بخشی از مقاله
الزامات و موانع بودجهریزی عملیاتی سازمانها بر اساس »مدل سهعاملی شه«
مورد مطالعه: شرکت برق منطقه ای تهران
تاریخ دریافت: * 90/3/30 تاریخ پذیرش: 91/4/22
چکیده
بودجه ریزی عملیاتی، به عنوان یکی از مکانیزم های اصلاحی حساس و برجسته مالی و حسابداری شرکت های موفق، در دهه های اخیـر، عامـل تمـایز و برتری برای سازمان های پیشگام دنیا تلقی شده است. درحالیکه این روش بودجهریزی، به ویژه در بخش دولتی، کارآمـدی خـود را بـه اثبـات رسـانده است، سؤالی که امروزه در زمینه پیاده سازی این ابزار کارآمد مدیریتی مطرح می شود این است که "چرا تنها تعـداد معـدودی از دولتهـا از بودجـهریـزی عملیاتی به صورت معنی دار و کامل استفاده می کنند؟" و "چه الزامات و نیازهایی می باید به منظور اجرای کامل و مناسب بودجهریزی عملیـاتی از سـوی شرکتهای دولتی درنظر گرفته شود؟"
در راستای پاسخ به سؤالات اشارهشده، مقاله حاضر در تلاش است تا ضمن ارائه ادبیات مختصری از مباحث بودجهریزی- و بویژه بودجهریزی عملیاتی ـ با الگوگیری از "مدل سه عاملی شه"1، به شناسایی و اولویت بندی عوامل و معیارهای معرف موانع پیاده سازی بودجه ریزی عملیاتی سازمانهـای دولتـی ایران بپردازد. آزمون های آماری مورد استفاده به منظور بررسی 3 فرضیه اصلی و 9 فرضیه فرعی طرحشده از سوی محققان، t تـکنمونـهای و فریـدمن میباشد که بر اساس نتایج آزمون اول، فرضیههای اصلی اثبات گردید و از 9 فرضیه فرعی، تنها دو معیار توانایی ارزیابی عملکرد و اختیار قانونی بهعنوان عامل بازدارنده در اجرای بودجه ریزی عملیاتی در نظر گرفته نشدند و بر اساس نتایج آزمون دوم، از بین متغیرهای اصـلی، بازدارنـدگی عامـل توانـایی و سپس عامل پذیرش در پیاده سازی بودجه ریزی عملیاتی در بیشترین میزان است و معیارهای توانایی فنی، اختیار سازمانی، اختیار رویهای و پذیرشهـای سیاسی و انگیزشی (با امتیازهای برابر) در بیشترین ردههای ممانعت از پیادهسازی بودجهریزی عملیاتی در سازمان مورد مطالعه جای گرفتهاند.
واژههای کلیدی: مدل شه، توانایی، اختیار، پذیرش، بودجهریزی عملیاتی.
-1 مقدمه
امروزه گرایش نسبت به بهره مندی از ابزارها و رویکردهای نوین مدیریتی، چون مدیریت فرآینـدها، مـدیریت کیفیـت، ارزیـابی و مدیریت عملکرد، نظام های هزینه یابی خروجی و محصول، بودجه ریزی بر مبنای خروجیها و عملکرد و نظایر آن که غالبـاً مـورد استفاده بخش خصوصی بوده اند، در دولتها قـوت و قـدرت گرفتـه اسـت و رویکردهـای خروجـی محـوری، شـهروند محـوری و بازارگرایی که رویکردهای بخش خصوصی است، جایگزین رویکردهای بخش دولتی یعنی فرآیندمحوری، بوروکراسـی مـداری و انحصار گردیده و شاکله مدیریت دولتی نوین را بوجود آورده است. بودجه ریزی عملیاتی نیز یکی از ابزارها و رویکردهای یادشـده میباشد که تنها تعداد معدودی از سازمانهای دولتی، موفق به پیادهسازی آن شدهاند.
