مقاله استفاده از رویکرد BOT برای واگذاری مسئولیت نگهداری راه ها به پیمانکار

بخشی از مقاله

استفاده از رویکرد BOT براي واگذاري مسئولیت نگهداري راه ها به پیمانکار

چکیده

لزوم بهبود، ایجاد و توسعه پروژه هاي زیر بنایی به عنوان یکی از مهم ترین عوامل و شاخص هاي توسعه چه در کشورهاي توسعه یافته و چه در کشورهاي در حال توسعه و ویژگی هاي خاص این پروژه ها، توجه کشورها را به استفاده از قابلیت و پتانسیل بخش خصوصی و سرمایه هاي خارجی معطوف نموده است. سیستم هاي یکپارچه یا بسته هاي قراردادي که BOT از آن دسته است، با هدف انتقال وظایف دولت به بخش خصوصی و استفاده از منابع مالی این بخش در انجام پروژه هاي بزرگ و پیچیده، به خصوص پروژه هاي زیربنایی ایجاد شده اند و روز به روز بر تعداد آن ها افزوده می شود.

در این مقاله، ضمن معرفی وضعیت کاربرد BOT در پروژههاي راهسازي در جهان، مکانیزمی براي واگذاري مسئولیت نگهداري جادهها به پیمانکار سازنده آن بر حسب رویکرد BOT معرفی میشود. به این منظور با استفاده از سه منبع درآمد راهها یعنی اخذ عوارض, تابلوهاي تبلیغاتی و فروشگاههاي موجود در مسیر مقایسهاي بین هزینه نگهداري و درآمد قابل پیشبینی صورت می گیردبا. توجه به تحلیل ها و مدل ارائه شده مشخص می گردد که با در نظر گرفتن نرخ 3 درصد براي هزینه نگهداري راهها، استفاده از این درآمد بالقوه نه تنها هزینههاي نگهداري را پوشش خواهد داد، بلکه خود به تنهایی پروژه سودآوري است و میتواند جهت ایجاد تسهیلات لازم مورد استفاده واقع گردد.

رویکردکلمات کلیدي: ساخت-بهره برداري-واگذاري (BOT) ، نگهداري راه ها، تامین مالی، ایران

مقدمه

در سال 1385، 95 درصد کل مسافر و 93 درصد کل بار در ایران از طریق حمل و نقل جادهاي جابهجا شده است. طی همین سال، تعداد 414 میلیون نفر مسافر و 358 میلیون تن بار با وسیله نقلیه عمومی در جادههاي کشور جابهجا شده است. این رقم نسبت به سال 1380 در بخش مسافري 9.5 درصد و در بخش باري 55 درصد افزایش داشته است. مطابق با قیمتهاي سال 1385، چنانچه هزینه احداث یک آزادراه چهار خطه را در دشت حدود یک میلیارد تومان براي هر کیلومتر در نظر بگیریم، هزینه احداث بزرگراه چهار خطه 700 میلیون تومان خواهد بود. همچنین براي هر کیلومتر هزینه یک خط به تنهایی در حدود 300 میلیون تومان است که نشان دهنده هزینههاي زیاد تجهیز و تدارك پروژه میباشد. این در حالی است که هزینه نگهداري راهها در دنیا بین 2 تا 6 درصد ارزش آنهاست و هزینه روکش مجدد پس از پایان عمر مفید 10 درصد ارزش راه است. اگر عمر مفید راه را 10 سال در نظر بگیریم در این صورت حداقل سالانه برابر 3 درصد ارزش جاده صرف نگهداري آن میشود. ضمن آنکه این رقم هر سال افزایش خواهد یافت .(3)

از طرف دیگر کیفیت پایین راههاي کشور و عدم وجود مستندات لازم براي سنجش عملکرد پیمانکاران باعث شده دولت به دنبال راه حلی براي واگذاري مسئولیت نگهداري راهها با سازندهمطابقآن باشد. آخرین تصمیمات مقرر شده هزینه نگهداري 10 سال راه به پیمانکار آن پرداخت شود و پیمانکار موظف باشد تا راه را در این دوره در شرایط مطلوب نگه دارد. در این حالت اگر راه با کیفیت مطلوب ساخته شود هزینه نگهداري آن کاهش خواهد یافت و مبلغ پرداخت شده براي نگهداري میتواند منفعت مالی نیز به همراه داشته باشد. در غیر اینصورت مبلغ پرداخت شده براي تعمیر و نگهداري راه کافی نبوده و پیمانکار موظف است از سرمایه خود براي راه ساخته شده هزینه کند. این روش براي ارتقاي سطح کیفی جاده مناسب به نظر میرسد اما باز هم به افزایش هزینههاي جاري دولت منجر میشود.

