بخشی از مقاله
روشھاي تملک و تامین حقوق مالکانه واقع در طرحھاي عمومی شهرداري
چکیده
گسترش شهرنشینی در حال حاضر، یک واقعیت مسلم است. این حقیقت، داراي این نتیجه منطقی است که شهرھا به سرعت گسترش مییابند و شهرداريھا نیز باید ھمگام با این توسعه حرکت کرده و طرحھاي لازم عمرانی را به مرحله اجراء در آورند. اجراي طرحھاي عمومی، در بسیاري از موارد با حقوق مالکانه اشخاص برخورد دارد. قوانین درصدد بر آمدهاند تا تعارض حقوق عمومی و حقوق مالکانه را به بهترین شکل حل و فصل نمایند. این کوشش، به ایجاد نظمی انجامیده که شایسته است ابعاد آن مورد بررسی و واکاوي قرار گیرد.
بررسی این نظم، گاه از دیدگاه نظري و ساختاري است و گاه نیز این بررسی، چهرهاي کاملاً کاربردي و اجرایی دارد. از دیدگاه نظري، به مفاھیم، مبانی و منابع این نظم توجه میشود و با تحلیل و تبیین این عناصر، سعی میگردد تا شناختی کلی و کلان از این نظم بدست آید و چهارچوب ھا و استخوان بندي این نظم آشکار گردد. در بررسی کاربردي نظم موجود، سعی بر آن است تا راهحلھاي موجود قانونی، صرفنظر از مبانی و خاستگاھهاي مربوطه، آنگونه که ھستند مورد بررسی و شناخت قرار گیرند. در این طریقه به طرز عمل مجریان و نحوة اجراي قوانین بیشتر توجه میشود.
به ھر صورت، براي آشنایی با نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرحھاي عمومی شهرداري، شایسته است که از ھر دو دیدگاه، به بررسی این نظم پرداخته شود و در این راه، توانمند کسی خواھد بود که بر ھر دو جنبه موضوع مورد بحث، احاطه و تسلط داشته باشد.
واژه ھاي اساسی و کلیدي این تحقیق عبارتند از: حقوق مالکانه، شهرداري، طرح، تامین، حل اختلاف.
مقدمه
در صورتی که برای اجرای طرحی، سلب حقوق مالکانه اشخاص لازم باشد،در این صورت با این سوال مواجه خواھیم بود که با فرضلزوم تامین حقوق مالکانه،که البته به عنوان یک اصل در حقوق ما پذیرفته شده است،روش یا روش ھای سلب این حقوق و انتقال آنها به دستگاه مجری طرح،یعنی شهرداری چیست.
فرض اول میتواند این باشد که دستگاه مجري طرح، یعنی شهرداري نیز، ھمانند سایر کسانی که متقاضی انتقال حقوق مالکانه شخص به خود میباشند با صاحب حق وارد مذاکره شده و از طریق گفتگو و با توافق و تراضی، این حقوق به او منتقل گردد. مع ھذا این امکان وجود دارد که شهرداري نتواند با مذاکره و گفتگو، رضایت دارنده حق را به انتقال حق خود به شهرداري جلب نماید؛ از طرفی اجراي طرح نیز براي تامین منافع عمومی و یا دفع ضررھاي موجود، ضروري است. در چنین حالتی، فرض دومی مطرح میشود. در این فرض شهرداري با استفاده از اھرمھاي قانونی موجود و با توسل به روشھاي تعیین شده قانونی، بر مسندي بالاتر می نشیند و با استفاده از قدرت بدست آمده از قانون، این حقوق را از صاحب آن سلب و به خود انتقال میدھد.
در این مجال در پی بررسی این موضوع ھستیم که در حقوق ایران چه روش ھایی براي تامین حقوق مالکانه واقع در محدوده اجراي طرحھاي عمومی وجود دارد. آیا فروض یاد شده در قوانین ما پیش بینیشده است یا خیر. به طور کلی در این مختصر برآنیم تا با نظم حاکم بر حقوق مالکانه راجع به این موضوع آشنا شویم.
