بخشی از مقاله
چکيده
تحولات سريع ساختار شهري تهران در سال هاي اخير از موضوعاتي است که نظام شهرسازي، برنامه ريزي و مديريت شهري را تحت تأثير قرار داده و متعاقب آن ناسازگاري کالبدي ناشي از اين دگرگوني عمده ترين آسيبي است که در دو وجه ناهمگوني و ناپايداري بافت هاي قديمي و فرسوده و نوساز قابل تأمل ميباشد که در ابعاد ناهنجاريهاي مختلف کالبدي، اجتماعي، فرهنگي، رفتاري و زيست محيطي نمايان گشته است .
در اين زمينه اجراي برنامه هايي مانند بهسازي، مرمت ، زنده سازي، نوسازي و... با هدف تجديد حيات شهري و يا جلوگيري از افت شهري از مهم ترين شيوه هايي است که در کانون توجه متخصصين و مجريان شهرسازي قرار دارد و محور اصلي اجراي اين برنامه ها "مشارکت شهروندان " ميباشد. تحقيق حاضر نشان مي دهد که مشارکت شهروندان در بهسازي و نوسازي بافت هاي فرسوده در چهار محور ١- فرهنگ مردم ٢- ميزان فراهم بودن مقتضيات مديريت مشارکتي ٣- قواعد و قوانين حاکم بر زندگي مردم مي تواند موثر واقع شود لذا در اين مقاله تلاش بر اين است که با تبئين الگوها و شيوه هاي مختلف مديريتي و مشارکت مردمي و معايب و محاسن هر يک جهت بهسازي و ساماندهي و نوسازي بافت هاي فرسوده شهري با مطالعات کتابخانه اي و روش تطبيقي در منطقه ١٧تهران پرداخته شود و راهکارهاي اصولي بر مبناي مديريت صحيح و علمي پيشنهاد گردد. در انتهاي اين پژوهش اين نتيجه حاصل شد که برنامه باز آفريني، نوسازي و بهسازي بافت هاي فرسوده شهري به دليل امکان استفاده از ظرفيت هاي قابل توجه و به دليل احداث مسکن و توسعه دسترسي به خدمات شهري در آن به عنوان يکي از برنامه هاي سياست توسعه درون زاي شهري محسوب مي شود ليکن تحقق اين برنامه به دليل سرمايه گذاري هنگفت مورد نياز آن ، با توجه به سطح گسترده بافت هاي فرسوده جز، مشارکت مردم و بخش غير دولتي امکان پذير نيست .
کلمات کليدي: برنامه ريزي مشارکتي، مشارکت مردمي، بافت فرسوده ، بهسازي و نوسازي، منطقه ١٧ شهر تهران .
١- مقدمه
تا قبل از جريان ناشي از انقلاب صنعتي، تغييرات جوامع شهري بسيار نامحسوس بوده و به تبع آن کالبد شهرها نيز با دگرگوني قابل توجهي مواجه نبود. همگام با تغييرات اقتصادي و اجتماعي و فرهنگي و فناوري هاي جديد، بافتهاي شهري با تغيير شکل و شالوده مواجه شد، چرا که شهر نيز همچون ساير پديده هاي مصنوع انسان ساخت در طول زمان دچار تغيير و تحول و رشد و توسعه مي گردد. اين توسعه فرآيندي پويا و مداوم است که در طي آن محدوده هاي فيزيکي شهر و فضاهاي کالبدي آن در جهات عمودي و افقي از حيث کميت ، افزايش و از حيث کيفي، تغيير مي يابد. اگر اين روند سريع و بي برنامه باشد به ترکيب فيزيکي و مناسبي از فضاهاي شهري نخواهد انجاميد. در نتيجه سيستم هاي شهري با مشکلات بسياري مواجه خواهد شد. محله ها و بافتهاي يک شهر از امکانات و عوامل رشد مساوي در طول زمان برخوردار نبوده و نيستند. همين امر سبب بوجود آمدن تفاوتهاي آشکار در سيماي شهرها شده است . بافت هاي کهن شهري در اغلب موارد هسته اوليه و اصلي شهرها را تشکيل مي دهند و جزء ميراث فرهنگي و تاريخي شهرها محسوب مي شوند. به همين علت حفظ ، بهسازي کالبدي و توانمندسازي عملکردي آنها اجتناب ناپذير است . طي ساليان گذشته دولت راهکارهاي مختلفي را در راستاي احياء و توانمند سازي بافت هاي فرسوده شهري تجربه کرده است ، اما حجم عظيم بافت هاي فرسوده موجود و نيمه کاره ماندن بسياري از اين پروژه ها حاکي از عدم موفقيت اين طرح ها بوده است . احياء و توانمند سازي اين بافت ها اتفاق نمي