رفته رفته کشورهاي زیادي ابتکارهاي خصوصی را در مدیریت و تامین مالی خدمات عمومی وارد میکنند. در این خصوص، مدیران راههاي دولتی به دنبال سیستمهاي جدید براي واگذاري مسئولیت به منابع خارجی به موثرترین حالت هستند. از طرف دیگر، دولتها به دنبال منابع تامین مالی جدید براي تامین هزینه نگهداري هستند تا بتوانند از بودجه موجود براي گسترش راهها استفاده کنند. این وضعیت به آن معنا نیست که بخش دولتی خدمات سنتی را به دست بخش خصوصی میسپارد، بلکه چنین خدماتی را که سازمانهاي دولتی براي آنها هزینه میکنند به شرکتهاي خصوصی که بازدهی بیشتري در ارائه این خدمات دارند، واگذار خواهند کردند .(14) برخی کشورها تلاشهاي جدي در اجراي روابط جدید قراردادي براي دستیابی به بازدهی بیشتر را آغسالازکردهاند. در 1998، اسپانیا قراردادهاي یکپارچه نگهداري راه را آغاز کرد .(9) به طور مشابه، بسیاري از کشورهاي امریکاي لاتین استفاده از قراردادهاي نگهداري بر مبناي عمکرد راه را شروع کردند. این نوع قراردادها نشان دهنده رشد سطح بازدهی در نگهداري راهها است .(7) براي تامین مالی نگهداري راهها و غلبه بر موانع بودجهبندي، باید به دنبال مکانیزمهاي جدیدي بود.

با اینکه معمولاً کارفرمایان دولتی مسئول تامین مالی هستند، در برخی از حالتها، تامین مالی میتواند به طرف دیگري واگذار شود. در این حالت، ساخت-بهرهبرداري-انتقال (BOT) خود را به عنوان یک سیستم تحویل و تامین مالی پروژه تثبیت کرده است، که در آن حامی مالی خصوصی، هزینههاي مربوط به طراحی، ساخت، نگهداري و بهرهبرداري یک پروژه عمومی را براي دوره مشخصی از زمان تقبل کرده و در پایان آن ضمن کسب هزینهها و سود مورد نظر، مالکیت را به دولت واگذار میکند. (10) در تعیین استراتژيهاي مالی، ریسکهاي پروژه، شرایط پروژه و موجود بودن منابع مالی از مهمترین ملاحظات هستند. در تحقیق اخیر
توسط Xenidis و (2005) Angelides، 27 ریسک مالی BOT شناسایی شدند بر حسب زمان خود در چرخه پروژه و منبع هر ریسک طبقهبندي شدند.((15 در تحقیق دیگر توسط طالقانی و بهبهانی کاربرد BOT در پروژههاي راهسازي در ایران با کمک مدیریت ریسک بررسی و ریسکهاي موجود شناسایی و تجزیه شدهاند .(1) در این مقاله، ضمن معرفی وضعیت کاربرد BOT در پروژههاي راهسازي در جهان، مکانیزمی براي واگذاري مسئولیت نگهداري جادهها به پیمانکار سازنده آن بر حسب رویکرد BOT معرفی میشود. در این راستا ضمن معرفی پارامترهاي قابل ملاحظه در واگذاري این مسئولیت، از قابلیت درآمدزایی راهها براي کاهش هزینههاي دولتی استفاده میشود.

