسی به طور مشخص نقصی وجود دارد و آن نادیده گرفتن ساختار و تغییرات ساختاری است. این خود ممکن است یک قیاس ضد و نقیض باشدی، زیرا شعار اصلی ارتودکس اصلاحات ساختاری است که هدف از آن جایگزین کردن آزادسازی اقتصادی بوده است. به عنوان یک بدیل، مکتب ساختارگرایی بر این اعتقاد است که در مطالعات فقر و برنامههای فقرزدایی براساس اقتصاد متعارف یک عنصر اساسی مورد غفلت قرارگرفته و آن موضوع بررسی ساختارها و تغییرات ساختاری است. مشهورترین برنامه مبارزه با فقر برنامه اهداف توسعه هزاره است که مورد حمایت سازمان ملل متحد قرار دارد. بر اساس این برنامه مقرر است در 10سال آینده کمکهای خارجی به فقیرترین اقتصادهای دنیا دو برابر شود. اهداف تعیین شده ستودنی است. برخی از خدمات غیرکاملی که این برنامه تا سال2015 دنبال کرد ، عبارتند از: کاهش پنجاه درصدی سطح فقر و گرسنگی مطلق سال1990 در کشورهای در حال توسعه، ارائه خدمات آموزشی ابتدایی در سطح جهانی، کاهش شدید مرگ و میر مادران و نوزادان، افزایش دسترسی به آب و بهداشت، و تضمین حفاظت محیط زیست(همان).

تقریباهر انسانی این اهداف اجتماعی شایسته را میپذیرد؛ اما دو پیشبینی احتیاطی وجود دارد: اول، یک پرسش مهم راجع به اینکه آیا جریان کمکهای خارجی از حدود100 میلیارد دلار در سال 2007 به سطحی افزایش مییابد که اهداف توسعه هزاره را تأمین کند. موضوع از این بابت نیز پر اهمیت تلقی میشود که برنامه کمکهای خارجی کشورهای صنعتی، جریان کمکهای رهایی از بدهی فقیرترین کشورها را نیز در بر میگیرد که با این تعریف کمکهای خارجی مورد نظر نباید کمک جدید تلقی شود. علاوه بر آن، این کمکها شامل کمکهای فنی توسط افراد حرفهای کشورهای اعطا کننده نیز بوده که گرچه در میزان فایده این کمکهای فنی شبههای وجود ندارد، اما کمکهای فنی متخصصان کشورهای صنعتی بسیار پرهزینه است. چنین هزینههاییواقعاً همان مبالغی نیستند که برای کشورهای دریافت کننده در دسترس قرار داشته باشد تا دستیابی به اهداف توسعه هزاره را امکان پذیر نماید. دوم، تأکید بر اهداف اجتماعی شایسته این واقعیت را پنهان میکند که کلید کاهش فقر، رشد قدرت خرید افراد فقیر است.کمکهای بین المللی به کشورهای فقیر به تنهایی قادر به ایجاد رشد پایدار در اقتصاد این کشورها نیست. رشد اقتصادی، با همراهی و حمایت از برنامه تغییر ساختار، همان چیزی است که در این گروه کشورها مورد نیاز است(ولی پور پاشاه، .(1392

فقر نتیجه نابرابری شدید اقتصادی اجتماعی است. در دیدگاه سنتی، فقر عبارت است از محرومیت مادی که با معیار درآمد یا مصرف سنجیده میشود (بانک جهانی، .(2001 بانک جهانی در گزارش سالانه خود(2001؛(2000، مفهوم فقر را به گونهای بسط داده که محرومیت مادی، محرومیت از آموزش و پرورش، آسیبپذیری و در معرض خطر بودن، بی پناهی و بی نوایی را نیز در بر میگیرد(سایان و وودون4، .(2001

