بخشی از مقاله
بررسی و تحلیل ماده 10 قانون تملک اراضی شهري و املاك مصوب 1366در حقوق ایران
چکیده
ماده 10 قانون زمین شهري مصوب 1366 مقرر می دارد:
»از تاریخ تصویب قانون اراضی شهري مصوب 1360 کلیه زمین هاي متعلق به وزارتخانه ها و نیروهاي مسلح و موسسات دولتی و بانکها و سازمانهاي وابسته به دولت و موسساتی که شمول حکم مستلزم ذکر نام است و کلیه بنیادها و نهادهاي انقلابی در اختیار وزارت مسکن و شهرسازي قرار می گیرد.«
شاید در نگاه نخست بنظر آید دامنه حکم بالا تنها دربرگیرنده دستگاههاي دولتی و نهادهاي مذکور در قانون بوده و توجهی به سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی ندارد اما از آنجائی که مالکیت دستگاهها و نهادهاي دارنده زمین در این مادهغالباً مسبوق به مالکیت یا تصرفات مالکانه یا سایر حقوق اشخاص ثالث می باشد آن گونه که سوابق موجود در رویه قضایی حکایت دارد در بسیاري از موارد خدشه در نحوه انتقال حقوق اشخاص ثالث به دستگاههاي دولتی و یا احراز فقدان شرایط قانونی براي اقدامات تملکی دستگاه هاي دولتی یا نهادها و بنیادها (متعاقب اثبات در مرجع صالحه حسب مورد شامل شعب دیوان عدالت اداري، دادگاههاي عمومی یا مراجع اختصاصی شبه قضایی) با توجه به عینی بودن حق مالکیت در نظام حقوقی ایران به نوبه خود موجب خدشه در انتقالات بعدي اراضی از دستگاهها و نهادها به وزارت مسکن و شهرسازي به حکم ماده 10 قانون زمین شهري شده است. واگذاري آن دسته از اراضی که در اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع مصوب 1346 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن بعنوان اراضی ملی تشخیص داده شده است از سوي وزارت جهاد کشاورزي به وزارت مسکن و شهرسازي (وزارت راه و شهر سازي) در اجراي ماده 10 قانون زمین شهري از جمله مصادیق بارز این گونه تملکات و انتقالات است که سالیان متمادي بخش عمده اي از پرونده هاي مطروحه نزد مراجع قضایی و دیوان عدالت اداري را به خود اختصاص داده است. از این رو ناگزیر باید پذیرفت که سرنوشت ماده 10 نمی تواند جداي از سابقه حقوقی اراضی و حقوق ادعایی اشخاص ثالث باشد.
کلید واژه ها : قانون اراضی شهري، مالکیت دستگاههاي دولتی ، اراضی ملی ، اراضی در اختیار، انتقال مالکیت
-1 سبب انتقال مالکیت در ماده 10 قانون زمین شهري »عقود ناقله در حوزه حقوق خصوصی« نیست بلکه »حکم ناقله در حوزه حقوق عمومی« است.2 چنانچه بتوان گفت قانون اساسی جمهوري اسلامی ایران در اصول 44 و 45 چهار نوع کلی از مالکیت(شامل مالکیت عمومی در اختیار دولت، بخش تعاونی، بخش خصوصی و انفال در اختیار حکومت اسلامی) را بر شمرده است در این صورت آنچه در ماده 140 قانون مدنی آمده است
2 بنظر می رسد هر گونه واگذاري یا نقل و انتقال که منشأ آن به تنهایی عقود معین یا قواعد عمومی قراردادها مذکور در قانون مدنی نبوده بلکه با اجازه یا تکلیف حاصل از قوانین خاص آمره یا مربوط به نظم عمومی به انجام می رسد در حوزه حقوق عمومی قابل مطالعه و بررسی خواهد بود. به اعتبار طرفهاي نقل و انتقال و صرفنظر از اینکه کدام طرف ناقل یا منتقل الیه باشد بطورکلی در حوزه حقوق عمومی شش حالت قابل تصور است که در ذیل به بیان هر مورد و ذکر مثال هایی پرداخته می شود :
یکم- دولت-دولت: ماده 10 قانون زمین شهري مصوب 1366و ماده 114 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366
دوم- دولت – نهادعمومی غیر دولتی: تبصره 6 قانون نحوه تقویم ابنیه، املاك و اراضی مورد نیاز شهرداري ها مصوب 1370و تبصره 5 ماده 69 تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387