معرفی روش ساخت-بهره برداري-واگذاري (انتقال) (BOT)

این روش شتکه در کشورهاي در حال توسعه بی ر به BOT شناخته می شود داراي ساختار سازمانی و روابط قراردادي به شرح ذیل است:

یک دستگاه اجرایی(طرف دولتی) طبق قوانین و مصوبات دولتی داراي مجوز اجراي پروژه هایی با روش BOT می باشد. فارغ از اینکه دلایل انتخاب این روش چه بوده است، این طرف دولتی(دستگاه اجرایی) که رئیس پروژه نامیده می شود، لیست پروژه هاي مصوب به روش BOT را اعلام می نماید و از شرکت هاي بخش خصوصی داخلی و خارجی در امور مختلف ساخت و ساز دعوت به شنهاعمل می آورد تا پی د خود را براي اجراي این پروژه ها ارائه نمایند. پس از انجام تشریفات مناقصه (آزاد-محدود- مذاکره اي) که مراحل مفصل و طولانی دارد، نهایًتا طرف بخش خصوصی برنده را اعلام و انتخاب می نماید. بر اساس این روش، طرف دولتی به طرف بخش خصوصی(مجري طرح) امتیاز طراحی- تأمین مالی- ساخت و بهره برداري را براي مدتی مشخص طی قرارداد اصلی BOT اعطاء می نماید. مجري طرح براي اجراي این پروژه، شرکتی تک منظوره در کشور میزبان تأسیس نموده و تأمین مالی آن را با ترکیبی از استقراض و آورده صورت می دهد. مجري طرح بعد از اتمام ساخت، بهره برداري پروژه را تا پایان زمان قرارداد به عهده داشته و از محل عواید حاصل از فروش محصول یا خدمات پروژه، بازپرداخت اصل و فرع وام دریافتی را انجام می دهد. از محل باقیمانده عواید پروژه بازده قابل قبولی نیز به سرمایه گذاران پروژه پرداخت می شود. شرکت پروژه می تواند در کلیه مراحل پروژه رأسا خود عهده دار طراحی و اجراي آن ها گردد و یا می تواند طی قراردادي داخلی به شرکاي خود یا دیگران واگذار نماید. پس از پایان مدت قرارداد کلیه دارایی هاي پروژه(مالی-فیزیکی-حقوقی) طبق استاندارد تعیین شده در قرارداد اصلی پروژه و بدون هیچ گونه هزینه اي به طرف دولتی منتقل گردیده و عمر پروژه نیز به پایان می رسد. احتمال دارد که در مدت قرارداد مالکیت پروژه همچنان در اختیار طرف دولتی باشد و به مجري طرح منتقل نشود.

بیشترین استقبال از این پروژه ها را می توان در کشورهاي در حال توسعه، بخصوص در کشورهاي آسیاي جنوب شرقی مشاهده نمود. مزایاي روش BOT را در جدول 2 درج شده است.
علیرغم استقبال از رویکرد مشارکت بخش خصوصی از جمله BOT در کشورهاي در حال توسعه، اجرایی نمودن آن داراي ملاحظاتی به شرح ذیل است:

· این رویکرد، حلال تمامی مشکلات پروژه ها زیر بنایی و مالی کشورهاي در حال توسعه نیست.

· در مقایسه با بخش دولتی، بخش خصوصی با مشکلات پیچیده تري روبه رو خواهد شد.

• به دلیل نبود معیارهاي استاندارد براي تنگناهاي این قراردادها، نتایج مذاکرات چندان قابل پیش بینی نیست.

· موضع گیري سختگیرانه بخش عمومی در مورد هزینه ها، استاندارد تجهیزات و ساختمان موجب مذاکرات طولانی و پیچیده می شود.

· قوانین و مقررات جدید و یا اصلاحاتی در ساختارهاي قانونی موجود لازم است تا مسیر توسعه و تکمیل این پروژه ها تسهیل گردند.
در روش BOTعموماٌ نرخ بازگشت سرمایه اي که سرمایه گذاران و وام دهندگان پروژه به دنبال آن هستند، بیش از نرخ بهره وام ها و حتی بیش از سرمایه گذاري هاي معمول در صنعت ساخت و ساز است. بنابراین هزینه هاي پروژه هاي BOT معمولاً بیش از روش هایی است که دولت ساخت این پروژه ها را خود بر عهده می گیرد. این موضوع معمولاً به عنوان یکی از معایب پروژه هاي BOT به شمار می رود، ولی باید این نکته را در نظر گرفت که در پروژه هاي BOT تمام ریسک هاي پروژه به بخش خصوصی انتقال می یابد و از آن مهم تر اینکه تمام مسئولیت ها و اجراي مراحل مختلف پروژه و تحقق اهداف هر مرحله به بخش خصوصی واگذار می شود که این عوامل باعث افزایش کارایی پروژه و کاهش هزینه هاي کلی آن و آزادسازي امکانات دولت در بخش هاي دیگر و توسعه اقتصادي بیشتر می شود که خود جبران افزایش هزینه سرمایه گذاري را می نماید.