روند بودجه ریزی فعلی بیشتر سازمان های دولتی در کشورهای جهان سوم، بر مبنـای مـدل بودجـه ریـزی خطـی سـنتی صـورت می گیرد که از مفروضات اصلی این مدل، تجزیه، تفکیک و بخش بندی اجزای اعتبار به اجزای داده و توزیع اعتبارات، با تخصیص مبالغ جزء به ریز دادهها میباشد. در مدل مذکور، توان برنامهریزی بلندمـدت، محـدود و امکـان دسـتیابی بـه عملیـات و نظـارت بودجه ای بر آن بسیار ضعیف است؛ به علاوه این نظام، اطلاعاتی را در خصـوص عملکـرد بودجـه و میـران اثربخشـی و کـارآیی برنامههای اعتباری بدست نمیدهد.
از ضعفهای اساسی دیگر رویکرد سنتی بودجهریزی میتوان به عدم تناسب سطح فعالیت و بودجه تخصیص یافتـه بـه هـر واحـد اشاره داشت. اما در رویکردهای نوین بودجهریزی، منابع به تناسب حجم فعالیت به عملیات و فرآیندها اختصـاص مـییابـد. ایـن رویکرد، برخلاف بودجهریزی سنتی که تناسب میان تخصیص منابع و حجم فعالیت را رعایت نمیکند، منابع سـازمان را برمبنـای فعالیت به هر فرآیند و پروژه اختصاص میدهد .(Buys & Kevin, February 2007) در ادامه، ضرورت و اهمیـت پـژوهش حاضر ارائه میشود.
بودجه ریزی در ایران، بهرغم جایگاه ممتاز برنامه ریزی و اهمیتی که بودجه در تهیه و اجرای برنامههای عمرانی دارد، ابزار چندان کارآمدی نیست. تهیه و تصویب بودجه برای هر دوره مالی، توان قابـل تـوجهی از نیروهـای کارشناسـی دسـتگاههـا را بـه خـود اختصاص می دهد و بحث های گسترده ای را میان قوای اجرایی و قانونگذار مطرح میکند. در مقایسه با دگرگونی هـای بسـیاری که طی دهه های اخیر در مفاهیم و مأموریتهای بودجه در اداره امور عمومی کشورها پدید آمده است، سازماندهی، مدیریت تهیـه و اجرای بودجه در ایران هنوز هم پایبند ضرورتهای گذشته و درگیر قانونمندیهای مالیه قدیم بوده و از تحولات مزبور بـه دور مانده است. ازاین رو، فرآیند تهیه و اجرای بودجه در نیم قرن گذشته به مسأله پیچیده و دشواری در مدیریت بخش عمومی مبـدل شده است که پیامدهای نامطلوب و رو به تزاید خود را بر دولت تحمیل می کند. شگفت آن که از دیدگاه حاکمیت سیاسـی کشـور، بیشتر دشواری ها و مسایل بودجه ای ایران، معلول نارسایی های منابع انگاشته می شود، درحالی که تحلیل ساختارها و عملکردهـای بودجه ای اخیر در مقایسه با منابع و امکانات مالی دولت ها، بیانگر واقعیت های دیگری است. در عین حال، تنگناهـای بودجـهای و نارسایی های مدیریت بخش عمومی از دیدگاه عامه مردم دارای سرشت و اشکال متفاوتی است. از ایـن منظـر، مـدیریت بخـش عمومی، حوزه ای فاقد مرزبندی شفاف و دارای سازوکاری پرهزینه و کمتوان است. بنابراین، به نظر میرسد مسائل و نارساییهای بودجه ای در بخش عمومی تا حدود زیادی به ناکارآمدی های ساختاری در فرآیند انتخاب و مدیریت مأموریتهـای دولـت مـرتبط شود.