سوم- دولت- اشخاص خصوصی: قسمت اخیر تبصره یک ماده 69 تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380و لایحه قانونی نحوه خرید وتملک اراضی و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومی عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358
چهارم-نهاد عمومی غیردولتی- نهاد عمومی غیردولتی: مقررات ناظر بر واگذاري اراضی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به کمیته امداد امام خمینی(ره) براي اختصاص به محرومین
پنجم- نهاد عمومی غیردولتی - اشخاص خصوصی: تبصره هاي 3و4 ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري مصوب 1390 و لایحه قانونی نحوه خرید وتملک اراضی و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومی عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358
ششم- اشخاص خصوصی- اشخاص خصوصی : قوانین مربوط به اصلاحات ارضی که مالکین را موظف به فروش اراضی خود به زارعین می نمود و نیز قانون واگذاري زمین هاي بایر و دایر که بعد از انقلاب به صورت کشت موقت در اختیار کشاورزان قرار گرفته است مصوب .1365
در ترتیبات بالا دولت به معناي عام ذکر شده که می تواند شامل وزارتخانه ها، سازمان ها، موسسات و شرکت هاي دولتی نیز باشد. بعلاوه با لحاظ نهادهاي دیگري از قبیل نیروهاي مسلح و نهادهاي زیر نظر مقام معظم رهبري و همچنین قواي مقننه و قضائیه و سازمانها و مراجع وابسته به آنها به شش حالت اصلی گفته شده حالت هاي دیگري را می توان افزود.
بدیهی است صرف آمره بودن احکام مربوط به آثار رابطه قراردادي یا شمول قوانین مربوط به نظم عمومی به آن موجب خروج رابطه قراردادي از حوزه حقوق خصوصی نخواهد شد مانند قراردادهاي موضوع قانون روابط موجر و مستأجر مصوب 1356
براي مطالعه در باره قلمرو تفکیک حقوق عمومی و خصوصی مراجعه شود به کتاب مبانی حقوق عمومی تالیف دکتر علی اکبر گرجی ازندریانی، انتشارات جنگل، جاودانه، چاپ اول 1388
اسباب تملک در قسمتی از بخش خصوصی محسوب خواهد شد.3 بدیهی است تحقق هربخش از مالکیت هاي چهارگانه مذکور در قانون اساسی اسباب و شرایط اختصاصی ویژه خود را خواهد داشت که متفاوت از سایر بخش ها خواهد بود. با این حال مؤانست و الفت رویه قضایی با اسباب تملک در قانون مدنی گاه موجب غفلت نا خواسته از بررسی شرایط قانونی در مواجهه با سایر بخش ها شده است.4
رویه قضایی در راستاي اصول حقوقی و قوانین جاري در دعاوي خصوصی میان اشخاص که بطور مستقیم یا غیر مستقیم مبتنی بر ادعاي مالکیت است (از قبیل دعاوي خلع ید، تحویل مبیع، مطالبه اجرت المثل استیفاء منافع و ...) همواره و بدرستی در باره تحقق اسباب قانونی مالکیت ادعایی و اطراف آن ( مانند وجود یکی از عقود ناقله ، شرایط صحت معامله ، سمت و نقش مدعی در معامله و ...) اقدام به بررسی و مطالبه دلیل از مدعی می نماید. بدیهی است در دعوي مالکیت دولت نیز شرایط و ارکان قانونی تملک بطور دقیق با همان ترتیبات و اوصافی که در قانون آمده است باید احراز و اثبات شود. معهذا به دلایل مختلف (از قبیل پیچیدگی حوزه حقوق عمومی و عدم اشراف کافی برخی قضات بر اصول و مقررات این حوزه، اعتماد به اعلامات و اقدامات دستگاههاي دولتی، تصور اینکه زیر ذره بین بردن ادعاي دولت و احراز عدم انطباق دقیق آن با قانون و در نتیجه حکم بر بی حقی دولت ممکن است موجب تضییع حقوق بیت المال شود، هماهنگی هاي دستگاههاي عمومی و دولتی با دستگاه قضایی در سطوح عالیه و کلان به شکل هاي مختلف از جمله برگزاري جلسات و همایش ها و سمینارها کهبعضاً سعی در جهت دهی به رویه قضایی در پرونده هاي مرتبط با دستگاه مربوطه