اقتصاددانان کلاسیک به ویژه ریکاردو، مالتوس و اسمیت نظریاتی ارائه نمودند که از ارتباط بین رشد و توزیع درآمد و فقر حکایت میکرد. از نظر اسمیت توزیع درآمد در جامعه هم به نفع کارگران و هم سرمایهگذاران خواهد بود؛ زیرا دراین صورت دستمزد واقعی به مرور زمان افزایش یافته و سیر صعودی مییابد و در اثر ازدیاد تولید، رشد اقتصادی حاصل میشود و با پیشرفت فنی و افزایش سرمایهگذاری، جریان توسعه تحقق یافته و فقر از بین می رود. ریکاردو برخلاف اسمیت که به رشد اقتصادی پرداخت، توجه خود را بیشتر به مساله توزیع درآمد معطوف نمود. وی به دنبال اثبات این نکته بود که ابداع و استفاده از ماشین آلات جدید ممکن است با کاهش تولید ملی همراه باشد و هر زمانی این پدیده شکل بگیرد، طبقه کارگر لطمه خواهد دید، زیرا استفاده از ماشین منجر به اخراج نیروی کار میگردد. مالتوس در میان چهار چهره برجسته اقتصاد کلاسیک، بیش از دیگران به واقعیت زندگی در فقر اندیشیده است. تئوری او بیش از سایر تئوریها با ویژگیهای کشورهای در حال توسعه انطباق دارد. از نظر مالتوس دلیل رشد پایین بخش کشاورزی و فقر روستائیان،کمیابی زمینهای حاصلخیز نیست، بلکه عدم کفایت سرمایه لازم برای بهبود شرایط تولید است. ضعف بخش کشاورزی و گستردگی فقر در این بخش ، تقاضای این بخش را بسیار محدود میکرد. مالتوس در تحلیل خود از رشد اقتصادی، از تولید و توزیع به عنوان دو عامل ثروت یاد میکند. ترکیب مناسب تولید و توزیع در اقتصاد، عاملی خواهد بود تا در کوتاه مدت ثروت ملی افزایش یابد (پروین،.(1372 آلفرد مارشال برجستهترین اقتصاددان مکتب نئوکلاسیک که خود یکی از بزرگترین اندیشمندان اقتصاد رشد است، بیش از دیگران به مساله فقر و استانداردهای زندگی توجه نموده است. مارشال با در نظر گرفتن افزایش کارایی نیروی کار در نتیجه گسترش صنایع، نشان داد که با افزایش بهرهوری، دستمزد و درآمد افزایش خواهد یافت و فقر کاهش مییابد، اما وی با سیاستهای تعیین حداقل مزد حتی در شرایط فقر شدید به خاطر افزایش اشتغال مخالفت کرد(همان).

در میان تئوریهای مختلف توسعه، نظریه مراحل رشد رستونظر اکثراقتصاددانان را به خود جلب کرد. تمامی این نظریه پردازان معتقد بودند که رشد درآمد ملی از طریق بهبود نسبی سطح اشتغال سبب کاهش فقر خواهد شد. این اندیشه با فرضیه دورهای باطل نورکس گسترش یافت.برای از بین بردن دورهای باطل و گذر از مرحله جهش اقتصاد مدلهای متعددی که بیشتر بر پایه نظریات کینز بود با تأکید بر نقش سرمایه دانش فنی تکنولوژی و ارز خارجی طراحی شد(همان). در مقابل اقتصاددانانی که رشد سریع و صنعتی شدن کشورهای در حال توسعه را تنها راهحل مشکل عقب ماندگی، رفع بیکاری و فقر میدانند، گروه دیگری از نظریه پردازان اقتصادی، عقبماندگی و مساله فقر و نابرابری و توسعه نیافتگی جهان سوم را اساسیتر از موضوع برطرف نمودن موانع و فراهم آوردن حلقههای مفقودهای نظیر سرمایه و ارز خارجی و ... در نظر میگیرند(پروین،.(1372

مطالعات مربوط به اندازه گیری خط فقر

خط فقر 1 دلار در روز به عنوان تعریف بین المللی فقر مطلق در کشورهای با درآمد پایین پذیرفته شده است. گرچه مردم زیادی در کشورهای فقیر با درآمد کمتر از 1 دلار در روز زندگی میکنند، در کشورهای با درآمد متوسط، خط فقر به 2 دلار در روز میرسد. خدادادکاشی((1380 در تحقیقی تحت عنوان خط فقر در ایران با روشهای مختلف پرداخت که یکی از نتایج تحقیق وی، سهم بیش تر فقر جوامع روستایی نسبت به جوامع شهری بود (خدادادکاشی، .(1380