ساختار بودجه سازمانهای دولتی کشور، اکنون بهگونهای است که به راحتی هزینه ساز است و منابع واقعی را از منابع غیرواقعی و تورمی تفکیک نمی کند. در شیوه بودجهریزی رایج در دستگاههای دولتی ایران، تنها حفظ سقف هزینهها مطـرح اسـت؛ یعنـی اینکه، هر دستگاه، بودجه سال جاری خود را معیار قرار میدهد و سپس، بدون انجام هر گونه ارزیابی از عملکرد خود و اینکـه هزینه واقعی هر واحد از تولید کالا یا خدماتآن عملاً چقدر تمام مـیشـود، بـا در نظـر گـرفتن نـرخ تـورم در کشـور و سـایر متغیرهای احتمالی در هزینهها، درصدی را به درآمدها و هزینههای سال جاری اضافه میکند و به عنوان پیشبینی بودجه سـال آینده خود به دولت ارائه میدهد و بالاخره اینکه، در بودجه دستگاههای دولتی ایران استمرار حیات دستگاهها مطرح اسـت، نـه
الزامات و موانع بودجه ریزی عملیاتی سازمان های دولتی بر اساس »مدل سهعاملی شه« مورد مطالعه: شرکت برق منطقه ای تهران 111
ضرورتهای واقعی جامعه؛ لذا بررسی موضوعاتی از قبیل اهداف و فلسفه وجودی و توجیهـات قـانونی نـاظر بـر تهیـه بودجـه عملیاتی برای دستگاههای دولتی مورد توجه و بازنگری قرار نمیگیرند.
عوامل و موارد اشاره شده منجر به انحراف فرآیند بودجه ریزی در بخش دولتی از مسیر علمی و صحیح آن به مسـیر چانـهزنـی و بهره گیری از منابع قدرت در پیش بینی و تخصیص بودجه شده است و احساس مسؤولیت در این رابطه روز به روز کمرنگ تر شده و نتیجه این روند اختصاص بخش هنگفتی از بودجه به کارهای غیرضروری و خارج از اولویت شده است.
با توجه به ارائه مشکلات بودجه ریزی به روش سنتی و مزایـای بودجـه ریـزی عملیـاتی، مـرور چـالش هـا و احصـای مشـکلات پیاده سازی بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های دولتی کشور، می تواند زمینه را برای استقبال متولیان امـر بودجـهریـزی و تـأمین مالی در بکارگیری این روش نوین بودجه ریزی فراهم نماید. پس از ارایه اهمیت و ضرورت پژوهش، مـروری بـر پیشـینه نظـری موضوع مورد بحث می تواند بینش و نگاه خوبی برای خوانندگان مقاله حاضر فراهم آورد. لذا در ادامه، به ترتیب، مفهـوم بودجـه و بودجه ریزی، مقایسه شیوه های بودجه ریزی، اهداف بودجـه ریـزی عملیـاتی، الزامـات و مراحـل بودجـه ریـزی عملیـاتی، مزایـای بودجه ریزی عملیاتی، تشریح مدل سه عاملی شه و در نهایت مدل مفهومی پژوهش با توجه به ادبیـات ارائـه شـده، طـرح و آورده میشود.
ساده ترین برداشت از بودجه همان دخل و خرج یا درآمدها و هزینههای دولت است که در میان مردم، معمولاً همین مفهوم رایج است. اما در اقتصاد ملی، بودجه را یک ابزار مدیریت فرض می نمایند، بـه عبـارت دیگـر بودجـه طرحـی اسـت جـامع، در قالـب اصطلاحات مالی که به وسیله یک برنامه جاری برای مدت معینی اجرا میگردد و بالاخره آنکه از نگـاه نظـارتی، بودجـه یکـی از ابزارهای مالی نظارت قوه مقننه بر دولت و نشاندهنده اشکال مالی مداخله دولت در فعالیتهای اقتصادی کشور است ( Farzib, .(2001
بودجه ریزی در مجامع علمی، ناظر بر پیش بینی منابع و مصارف مالی برای انجام مأموریت ها و وظایف دولـت اسـت. بـه عبـارت دیگر، اطلاعات بودجهای بازتاب مالی و اعتباری تصمیمهای اجرایی و محدوده برنامهریـزی ـ متـرادف یـا منطبـق بـا چـارچوب فعالیت های دولت است. ازاینرو، بررسی محتوایی و ارزیابی ماهوی تصمیمهای بودجهای و بهتبع آن، گستره بودجهریزی و حجـم عملیات در ساختارهای سیاسی دولت های مداخله گر یا حاکمیت های ارشادی، با تفاوت های بسیار آشـکار همـراه خواهـد بـود. از سوی دیگر، جایگاه دولت و انتظارهای اجتماعی از آن، متأثر از نظامهای ارزشی حاکم و پیشینه تاریخی حکومت است؛ هرچند که ماهیت درآمدهای عمومی و چگونگی دسترسی دولت ها به منابع مالی و نیز حدود مشارکت افراد جامعه و تأمین این منابع، نقـش پراهمیتی دارد. بنابراین، برای انتخاب و ارائه تعریفی از بودجه و بودجه ریزی در بخش عمومی، باید به تأثیر تفاوت هـای ناشـی از ویژگیهای یادشده در ماهیت منابع و محدوده مصارف هر کشور توجه داشت.