بند اول: تامین توافقی
تامین توافقی یعنی این که طرفین، که ھمانا شهرداري و صاحب حقوق مالکانه مورد نظر است با تراضی، نسبت به تملیک و تملک حقوق مالکانه اقدام نمایند. اولین طریقه انتقال حقوق مالکانه در مورد بحث ما، تواندمی بهره مندي از عقود مملّک باشد که با ایجاب و قبول طرفین محقق میگردد. صاحبان حقوق مالکانه میتوانند با استفاده از عقودي چون بیع، اجاره، صلح و سایرعقود معین یا غیر معین، حقوق مالکانه خود را اعم از حق مالکیت، حق انتفاع، حق ارتفاق، حق زارعانه و ... به شهرداري به عنوان دستگاه مجري طرح انتقال دھند.
از توجه به مواد لایحه قانونی نحوة خرید و تملک اراضی و املاك براي اجراي برنامهھاي عمومی، عمرانی و نظامی دولت١ مصوب ١٣٥٨ این نتیجه به دست میآید که تامین توافقی حقوق مالکانه، اولی و ارجح براستفاده از طرق دیگر است؛ لذا چنانچه زمینه و بستر توافق مهیا باشد، شهرداري باید براي تامین حقوق مالکانه از این طریقه استفاده کند. در ماده واحده قانون نحوة تقویم ابنیه، املاك و اراضی مورد نیاز شهرداريھا مصوب٢ ١٣٧٠ نیز، سیاق عبارت قانونگذار، مفید این معناست که شهرداري باید در انجام توافق و تراضی با صاحبان حقوق مالکانه، مساعی لازم را به کار گیرد. مقنن در این قانون آورده: »در کلیه قوانین و مقرراتی که ، شهرداريھا مجاز به تملک ابنیه، املاك و اراضی قانونی مردم میباشند در صورت عدم توافق بین شهرداري و مالک، قیمت ابنیه، املاك و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم و پرداخت شود...
با این وجود، متاسفانه شهرداريھا، شرایط لازم براي توافق را فراھم نمیسازند و به طرق مختلف سعی میکنند که صاحبان حقوق مالکانه را در وضعیتی قرار دھند که آنها مجبور شوند به خواستهھاي شهرداري، به ویژه قیمت تعیین شده از طرف شهرداري، تن در دھند و چنانچه شهرداري با مقاومتی در این خصوص مواجه شود، سعی میکند تا با استفاده از اھرمھاي قانونی که معمولاً به تامین عادلانه حقوق مالکانه نمیانجامد متوسل شود. در برخی از کشورھا شهرداري، ھنگامی که میخواھد زمینی را خریداري کند، مبلغی را پیشنهاد میکند که مالک با آن موافقت میکند. این پیشنهاد ممکن است حتی دو برابر ارزش واقعی ملک باشد. علاوه بر این، غرامت دیگري نیز بابت مخارج، عایدي از دست رفته و غیره نیز پرداخت می شود ( قریب،١٣٨٠ ھـ.ش. ص ٦٨).
به ھر صورت قوانین ما، طریقه توافقی تامین حقوق مالکانه را قبل از به کار بستن طریقه غیرتوافقی، توصیه مینماید. حتی شاید بتوان گفت چنانچه شهرداري، براي تملک حقوق مالکانه، طریقه توافقی را محک نزند، اقدام شهرداري در استفاده مستقیم از طرق غیر توافقی با اشکال قانونی مواجه باشد.
وقتی سخن از توافق میکنیم، این توافق میتواند ناظر به دو مرحله مجزا از یکدیگر باشد. گاھی در قیمت حقوق مورد نظر، توافق میگردد اما در انتقال آن توافقی صورت نمیپذیرد، بنابراین توافق در قیمت و توافق در انتقال این حقوق، در دو قسمت جداگانه قابل بحث می باشند. از طرفی، وقتی صحبت از توافق است توافق به این معنا نیست که دستگاه اجرایی از ھر حیث آزادي عمل در توافق داشته باشد. رعایت ضوابط و شرایطی ضروري است که شایسته است مورد بحث قرار گیرندمتعاقباً. موارد توافق و شرایط توافق را بررسی میکنیم.
الف: موارد توافق
با توجه به قوانین خاص راجع به اجراي طرحھاي عمرانی توسط شهرداري، میتوان گفت که مقنن، توافق در قیمت حقوق مالکانه و توافق در انتقال این حقوق را، به صورت دو امر مستقل در نظر گرفته و در خصوص ھـر یک از این دو مقوله، مقرراتی وضع نموده است. ما نیز این دو مورد را جداگانه بررسی مینماییم.