افتد مگر اينکه ، اين مسأله با مشارکت همگاني شهروندان و توجيه آنها صورت پذيرد. در راستاي اين مهم بايد دولت ، نهادهاي عمومي(اعم از شهرداري ها، وزارت خانه هاي مربوطه و...) اعتماد مردم را بدست آورند. در واقع سه عنصر قدرتمند مردم ، نهادهاي عمومي و دولت با همکاري و مشارکت با يکديگر بايستي وارد عمل شوند(حبيبي، ١٣٨١ص ٢). بخش عمده اي از سطح شهرهاي ايران دچار فرسودگي و ناکارآمدي است . در اين محدوده ها سرمايه هاي انساني، مالي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي کشور در معرض خطر ناشي از حوادث غير مترقبه و کژ کارکردي هاست . بر اساس شاخص هاي مصوب شورايعالي شهرسازي و معماري ايران ، بافت فرسوده شهري به محدوده يا بلوک شهري اطلاق مي شود که بيش از ٥٠ درصد بناهاي آن ناپايدار، معابر آن نفوذ ناپذير و املاک آن ريز دانه باشد.
ساکنين بافت هاي فرسوده شهري غالبا واجد اصالت اجتماعي و فرهنگي بوده و در برخي مناطق واجد ارزش هاي غني معماري و شهرسازي نيز مي باشند، ليکن داراي مشکلات گسترده زيربنايي و روبنايي است . از نظر اقتصادي، ظرفيت بالا جهت ايجاد کاربري هاي مختلف شهري از جمله مسکوني، اين مناطق را بالقوه متناسب سرمايه گذاري هاي توسعه دروني مي نمايند. قريب به ٨٠ درصد سطح اين مناطق را خطر جدي زلزله تهديد مي کند که در صورت عدم توجه به نوسازي و مقاوم سازي آنها در آينده بايد هزينه هاي چند برابري را صرف بازسازي اين مناطق نمود و اين صرف نظر از خسارت جبران ناپذير تلفات انساني و صدمات روحي در کنار فرصت هاي از دست رفته ملي است (سازمان عمران و بهسازي شهري، ١٣٨٤ص ١).
در اين محدوده فقر شهري اعم از فقر کالبدي و فقر خدماتي متراکم شده و به دليل فقر اقتصادي ساکنان امکان تغيير خودبخودي و ارتقاء محيط زندگي مناسب تقريبا از بين رفته است (سازمان عمران و بهسازي، ١٣٧٩ص ٥- ٣). لذا به شدت اصلاح و ضعيف و باز آفريني اقتصادي بافت هاي مزبور و بازگرداندن مجدد آنها به حيات اقتصادي شهر، مستعد نمودن آنها براي پذيرش سرمايه هاي جديد و تنوع بخشي به ابزارهاي مالي در بازار سرمايه مزبور و قرار دادن آنها در کانون توجه مديران و مسئولان شهري، بايد مورد تأکيد توسعه دروني شهرها با رويکرد بهسازي و نوسازي و بازآفريني بافت هاي فرسوده و نابسامان قرار گيرد. در اين مقاله پس از تشريح مباني نظري بازآفريني شهري و مشارکت مردم ، به معرفي شاخص بازآفريني شهري پرداخته و سپس به بررسي رويکرد قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسکن به بهسازي و ساخت هاي فرسوده شهري پرداخته خواهد شد.
٢- بيان مسأله
در شرايط عادي، نوسازي بافتهاي شهري فرآيندي است که در برابر تغييرات عملکردها و نيازهاي اجتماع توسط ساکنان انجام مي پذيرد. در واقع نوسازي فرآيندي است خود به خودي و تدريجي که در سطح شهر صورت مي گيرد، اما هنگامي که کارايي و کيفيت زندگي در يک محله شهري به دلايل مختلف کاهش يافته يا دچار فرسودگي مي شود و اين مساله مشمول زماني طولاني مي گردد، ساکنان ديگر تمايلي به نوسازي محل سکونت خود ندارند. در نتيجه به تدريج آن محدوده شهري از چرخه توسعه خارج مي شود. علاوه بر اين محلات فرسوده افرادي از اقشار کم درآمد و ضعيف را در خود جاي داده است که توان مالي نوسازي ابنيه خود را (حتي با وجود انگيزه و تمايل ) نخواهند داشت . همچنين در اثر فرسودگي بافت و کاهش کيفيت زندگي، قيمت املاک و اراضي کاهش يافته و امکان تغيير محل زندگي و نقل مکان به محلي مناسب تر نيز براي ساکنين محله دور از دسترس خواهد بود.