یکی از اصلاحات اخیر در نظام های بودجه ای، حرکت به سمت بودجهریزی عملیاتی، بهمنظور استانداردسازی فعالیتهـای دولـت، افزایش پاسخگویی و بهبود عملکرد میباشد.
بودجه بر حسب عملیات عبارت است از بودجهریزی بر اساس وظایف، عملیات و پروژههایی که خریداری میشود؛ به عبارت دیگر، در این نوع بودجهریزی، به جای توجه به چگونگی اجرای فعالیتها، خود فعالیت و مخارج کارهایی که باید انجام شود مورد توجـه قرار میگیرد .(Mac Gill, 2001)
بودجه ریزی عملیاتی در واقع همان بودجه برنامهای است که به نحو دقیقتر و روشنتری اجرای برنامهها را از دیدگاه فایده و هزینه، تجزیه و تحلیل مینماید و از طریق آشکارسازی علل افزایش قیمتتمامشده به مدیریت سازمان کمک میکند. استقرار این سیستم، مستلزم وجود اطلاعات دقیق در مورد اجرای برنامهها، فعالیتها و عملیات هر واحد است؛ لذا حرکت به سوی بودجه عملیاتی، موجب گسترش و نگهداری حسابها و جزئیات در امور مالی دستگاه میشود. بودجه ریزی عملیاتی بر پایه چهار اصل زیر
استوار است :(Ghaderi & Farzib, 2006)
الف) حسابداری قیمت تمامشده ب) روش اندازه گیری کار
ج) استفاده از فرمها د) استفاده از استانداردها.
در بودجهریزی عملیاتی، منابع بر اساس اولویت امور و نتایج قابل اندازهگیری تخصیص داده میشوند. بودجه عملیاتی، محصول برنامهریزی استراتژیک است که در آن تصمیمات مربوط به تخصیص بهینه منابع بر پایه نتایج پذیرفته شده و معیارهای سازمانی مربوط به اهداف کلی، اختصاصی، استراتژیها و برنامه های عملیاتی هر سازمان صورت میگیرد ( Ra'iesi Serkendiz, .(2006
بودجهریزی عملیاتی بر اساس وظایف، عملیات و پروژه هایی که سازمانهای دولتی تصدی اجرای آنها را به عهده دارند تنظیم میشود. در تنظیم این نوع بودجه، به جای توجه به کالاها و خدماتی که دولت خریداری میکند و یا به عبارتی، به جای توجه به وسایل اجرای فعالیتها، خود فعالیتها و مخارج کارهایی که باید انجام شود، مورد توجه قرار میگیرد. در بودجه عملیاتی، علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف، برنامهها، فعالیت ها و طرح ها، حجم عملیات دولت و دستگاههای دولتی، طبق روش های علمی مانند حسابداری قیمت تمام شده، محاسبه و اندازهگیری میشوند .(Ebrahimi Nejad & Farajvand, 2001)
بودجهریزی عملیاتی، پدیده چندان جدیدی نمیباشد؛ بلکه نظام تکامل یافته و متشکل از برخی از جنبه هـا و عناصـر مفیـد سـایر بودجهریزیهای تجربهشده در گذشته بوده و طرح مهمی در مدیریت پرداختهای دولت برای چنـدین دهـه مـیباشـد ( Yousef .(Nejad, Winter 2006
در دهه 1990، موج جدیدی از اشتیاق به بودجه ریزی عملیاتی در ملل پیشرفته مطرح و سپس در کشورهای درحال توسعه انتشـار یافت. طی این زمان، بودجه ریزی عملیاتی جزئی از اصلاحات وسیعتری بوده است که مدیریت بخش دولتـی و مـرز بـین بخـش خصوصی و دولتی را دگرگون کرده است. انگیزه آنها، احساسی جهانی است که برای بهبـود عملکـرد ناامیدکننـده بخـش دولتـی وجود دارد.