· کنترل دولت بر پروژه هاي زیربنایی و در عین حال استفاده از مشارکت بخش خصوصی در این پروژه ها

· افزایش کارایی بخش دولتی در حوزه هاي اجرایی و مدیریتی

· بازپرداخت سرمایه گذاري در پروژه از پرداخت هاي مصرف کنندگان

· امکان جذب سرمایه هاي خارجی در این پروژه ها

· امکان تسریع ساخت پروژه هاي زیربنایی بدون توجه به کمبود بودجه دولتی

· امکان تأمین منابع مالی بیشتر براي اجراي پروژه هاي زیر بنایی و انتقال ارز خارجی به داخل کشور

· سرمایه اي که در پروژه هاي BOT توسط بخش خصوصی تأمین می شود، به عنوان تعهدات و بدهی هاي دولت به
·
جذابیت رویکرد BOT براي سرمایه گذاران نیز بازده بالاي این پروژه ها براي سرمایه هایی است که خود، آورده اند. از سوي دیگر بازار کار ارزان و تضامین و تعهدات دولت هاي در حال توسعه نیز به این ویژگی دامن زده است. مطالعه تعدادي از پروژههايBOT همانگونه که در جدول 3 نشان داده شده است، نشان میدهد که میانگین بازدهی سرمایهگذاري معمولاً بین 10 تا 20 درصد است. این ممکن است به علت پیچیدگی و ریسک هاي بیشتر این پروژه ها باشد. از طرف دیگر هرچه جریان نقدینگی پروژه مطمئن تر و داراي درآمد خالص بیشتري باشد، بازده کمتري توسط سرمایهگذاران درخواست میشود.

کاربرد BOT در پروژههاي راهسازي جهان

در جهان به خصوص کشورهاي در حال توسعه روش BOT براي جذب سرمایه زیرساختها مقبولیت زیادي دارد (13) نخستین پروژههاي BOT در دوران جدید در اواسط دهه 1980 و با جنبش خصوصیسازي زیرساختها و و نیروگاههاي بزرگ در ترکیه انجام شد. در سال 1834 این روش وقتی که دولت مصر کانال سوئز را با سرمایه فرانسویان ساخت و بهرهبرداري آن را براي دورهاي به آنها واگذار کرد مورد استفاده قرار گرفت(. (8 بنا بر تحقیق Zhang و (2001) Kumaraswamy، کشورهایی که تصمیم دارند زیرساختهاي خود را با استفاده از BOT گسترش دهند، باید درسهاي آموخته شده از پروژههاي موفق توسط دولت هنگ کنگ را مدنظر قرار دهند
(16)
نخستین پروژه که به صورت BOT در چین ساخته شده است مربوط به نیروگاه شاجیائو در شهر شنزن بوده که توسط سرمایهگذاران هنگکنگ محقق شده است. براي تحقق اهداف حمل و نقل در چین بین سالهاي 1995 تا 2000 بیش از 110 میلیارد دلار برآورد شده بود که دولت چین در نظر داشت در حدود 20 میلیارد دلار آن را از منابع مالی خارجی تامین کند. تا پایان سال 1993 کل بزرگراهها در چین به رقم 000،835،10 کیلومتر رسیده بود (13) دولت چین تاکید زیادي بر توسعه زیرساختهاي خود دارد به طوریکه در برنامه پنجساله هشتم 1991) تا (1995 و نهم 1995) تا (2000
بخش زیادي را به این موضوع اختصاصنمونه، داده است. براي وزارت نیرو در چین برنامه دارد تا سال 81 2010 نیروگاه جدید با ظرفیت بیش از 2000 مگاوات را بسازد. وزارت ارتباطات برنامه دارد تا سیستم خط اصلی بزرگراهی را براي ارتباط 30 استان و کلیه شهرها با جمعیت بیش از 500 هزار نفر را ایجاد کند. این کار مستلزم ساخت 35000 کیلومتر بزرگراه و جاده درجه 1 در یک دوره 30 ساله است. پلها و جادههاي داراي عوارض در سالهاي اخیر رشد زیادي در چین داشتهاند. بیشتر شرکتهاي محلی سرمایه گذاري مشترکی (JV) با سرمایهگذاران هنگکنگی ایجاد کردهاند که سهم طرف خارجی بین 30 تا 75 درصد بوده است. این JV اجازه ساخت و بهرهبرداري براي یک دوره 20 تا 25 ساله را فراهم میکند. براي مثال یکی از این طرفین هنگکنگی 13 پروژه راه/پل با عوارض را در چین سرمایهگذاري کرده است که ارزش آنها 920 میلیون دلار است.