١- توافق در قیمت:
از مقررات مربوطه این طور استنباط میشود که شهرداري و صاحب حقوق مالکانه میتوانند در خصوص قیمت و ارزش حقوق واقع در طرح شهرداري، با یکدیگر توافق و تراضی نمایند. دارندگان حقوق مالکانه، به صورت معمول براي توافق در قیمت داراي محدودیتی نمی باشند اما در ارتباط با شهرداري این سوال مطرح میشود که آیا شهرداري تواندمی راساً نسبت به تعیین قیمت و توافق با صاحب حق اقدام نماید، یا این که در این خصوص محدودیتھایی وجود دارد.
در پاسخ به سوال فوق الذکر توانمی گفت، اصولاً شهرداري براي توافق در خصوص قیمت حقوق مالکانه واقع در طرح داراي اختیار است. در ماده واحده ق.ن.ت.ش، گفته شده که در صورت عدم توافق بین شهرداري و مالک در خصوص قیمت، قیمت توسط ھیاتی از کارشناسان رسمی دادگستري تعیین میشود. ھمچنین در ماده ٣ ل.ق.ن.خ آمده است که: »بهاي عادله اراضی، ابنیه، مستحدثاث، تاسیسات و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکین و صاحبان حقوق تعیین میگردد.«
برخی در تایید مطلب بالا گفتهاند، بهاي عادله اراضی، ابنیه و لزوماً... از طریق توافق بین دستگاه اجرایی و مالک یا مالکان و صاحبان حقوق تعیین میشود و این موضوع را به عنوان یک اصل دانسته و عدم رعایت آن را استثنایی دانستهاند ( صالحی، ١٣٨٣ھـ.ش، ص ٤٢).
ھر چند به شرح بالا، شهرداري در تعیین قیمت و توافق با دارنده حق، اصولاً آزاد است، اما محدودیتھایی نیز براي توافق در قیمت وجود دارد. به طور مثال در تبصره ١ ماده ٣ ل.ق.ن.خ آمده است که : »در صورت توافق در مورد بهاي عادله، ھر گاه مبلغ مورد معامله یا خسارت ھر یک از مالکین بیش از یک میلیون ﷼ نباشد، دستگاه اجرایی تواندمی راساً نسبت به خرید ملک و پرداخت خسارت اقدام نماید و ھر گاه مبلغ مورد معامله یا خسارت ھر یک از مالکین، بیش از یک میلیون ﷼ باشد، بهاي خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله باید به تصویب ھیات مقرر در ماده ٧١ قانون محاسبات عمومی و در مورد شهرداريھا به تصویب انجمن شهر١ برسد.« ملاحظه میشود که در تبصره مزبور، مقنن توافق تا مبلغ معینی را در حدود صلاحیت شهرداري دانسته است و چنانچه مبلغ توافق شده، بیش از رقم مشخص شده در تبصره مزبور باشد، تصویب شوراي شهر نیز ضروري است٢؛ ولی به ھر صورت آنچه مسلم است این است
-1 طبق قانون تشکیلات وظائف و انتخابات شوراي اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات
بعدي »شوراي اسلامی شهر« جانشین »انجمن شهر« شده است.
-2 شایسته ذکر است که چون در حال حاضر رقم تعیین شده در تبصره مزبور، رقم قابل توجهی نمی باشد و قانون نیز تاکنون در این خصوص اصلاح نشده است، لذا در عمل شوراهاي شهر، اختیار خود در تبصره مزبور را تا حدودي به شهرداريها واگذار می کنند. به طور مثال شوراي شهر تهران در ماده 5 مصوبه هفدمین جلسه خود به تاریخ
1378/4/8 مقرر کرده است که: »در اجراي تبصره 1 ماده 3 ل.ق.ن.خ، تصویب نهایی خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله که بهاي آن بیش از یک میلیون ریال است به طرق ذیل انجام میپذیرد: الف: خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله با وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهاي دولتی، بانکها و موسسات و نهادهاي عمومی غیر دولتی موضوع تبصره ذیل ماده پنج قانون محاسبات عمومی که مبلغ آن بیش از یک میلیون ریال باشد با تصویب نهایی شهرداري تهران انجام خواهد شد. ب: بهاي خرید ملک یا میزان خسارت و انجام معامله با اشخاص حقیقی یا حقوقی
مستثنی از بند الف که بهاي آن تا یک میلیارد ریال باشد با تصویب نهایی شهردار تهران خواهد بود. تبصره: شهردار تهران میتواند اختیار فوق را به مسوولیت خود به هر یک از معاونین و به موجب حکم کتبی واگذار نماید....» ملاحظه
میشود که به موجب مصوبه فوقالذکر، اختیار شوراي شهر در تبصره 1 ماده 3 ل.ق.ن.خ به شهرداري واگذار گردیده است. همچنین لازم به ذکر است به موجب مصوبات بعدي شوراي شهر تهران، رقم مزبور تغییر نموده است.