با توجه به منابع و تلاش هایی که صرف بودجه ریزی عملیاتی می شود، کسب اطمینان از کارآیی ایـن روش مهـم اسـت. بـا ایـن وجود، باید اذعان کرد که بسیاری از تحلیلگران از جمله "شیک" اعتقاد دارند که تـلاش بـرای اجـرای بودجـه عملیـاتیتقریبـاً همیشه شکست میخورد .(Schick, 2003) در این قسمت، سیر تکاملی بودجه و بودجهریـزی در نظـامهـای مـالی دنیـا ارائـه میشود.
شیوههای بودجهریزی، از نظر تکنیک تهیه و تنظیم بودجه و براساس هدفها و انتظاراتی که در طی دوران متمادی سپری کرده، سیر تکاملی متنوعی داشته است:
.1 بودجه متداول (سنتی)2 در بودجهریزی متداول، هدفها و تأکیدات صرفاً به ابزار مالی و حسابداری دریافتها و پرداختهای بخش دولتی استوار است و
توزیع اعتبارات، منحصراً معطوف به »دستگاه - مواد - هزینه« است و نقش مجلس و پارلمان نیز در بررسی بودجه، صرفاً حفظ و کنترل مخارج دولت در چارچوب اعتبارات مصوب میباشد که هیچ هزینهای از اعتبارات مصوب تجاوز ننماید؛ بنابراین، مبنای صحیحی برای مدیریت مؤثر در دستگاههای اجرایی به حساب نمیآید .(Farzib, 2001)
.2 بودجهریزی افزایشی3 این روش با شیوه تغییرات جزئی در تصمیمگیری انطباق دارد؛ طبق این روش، برای تصمیمگیری جدید، به تصمیمهایی که
بیشتر در زمینه مورد نظر گرفته شده مراجعه میشود و با توجه به نیازهای موجود، تغییراتی جزئی در آنها اعمال میگردد. در بودجهریزی افزایشی، برای پرهیز از مشکلات ناشی از کار عظیم و پردردسر، بودجه سال گذشته را بهعنوان پایهای برای مصارف جاری فرض کرده و افزایشی سالانه برای آن در نظر میگیرند که بسته به روند تغییرات قیمتها، تغییر حجم عملیات موجود و تقبل وظایف جدید از طرف دولت و عواملی از این قبیل، قابل تغییر است.
.3 بودجه برنامهای4
الزامات و موانع بودجه ریزی عملیاتی سازمان های دولتی بر اساس »مدل سهعاملی شه« مورد مطالعه: شرکت برق منطقه ای تهران 113
در بودجه برنامهای اعتبارات برحسب وظایف، برنامهها و فعالیتهایی که سازمان دولتی در سال مالی اجرای بودجه، برای نیل به اهداف خود باید انجام دهد، پیشبینی میشود. بهعبارتدیگر، در این بودجهریزی مشخص میشود که دولت و دستگاههای دولتی در سال اجرای بودجه، اولاً دارای چه اهداف، وظایف و مقاصد مصوب میباشند؛ ثانیاً برای نیل به اهداف و مقاصد مذکور، باید کدام برنامهها، عملیات و فعالیتها را با چه میزان اعتبارات انجام دهند .(Ebrahimi Nejad & Farajvand, 2001)
پروفسور برکهد5، در مورد بودجه برنامهای میگوید:
»اگر بخواهیم در دنیای فعلی، بودجه را ابزار و وسیله کار مدیران بدانیم، باید در تقسیمبندی مخارج، هدف و غایت خرج را رعایت کنیم.«
.4 بودجهریزی بر مبنای فعالیت (ABB6)