حتی در کشور ایالات متحده که سطح زیرساختهاي آن بسیار مطلوب است، نیاز به گسترش آنگزاحساسرش میشود. بنابر انجمن مهندسی عمران امریکا (ASCE) در سال 2005، براي بهبود زیرساختهاي آن کشور در دوره زمانی 2005 تا 2010 به 1.6 تریلیون دلار نیاز است .(ASCE 2005) به همین منظور تحقیقی در امریکا توسط Algarni و همکاران انجام شده است که دلایل عدم استقبال از BOT را تعیین کند. این کار با ارسال پرسشنامه به 98 پاسخدهنده در شهرداريها و سازمانهاي راه و ترابري ایالتی صورت گرفتهاز است. بیش 31 درصد آنها موجود بودن روشهاي غیر از BOT را عامل اصلی میدانند. در کنار آن عواملی چون موانع قانونی، بودجه کافی و کمبود قانونهاي مربوطه را از دیگر عوامل مهم قلمداد کردند.
تا سال 1995 در امریکا 10 ایالت قانون ایجاد راههاي خصوصی را تصویب کردند اما تنها دو جاده Greenway) در ویرجینیا و SR91 در کالیفرنیاي جنوبی) با این قانون ساخته شدند. این در حالی است در کشور مکزیک که مفهوم جادههاي داراي عوارض در دهه 1980 بسیار رایج بوده است، دولت 90 درصد حق امتیاز را واگذار کرده است (11)

پارامترها

هرگاه میخواهیم پروژهاي را به صورت BOT واگذار کنیم، و یا از رویکرد BOT به منظور خاصی استفاده میشود لازم است پارامترهاي تعیینکننده شناسایی و محاسبه شوند. علیرغم آنکه این پارامترها براي متولیان امر شناخته شده هستند، اما به منظور تکمیل تحقیق تعدادي از پارامترها که در فرایند برنامهریزي تامین مالی بررسی می شوند را در این قسمت معرفی میکنیم (6)

نرخ سرمایه/بدهی :(Debt/equity ratio) این نرخ ساختار سرمایه را درست میکند. به وسیله آن صاحبامتیاز میتواند تصمیم بگیرد چقدر از سرمایه لازم را باید از بانکها قرض کند و چقدر را باید از دولت بگیرد.

نرخ بهره وام :(Interest rates of term loans) معمولاً وامهاي میان و بلندمدت منابع اصلی سرمایه هستند. براي تامین نیازهاي سرمایه در یک دوره زمانی کوتاه (کمتر از یکسال) به وامهاي کوتاهمدت نیاز است، به خصوص در دوره ساخت. باید هم براي وامهاي میان و بلندمدت و هم کوتاهمدت نرخهاي بهره معقولی برآورد شود.

دوره مهلت :(Grace Period) دوره مهلت معمولاً به وامهاي میان و بلندمدت تعلق میگیرد و طی آن وامگیرنده فقط بهره وام را میپردازد و نه اصل وام را. این مهلت در طول دوره ساخت بسیار مهم است چراکه تا آن مرحله درآمدي از تسهیلات وجود ندارد.

دوره بازپرداخت بدهی :(Debt repayment period) دوره بازپرداخت بدهی به زمان لازم براي پرداخت اصل وام و بهره آن اطلاق میشود. این دوره پس از دوره مهلت قرار دارد.

دوره برگشت سرمایه :(Payback period) دوره برگشت سرمایه تعداد سالهایی است که براي جبران اصل سرمایهگذاري لازم است.

دوره واگذاري :(Concession period) دوره واگذاري مدت زمانی است که پیمانکار اجازه دارد از تسهیلات مورد نظر بهرهبرداري کند و پس از آن تسهیلات را به دولت واگذار میکند.