بر اساس برآورد مسئولان وزارت مسکن و شهرسازي در بيش از ١٠٠ شهر ايران حدود ٥٠ هزار هکتار بافت فرسوده ي شهري وجود دارد. تنها دولت قادر به تامين حدود 11/12 درصد از اعتبار نوسازي اين بافت هاي فرسوده است و بقيه بايستي از طريق مشارکت شهروندان تامين شود. همچنين يکي از اهداف عمده ي دولت از نوسازي بافت هاي فرسوده شهري تامين مسکن است ، دولت براي نوسازي١٤ هزار هکتار بافت فرسوده ، دو ميليون واحد ساختماني در نظر گرفته است که براي اين امر نيازمند١٣ هزار ميليارد تومان اعتبار است .
بيان مختصر ارقام فوق الذکر نمايانگر اهميت توجه به مساله بافت هاي شهري به لحاظ وسعت و گستردگي از يک طرف و ضرورت مشارکت شهروندان در فرآيند احياي آنها به دليل توان مالي محدود دولت از طرف ديگر مي باشد.
در اين ميان شهر تهران طي چند دهه اخير با سرعت زيادي گسترش يافته است . اين گسترش بي رويه و بدون برنامه سبب ايجاد بافتهاي مهاجر پذير خودرو در حاشيه شهر يا قرار گرفتن بافتهاي روستايي مجاور در داخل نواحي شهري شده است . از جانب ديگر بسياري از بافتهاي داخل هسته قديمي شهر به تدريج کارکرد و حيات اجتماعي - اقتصادي خود را از دست داده و در نهايت با از بين رفتن شرايط مناسب کالبدي ساکنين قديمي آنها نيز به مناطق ديگر نقل مکان کرده و به جاي آنها ساکنين جديدي با ويژگي هاي اجتماعي - اقتصادي متفاوت در اين نواحي ساکن شده اند. ساکنين جديد نه تنها به بهبود مکان زيستي خود کمکي نکرده بلکه به دليل فقر و ناتواني اقتصادي و عدم احساس تعلق به بافت ، باعث وخيم تر شدن وضعيت آن نيز شده اند. مسائلي چون تراکم بالاي جمعيت ، نبود زيرساخت لازم مانند خدمات محلي و معابر مناسب و ناتواني اقتصادي مردم ساکن سبب حاد شدن و گسترش چنين بافتهايي در سطح شهر شده است .
٣- تعاريف و مفاهيم
٣- ١- فرسودگي
ناکارآمدي و کاهش کارايي يک بافت نسبت به کارامدي ساير بافت هاي شهري است که به سبب قدمت و يا فقدان برنامه توسعه و نظارت فني بر شکل گيري آن بافت به وجود مي آيد. وقوع فرسودگي موجب بي سازماني، عدم تعادل ، عدم تناسب فضاهاي شهري گرديده و به زدودن خاطرات جمعي و اموال ميان شهري گذشته کمک مي کند اين عامل با کاهش عمر و اثر و نستابي کم و بيش سريع ، باعث حرکت به سوي نقطه پاياني اثر مي گردد(شفيي نسب و کلابي، ١٣٨٦ص ٢٠).
٣-٢- بافت فرسوده
بافت فرسوده شهري، به عرصه هايي از محدوده قانوني شهرها اطلاق مي شود که به دليل فرسودگي کالبدي، عدم برخورداري مناسب از دسترسي سواره ، تاسيسات و خدمات و زيرساخت هاي شهري آسيب پذير بوده و از ارزش مکاني، محيطي و اقتصادي نازلي برخوردارند. بافت هاي فرسوده به سبب فرسودگي در کليت با يکديگر وجود مشترکي دارند(شفيي نسب و کلابي، ١٣٨٦).
٣-٣- ويژگي هاي بافت فرسوده
بافت هاي فرسوده داراي شرايط و ويژگي هاي مشترکي هستند که باتوجه به نوع بافت ، زمان تشکيل و... در مکان هاي مختلف ، صورت هاي متفاوتي مي يابند. ليکن شناسه هايي وجود دارد که به صورت کلي در جهت شناسايي بافت هاي فرسوده به کار مي روند که در زير به آنها اشاره مي گردد.