می نماید، در کنار سایر مشکلات عمومی دادگاهها همچون تعداد زیاد پرونده ها و ... ) در پاره اي موارد ملاحظه شده است که برخلاف رویه جاري در رسیدگی به دعاوي مدعیان خصوصی، دقت هاي لازم در بررسی صحت و سقم ادعاي دولت علیه اشخاص و احراز شرایط قانونی استحقاق دولت در بیان ادعا و موضوع خواسته انجام نمی شود و گاه حتی ممکن است کمترین تحقیق یا اقدامی (اگرچه در حد یک اخذ توضیح بسیار ساده از سازمان خواهان یا نماینده وي باشد) در جهت کشف حقیقت و انطباق با احکام صریح مقنن انجام نشود. گویی دولت معاف از ارائه بینه است! بدیهی است ملاك دادگاه در نحوه رسیدگی و صدور حکم باید همه قوانین (از اصول دادرسی و قوانین خاص مربوط به اراضی شهري و اراضی موات و قوانین ثبتی و...) باشد. حتی در وضعیت وجود قوانین یا دلایل متعارض باز هم انتخاب قانون یا دلیل حاکم باید بر اساس اصول حقوقی بوده و در هیچ حالتی حتی کوچکترین جزء تصمیم قضایی نمی تواند بدون مبناي استدلالی یا مطابق با میل دستگاه خواهان اتخاذ شود.5
آنچه در ادامه می آید بررسی برخی از شرایط قانونی تحقق مالکیت وزارت مسکن و شهرسازي (وزارت راه وشهرسازي) ناشی از حکم مقنن مذکور در ماده 10 قانون زمین شهري مصوب 1366 می باشد.
-2 اینکه مفهوم یا موضوع انتقال در ماده 10 قانون زمین شهري مصوب 1366 چیست و مقنن از چه نوع انتقالی(از مالکیت، حقوق، اختیارات، نمایندگی، تولیت و تصدي ) سخن می گوید، خود موضوعی است در خور تأمل که با توجه به اهمیت آثار آن در حقوق و تعهدات و وظایف دستگاههاي دولتی و محاکم قضایی و اصحاب دعوي تا حد امکان در مقالات بعدي به آن پرداخته خواهد شد . معهذا صرفنظر از ماهیت این انتقال قدر متیقن آن است که »انتقال« به حکم قانون صورت گرفته است. از این رو باید عقیده داشت عدم اجراي تشریفات مربوط به تنظیم اسناد انتقال فی مابین دو دستگاه نافی وجود »انتقال« و در نتیجه مانع برخورداري وزارت مسکن و شهرسازي از حقوق ناشی از انتقال نخواهد بود.6 (البته مشروط به تحقق جمیع شرایط قانونی مورد نظر قانونگذار که بخشی از آن در نوشتار حاضر و بخشی نیز در مقالات آتی به تفصیل خواهد آمد.).تبصره یک ماده 20 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهري مصوب 1371 نیز که صدور سند مالکیت زمین هاي ملی شده به نام وزارت مسکن و شهرسازي را بدون نیاز به تحویل و تنظیم صورتجلسه از طرف سرجنگلداري ها مورد حکم قرار داده است در راستاي رفع موانع تشریفاتی وضع شده است.
نتیجه دیگري که از این نکته حاصل می شود آن است که بلافاصله بعد از تحقق مالکیت وزارت مسکن و شهرسازي هر گونه واگذاري زمین به سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی توسط دستگاههاي داراي زمین مغایر قانون و محکوم به بطلان خواهد بود . در همین راستا رأي اصراري شماره -16
5 دیده شده که دولت نیز بعضاً همین گلایه را از طرف دیگر مطرح نموده و مدعی است در پاره اي موارد برخی محاکم بدون وجود مبانی قانونی صحیح و دقت نظر در لوایح دولت اقدام به محکومیت هاي کلان دولت در حق اشخاص می نمایند . از این رو قضاوت در مورد اینکه این وضعیت محصول نوعی افراط و تفریط یا سر در گمی و نابسامانی در رویه و نظام قضایی است یا آنکه صرفاً ناشی از تجربیات فردي و موردي بوده و نمی تواند ملاکی براي قضاوت در مورد رویه و نظام قضایی موجود باشد با خوانندگان فرهیخته خواهد بود. با این همه گاه صدور آراء وزینی که به تمامی ظرایف و دقایق حقوقی توجه داشته به گونه اي که خود منشأ رویه هاي نو و ایده هاي ارزشمند و سبب إرتقاء اندیشه هاي حقوقی می شود را نمی توان از نظر دور داشت.