که تعیین قیمت میتواند از طریق توافق با مالک تعیین شود و نیازي به رعایت تشریفات خاصی یا استعلام از مراجع خاصی یا کسب نظریه کارشناس رسمی دادگستري نیست.
ناگفته نماند چنانچه در خصوص قیمت، میان شهرداري و شخص دارنده حق، توافق حاصل گردد، طبق قانون، این توافق صرفاً تا مدت مشخص داراي اعتبار است و بعد از گذشت این مدت، توافق انجام شده منتفی شده محسوب خواھد شد. تبصره ٢ ماده ٣ ل.ق.ن.خ مقرر داشته: »در صورت حصول توافق، دستگاه اجرایی موظف است حداکثر ظرف سه ماه، نسبت به خرید ملک و پرداخت حقوق یا خسارات اقدام و یا آن که انصراف خود را از خرید و تملکتباًک به مالک یا مالکین اعلام نماید. به ھر حال، عدم اقدام به خرید یا اعلام انصراف در مدت مذکور به منزله انصراف است.«١
٢- توافق در انتقال:
ماده ٨ ل.ق.ن.خ، بیانگر نحوه عمل دستگاه اجرایی در مواردي است که صاحب حقوق مالکانه از انتقال حقوق خود به دستگاه اجرایی استنکاف نموده یا این که به دلایلی امکان و توانایی انتقال حقوق خود را ندارد.
ھمان طور که سابقاً دیدیم، قانونگذار در مادهقانون٣ یاد شده، در مورد تعیین قیمت، صراحتاً اصل را بر توافق و تراضی قرار داده است. در ماده ٨ قانون مورد بحث نیز، ھر چند به این اصل تصریح نشده است ولی میتوان گفت قانونگذار، نقل و انتقال یا به تعبیري تملیک و تملک حقوق مالکانه را ابتداء به ساکن، مبتنی بر توافق دانسته و توافق دستگاه اجرایی و صاحب حق را بدون لزوم دخالت مراجع دیگري، امکان پذیر دانسته است.
لذا بنابر اصل فوق الذکر، ایجاب و قبول معامله از سوي شهرداري و صاحب حق، به عمل آمده و در قانون مرجع دیگري در بدو امر، جهت جاري نمودن صیغه عقد در نظر گرفته نشده است. مع ھذا چنانچه با وصف تعیین توافقی قیمت، صاحب حق، از انتقال حق خود به دستگاه اجرایی خودداري نماید، انتقال حق به صورت غیر توافقی انجام خواھد شد که موضوع مباحث آتی است.
ناگفته نماند که شهرداري در انجام معامله براي انتقال حقوق مالکانه، الزامی به تبعیت از آیین نامه معاملات شهرداري نیز ندارددر. آیین نامه معاملات، اصولاً رعایت تشریفات مناقصه یا مزایده ضروري است. در مورد اجراي طرحھاي عمومی، اجراي این آیین نامه منتفی است، چه این که شهرداري مجبور است طرح را در محدوده تعیین شده اجراء کند و لذا موضوع خرید ارزانتر با اجراي تشریفات مناقصه، معنا ندارد.
نکته دیگري که قابل توجه است، این که نقل و انتقالات حقوق مالکانه در این قبیل موارد، یعنی در مواردي که انتقال با توجه به ضرورت اجراي طرح صورت میگیرد و اگر چنین نبود، شاید
-1 شایسته تاکید است که منظور از توافق در تبصره 2 ماده 3 ق.ن.خ، توافق در قیمت است نه انجام معامله؛ لذا
چنانچه در خصوص انتقال حقوق مالکانه، توافقی میان شهرداري و دارنده حق صورت پذیرد، پس از گذشت مدت سه ماه، معامله مزبور منتفی نیست و خدشه به معامله انجام شده، تابع قواعد عمومی قراردادهاست.