٣-٣-١- بعد کالبدي: از منظر ريخت سناسي اغلب اين بافت ها، حالتي اندام واژه داشته و اکثر اجزاي آن به ويژه قطعات واقع در حوزه هاي مسکوني ريزدانه هستند.
اما به طور دقيق تر سه ويژگي بافت هي فرسوده عبارتند از: ١- حداقل ٥٠٪ از معابر آن داراي عرض کمتر از ٦ متر است . ٢- حداقل ٥٠٪ از خانه ها مساحتي کمتر از ٢٠٠ متر دارند. ٣- حداقل ٥٠٪ خانه ها مقاومتي در برابر زلزله ندارند(شفيي نسب و کلابي،١٣٨٦).
٣-٣-٢- بعد محيطي - زيست محيطي: بافت هاي فرسوده معمولا از کيفيت محيطي و زيست محيطي نازل و فضايي غير بهداشتي برخوردارند و گاهي آلودگي هاي ناشي از فقدان سيستم فاضلاب ، آب هاي سطحي و جمع آوري زباله در آنها ديده مي شود.
٣-٣-٣- بعد اجتماعي: غالبا در بافت هاي فرسوده شمار ساکنان غير بومي و مهاجرت از ساکنان اصيل بيشتر است . سکونت غير مجاز، نسبت بالاي استيجار، ترکيب غير متعارف ، شيوع اعتياد و انواع ناهنجاري هاي رفتاري و بزهکاري و ناامني، به ويژه براي کودکان و بانوان ، از ويژگي هاي اجتماعي بافت هاي فرسوده مي باشد.
٣- ٣-٤- بعد اقتصاد: ارزش زمين و مسکن در بافت هاي فرسوده ، عموما در نسبت با ساير نقاط شهر پايين است و منابع درآمدي بيشتر ساکنان نامعلوم است (شفيي نسب و کلابي،١٣٨٦).
٤- روش پژوهش
رويکرد توسعه درون زاي شهري با استفاده از مشارکت مردم در ادبيات برنامه ريزي شهري سابقه نسبتا طولاني دارد ليکن در کشور ايران آن طور که شايسته است ملاک عمل قرار نگرفته است . لذا تبيين و تشريح ساختار فکري و چارچوب محتوايي و عملياتي آن مي تواند گام نخست در جهت ارزيابي تطبيقي اين رويکرد در بهسازي و نوسازي بافت فرسوده شهري باشد. از اين رو در مقاله حاضر با استفاده از روش تحقيق توصيفي بر پايه رجوع به استناد معتبر علمي و استناد به طرح هاي در حال انجام در اين زمينه تلاش مي شود تا در رويه توصيفي ساز و کارهاي مداخلاتي مورد شناخت و بازبيني قرار گيرد و شاخصي تحت عنوان هرم بازآفريني شهري جهت ارزيابي مشارکت مردم تعيين گردد.
٥- دلايل اقتصادي فرسوده ماندن بافت هاي فرسوده
بافت ناهمگون اين بلوک ها به گونه اي است که هريک از مالکين رأسا نمي توانند به بلند مرتبه سازي اقدام نمايند چرا که اينکار مستلزم داشتن عرصه اي با متراژ مناسب مي باشد که آن هم نيازمند تجميع چند ملک است که توافق با صاحبان ساير املاک، مشکلات خاص خود را دارد. از سوي ديگر مباحثي همچون سايه اندازي، عرض معابر و بعضا عدم امکان ورود و خروج خودرو به ملک موجب مي شود ارزش افزوده ساخت و ساز به صورت موردي در بلوک هاي بافت فرسوده کمتر از ساير نقاط شهر شود. اگر به فرض صاحبان چند ملک هم اقدام به نوسازي نمايند ممکن است مجاورين تا دهها سال اقدام ننمايند و اين موضوع ارزش اقتصادي پروژه را پايين مي آورد. فلذا کساني که قصد ساخت و ساز دارند عمدتا شهرک هاي جديد يا املاکي که چنين مشکلاتي نداشته باشند را انتخاب مي نمايند. ارزش افزوده در بلوک هاي بافت فرسوده به قدري پايين است که عليرغم تخصيص وام هاي طويل المدت و با بهره پايين و عليرغم معاف شدن اين املاک از پرداخت عوارض پروانه ساخت در حد ضوابط ، باز هم رغبتي در مالکين اينگونه املاک جهت نوسازي ملک خويش بوجود نياورده است .