6 ممکن است انتقال اولیه سند مالکیت به نام دستگاه ناقل نیز خود مستلزم تشریفاتی باشد از آن جمله قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع مصوب 1346 در ماده 39 (اصلاحی (1354 مقرر میدارد: »گواهی سازمان جنگلها و مراتع کشور که پس از اجراي کامل مقررات تشخیص منابع ملی موضوع قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع صادر شده یا می شود و نقشه هاي منضم به گواهی مذکور از لحاظ ثبتی و صدور سند مالکیت منابع ملی ملاك عمل ادارات ثبت خواهد بود.« همچنین ماده 13 آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها مصوب 1342 نیز متضمن تکلیف ادارات ثبت اسناد و املاك به همکاري با مامورین سازمان جنگلبانی و اصلاح اسناد به نام دولت و صدور سند مالکیت جدید به نام اشخاص می باشد.
اصطلاح »إعمال مواد 13و«39 که بیش از چهار دهه در مکاتبات دستگاههاي اجرایی و سازمان ثبت متداول بوده است و عبارتی آشنا براي تمامی دست اندرکاران از کارشناسان، قضات و کارکنان اجرایی است به تشریفات مزبور اشاره دارد . شاید دور از صواب نباشد که ادعا نمائیم براي بهره مندي از همین پشتوانه دیرین بوده است که آیین نامه اصلاح آیین نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجراي ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري مصوب 1390 وزیر جهاد کشاورزي نیز تکلیف ادارات ثبت به همکاري با هیئت و اصلاح و صدور اسناد جدید بر اساس رأي هیئت را ذیل ماده 13 آورده است.
75/8/1 هیئت عمومی شعب حقوقی دیوانعالی کشور واگذاري زمین متعلق به وزارت اطلاعات به نهاد ریاست جمهوري بعد از اجراي قانون زمین شهري را خلاف قانون دانسته است.7 با اشاره باینکه تبصره 2 ذیل ماده 10 قانون زمین شهري مصوب 1366 شهرداري ها و شرکت ها و سازمان هاي وابسته به آن را از شمول این ماه مستثنی نموده است واضح است که چنانچه بعد از شمول ماده 10 بر یک قطعه زمین، زمین مزبور از سوي اداره منابع طبیعی به شهرداري واگذار گردد مشمول استنثاء مذکور در تبصره 2 ذیل ماده نبوده و شهرداري مکلف به تحویل زمین مزبور به وزارت مسکن و شهرسازي خواهد بود.8
-3 واضح است آنچه در بالا در باره عدم تاثیر رعایت تشریفات انتقال سند در تحقق مالکیت گفته شد در مورد تشریفات مربوط به تحقق اصل مالکیت صادق نیست . مالکیت اولیه دستگاههاي دولتی و بنیادهاي مذکور در ماده 10 می تواند همانند سایر اشخاص از طریق یکی از عقودناقله (بیع، صلح و ...) تحقق یافته باشد. معهذا ممکن است قانونگذار روش هاي دیگري را نیز براي تملک و ایجاد مالکیت در اختیار دستگاههاي دولتی و نهادهاي انقلابی قرار داده باشد. با عنایت باینکه در اینگونه مواردغالباً دستگاهاي مزبور اقدامات تملکی را به نمایندگی از حاکمیت و به نام مصالح عامه با اذن قانونگذار بر اساس ضوابط قانونی بنحو الزام آور و در تعارض با منافع متصرفین و مدعیان حقوق مالکانه و از مجراي سلب و اسقاط مالکیت عرفی یا مورد ادعا و ابطال اسناد رسمی و عادي سابق به انجام می رسانند از سویی دیگر لحاظ اصل 22 قانون اساسی جمهوري اسلامی ایران که هرگونه تعرض به مال، حقوق و مسکن اشخاص را مصون از تعرض دانسته است جز در مواردي که قانون تجویز می نماید بنابراین رعایت تشریفاتی که قانون(به مفهوم عام شامل تمامی قوانین مصوب مجلس شوراي اسلامی و مقررات مصوب هیئت دولت) در راستاي تحقق مالکیت و استیلاء دولت پیش بینی و تعیین نموده است کاملا ضروي و الزام آور است در غیر اینصورت اقدامات تملکی دولت و دستگاهاي دولتی مصداق تعرض مغایر قانون و قابل ابطال در مراجع صالحه و موجب مسئولیت خواهد بود.