صاحب حقوق مالکانه، اقدام به واگذاري حقوق خود نمینمود، معاف از پرداخت مالیات نقل و انتقال املاك نمیباشد.١
ب: شرایط توافق
ھر چند شهرداري، در زمان اجراي طرح، اصولاً در انجام توافق با صاحبان حقوق مالکانه داراي اختیار و صلاحیت است، با این حال باید دانست که روي آوردن به اجراي طرح و توافق با صاحبان حقوق مالکانه واقع در محدوده اجراي طرح، منوط به فراھم بودن شرایطی میباشد
که ذیلاً به بررسی آنها میپردازیم.٢
١- وجود اعتبار:
لزوم وجود اعتبار، به عنوان یکی از شرایط روي آوردن به اجراي طرح توسط دستگاه اجرایی به حدي بوده که مقنن در اولین ماده ل.ق.ن.خ به آن اشاره نموده است. در این ماده شرط استفاده دستگاه اجرایی از مقررات این قانون، تامین اعتبار لازم براي تامین حقوق مالکانه میباشد.
شرط فوق الذکر از این جهت داراي اھمیت فوق العادهاي است که در صورت عدم وجود اعتبار، حقوق مالکانه اشخاص تامین نخواھد شد و از آن جایی که مقنن در موارد سلب حقوق مالکانه، اصولاً پرداخت غرامت و تاوان را پیش بینی کرده است و براي حقوق مالکانه اشخاص احترام خاصی قایل شده است، ھر گونه اقدام دستگاه اجرایی براي سلب حقوق مالکانه، قبل از تامین اعتبار لازم را غیر قابل قبول پنداشته است.
٢- وجود مجوزھاي لازم:
براي این که شهرداري بتواند با دارنده حق مالکانه توافقی ترتیب دھد، علاوه بر لزوم وجود اعتبار، باید مجوزھا و مصوبات خاصی نیز وجود داشته باشد.
یکی از این مجوزھا، لزوم وجود طرح مصوب است. در خصوص معناي طرح در بخش اول سخن گفته شد. در این جا بر این نکته تاکید مـیکنیم که طرح مربوطه باید به تایید مقام ذیصلاح
-1 اداره کل حقوقی قوه قضاییه در نظریه شماره 1360/9/4 -7/3735 خود آورده است: »به موجب ماده 12 ل.ق.ن.خ،
کلیه قوانین و مقررات مغایر با لایحه قانونی فوق الذکر از تاریخ تصویب آن ملغی الاثر شده است. بنابراین چون، اموال
غیرمنقول که براي مصارف عمومی به وسیله شهرداري خریداري میشود با رعایت ماده 2، مشمول لایحه قانونی مذکور میباشد و طبق تبصره 4 ماده 10 لایحه قانونی فوق الاشعار که ناظر بر معافیت طرحهاي موضوع این قانون است، فقط معافیت از پرداخت عوارض مستقیم به شهرداري نام برده شده و از معافیت مالیاتی ذکري نشده است و
هر نوع معافیت نیز احتیاج به نص دارد، لذا مالک از پرداخت مالیات نقل و انتقال املاك غیر منقول به شهرداري معاف نخواهد بود.«
-1 ناگفته نماند شرایطی که در این جا از آن بحث میگردد، شرایطی است که در تامین غیر توافقی حقوق مالکانه هم
باید وجود داشته باشد و با آوردن این شرایط در این جا، مستغنی از طرح مجدد آنها در مورد تامین غیر توافقی حقوق مالکانه، خواهیم بود.
رسیده باشد. بدیهی است طرحھاي مربوطه باید در کاربريھاي قابل انطباق و توسط دستگاه ذیربط اجراء شوند.١ یکی دیگر از مجوزھاي لازم براي انجام توافق با صاحب حقوق مالکانه، مجوز و مصوبه
مذکور در تبصره ١ ماده ٣ ل.قخ.ناست. که قبلاً به آن اشاره شد.