٦- باز آفريني شهري و مشارکت مردم
برنامه باز آفريني، نوسازي و بهسازي بافت هاي فرسوده شهري به دليل امکان استفاده از ظرفيت هاي قابل توجه و به دليل احداث مسکن و توسعه دسترسي به خدمات شهري در آن به عنوان يکي از برنامه هاي سياست توسعه درون زاي شهري محسوب مي شود ليکن تحقق اين برنامه به دليل سرمايه گذاري هنگفت مورد نياز آن ، با توجه به سطح گسترده بافت هاي فرسوده جز، مشارکت مردم و بخش غير دولتي امکان پذير نيست . اما اين سوال مطرح مي شود که چرا تمايلي براي حضور فعال در بازآفريني، بهسازي و نوسازي بافت هاي فرسوده به رغم ارزش افزوده آن در ايران را ندارند؟
پاسخ پرسش فوق را مي توان در پيچيده و چند وجهي بودن مسايل نوسازي و بهسازي بافت هاي فرسوده شهري عدم بازگشت سرمايه در برخي از توليدات فرايند بهسازي و نوسازي مانند شبکه هاي دسترسي و معابر، فضاهاي عمومي و سبز جستجو نمود.
همچنين مشکلات و معضلات حقوقي و ثبتي و نيز و نيز وجود مالکيت هاي موروثي، وقفي، مشارکتي يا مجهول ، وجود موانعي از جمله مقاومت براي حفظ برخي از درآمدهاي پنهان در بافت هاي مسکوني فرسوده ، مشکلات مربوط به آزاد سازي اراضي و املاک فرسوده ، عدم وجود دسترسي هاي ضروري و مناسب براي حمل مصالح ساختماني و عدم شفافيت در سرمايه گذاري و برگشت
سرمايه در اين گونه بافت ها از ديگر مسايل اين فرايند محسوب مي شوند:
جدول (١): مقايسه نکات مثبت مشارکت
مأخذ(اردستاني، ١٣٨٨ص ٤)
با عنايت به مطالب پيش گفته ، براي بهرمندي از مشارکت و پويش اجتماعي مردم ، رسيدن به شهري پايدار و مشارکتي در سايه حضور فعال و موثر مردم و بخش غير دولتي و ايجاد بستر مزبور لازم است آنان را مورد تشويق و حمايت قرار داده و به عبارت ديگر توانمند نمود. براي توانمند سازي آحاد مرتبط با امر بهسازي و نوسازي بافت هاي فرسوده شهري لازم است در سه محور ذيل برنامه ريزي و اقدام شود(نمودار شماره ١):
١- ايجاد انگيزه موثر بين مالکان ، سازندگان و سرمايه گذاري غير دولتي.
٢- ايجاد فضاي اعتماد آفرين براي مشارکت مالکان ، سازندگان و سرمايه گذاران غير دولتي با همديگر.
٣- ايجاد بستر قانوني مناسب براي التزام مردم به نوسازي و مشارکت در امر نوسازي و رفع موانع قانوني موجود از جمله تناقض بين مصلحت حفظ جان عموم انسان ها و حرمت اعمال حقوق مالکيت فردي.
در تشريح علل انتخاب سه محور بالا، مطالب بسياري مطرح است از جمله : برنامه ريزي و ساماندهي، نظارت و انگيزش از مهم ترين وظايف مديريت شهري است (خوب آيند، ١٣٨٤ص ١٤١). توسعه کار مشترک و جلب مشارکت همه جانبه آحاد ساکنان ، مالکان و افراد علاقمند و ذينفع در امر بهسازي و نوسازي شهري، صرفا در يک بستر شفاف ، مطمئن و مملو از اعتماد متقابل تحقق مي يابد.
فارغ از مباحث حقوقي، قانوني و قراردادي، آحاد مزبور بايد به متوليان ، مجريان و مديران طرح هاي بهسازي و نو سازي اعم از دولت ، شهرداري ها و يا مجريان بخش غير دولتي اعتماد نموده و به بيان ساده تر رابطه عاطفي و صميمي برقرار نمايند. لذا اعتماد سازي کليد طلايي يا رمز اصلي مشارکت مردم در باز آفريني شهري است (آئيني، ١٣٨٦ص ١٩٩). در هر صورت عده اي باقي خواهند ماند که به هر دليل حاضر به همراهي و مشارکت در امر بهسازي و نوسازي نيستند، براي رفع اين مانع چاره اي جز استفاده از ابزار قانوني وجود ندارد.