-4 تملک وزارت مسکن و شهرسازي ناشی از جواز مقنن مذکور در ماده 10 مستلزم اجرا و رعایت کامل دو دسته از شرایط قانونی است. دسته نخست شرایط و تشریفات مربوط به تحقق مالکیت دستگاههاي دولتی و بنیادها و نهادهاي انقلابی و دسته دوم شرایط مربوط به انتقال مالکیت این دستگاهها و نهادها به وزارتخانه مذکور است. تردید و خدشه در مالکیت این وزارتخانه گاه به دلیل عدم رعایت مقررات و تشریفات دسته نخست و گاه مربوط به عدم اجراي مقررات دسته دوم است. اما دیده شده است در پاره اي موارد عدم اجراي مقررات مربوط به هر دو دسته ادعاي تحقق مالکیت براي وزارت مسکن و شهرسازي را با ایرادات وتردیدهاي اساسی مواجه نموده است. تحقق مالکیت ایادي قبلی هرچند براي تحقق مالکیت ایادي لاحق شرط لازم است ولی کافی نیست. در هر دو حوزه حقوق عمومی و حقوق خصوصی هر مدعی جدید باید تحقق شرایط قانونی براي مالکیت مورد ادعاي خود را اثبات و مستندات آن را ارائه نماید. بدیهی است رابطه میان دو دسته تشریفات در تحقق مالکیت نهایی وزارت مسکن و شهرسازي در اجراي ماده 10 رابطه اي طولی است به این معنا که اگر اجراي قوانین و مقررات مربوط به دسته نخست مخدوش یا ناقص باشد سخن
7 انحلال قراردادهاي واگذاري و استرداد اراضی که مغایر باقانون توسط وزارت جهادکشاورزي و سازمان هاي تابعه آن به اشخاص واگذار گردیده است همواره از جمله موضوعات توافقنامه هاي فی مابین وزارتین جهادکشاورزي و مسکن و شهرسازي طی سالهاي گذشته بوده است.
8مگر آنکه واگذاري زمین به شهرداري در اجراي قوانین خاص باشد از قبیل بند ج ماده 147 قانون برنامه پنج ساله پنجم جمهوري اسلامی ایران مصوب
گفتن از درستی یا نادرستی تملک صورت گرفته در اجراي مقررات دسته دوم امري عبث و بیهوده خواهد بود. زیرا معناي آن بطلان اساس مالکیت دستگاه ناقل است.9
-5 دستگاههاي دولتی موضوع ماده 10 قانون زمین شهري مصوب 1366 ممکن است از طریق اسباب و موجبات مختلف قانونی تحصیل مالکیت نمایند. در میان اسباب قانونی تملک گاه ممکن است با تعارضات یا تزاحماتی روبرو شویم . در این حالت احراز و تحقق مالکیت دستگاه دولتی خود مستلزم حل اولیه تعارض خواهد بود. بعنوان نمونه در پاره اي موارد دیده شده است دو وزارتخانه کشاورزي و جهاد سازندگی قبل و بعد از ادغام (وزارت جهاد کشاورزي) از طریق دو سازمان تابعه خود دو قانون متفاوت را إعمال نموده است و بدین ترتیب با دو سبب قانونی، در صدد تملک اراضی برآمده است. از یک سو سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداري کشور (از طریق ادارات کل منابع طبیعی ) مقررات ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع مصوب 1346 با اصلاحات بعدي را إعمال نموده و در این راستا تمام یا قسمتی از یک پلاك ثبتی را ملی تشخیص داده است. از سویی دیگر سازمان امور اراضی(هیئت هفت نفره) در راستاي اجراي قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن مصوب 1365 مبادرت به صدور رأي (موات یا مستثنیات) در اراضی مزبور نموده است.
در این میان در هنگام طرح موضوع نزد مرجع قضایی اصحاب دعوي (شامل نماینده یا نمایندگان دستگاههاي دولتی و