بودجهریزی بر مبنای فعالیت، معکوس هزینهیابی بر مبنای فعالیت7 است. در سیستم هزینهیابی بر مبنای فعالیت، هزینههای منابع مصرفی از طریق محرک منابع به مخزن هزینه فعالیتها تخصیص داده میشود. پس از تخصیص هزینه منابع، میتوان هزینه فعالیتها را با محرک فعالیت به محصولات، خدمات و مشتریها تخصیص داد. اما در بودجهریزی بر مبنای فعالیت، تحلیل هزینهیابی از پایین به بالا است. مراحل سیستم بودجهریزی بر مبنای فعالیت شامل پیشبینی میزان تولید، فروش، محصولات، خدمات، پیشبینی میزان تقاضا و نیاز فعالیتهای سازمان، محاسبه میزان تقاضا برای اجرای فعالیت های سازمان، تعیین منابع واقعی برای تقاضاها و نهایتاً محاسبه ظرفیت فعالیتها میشود .(Kaplan & Cooper, 1998)
.5 بودجهریزی بر مبنای صفر (ZBB8)
تأکید بر رعایت تناسب حجم عملیات دستگاهها و مؤسسات دولتی با وظایف محول شده به آنها در بودجهریزی بر مبنای صفر مورد نظر میباشد. در این روش هدف این نیست تا تمام عملیات از نو مورد بررسی و بازنگری قرار گیرد، بلکه معیار عملکرد سال قبل و میزان جذب اعتبارات سال گذشته را منسوخ میشمارد .(Farzib, 2001)
پیتر فیر9، بودجهریزی بر مبنای صفر را چنین توصیف کرده است:
»یک برنامه عملیاتی و فرآیند بودجهای که هر مدیر را ملزم میکند که بهنحویکامل، مشروح و مستدل، درخواست بودجه خود را از پایه صفر توجیه کند و مسؤول اثبات این امر باشد که چرا باید هر مبلغ را به مصرف برساند.«
بودجهریزی بر مبنای صفر به دنبال توجیه ادامه یا توقف فعالیتها است و اشتراک مساعی همه افراد مرتبط با بودجه را ضروری مینماید. در این نوع بودجهریزی شقوق مختلف به طور کمی محاسبه میشوند و معیارهای لازم برای مقایسه آنها وجود دارد و این کار ارزیابی آنها را شفاف میکند و به راحتی فعالیت های با اولویت پایین را حذف میکند.
از معایب این نوع بودجهریزی میتوان به افزایش بیرویه کارهای دفتری و احتمالاً تضعیف روحیه افراد و مدیرانی که باید برای اقلام هزینههای پیشنهادی دلایل موجهی ارائه نمایند، اشاره داشت .(Ebrahimi Nejad & Farajvand, 2001)
6. نظام طرحریزی- برنامهریزی- بودجهریزی (PPBS10)
در این سبک بودجهریزی، در اجرای هدفی مشخص براساس برنامه کار معین و زمان مشخص با شناخت عوامل منابع انسانی، منابع تأسیساتی و تجهیزاتی، منابع مالی لازم اختصاص داده میشود .(Farzib, 2001)
با استفاده از نظام PPBS میتوان برنامهریزی، طرح ریزی و نوشتن بودجه، اطلاعات مدیریت، کنترل مدیریت و ارزشیابی طبق برنامه را به هم مرتبط ساخت و در عین حال، نسبت به تجزیه و تحلیل نظاممند هر یک از عناصر تأکید کرد.
در این نظام، بیش از آنکه بودجهریزی دادهها مطرح باشد، بودجهریزی ستادهها مطرح است. محور اصلی بحث، عبارت از هدفها و نتایج نهایی عملیات دولت و امکان نیل به این هدفها، از طریق عملیات مختلف و مقایسه این عملیات و انتخاب بهترین، ارزانترین، سریعترین و مناسبترین آنها میباشد (همان منبع).
.7 بودجهریزی هوشمند (IB11)
بودجهریزی هوشمند، الگویی جدید در سیستم بودجهریزی سازمانها است. در این شیوه، پیچیدگی و بزرگبودن دولتها و سازمانهای زیرمجموعه آنها، نه تنها یک تهدید نیست، بلکه یک فرصت تلقی میشود و بسیاری از موضوعاتی که در بودجهریزی عملیاتی ممکن است به عنوان یک مانع یا چالش مطرح باشد (مانند توزیع هدفمند و عادلانه منابع، محاسبه قیمت تمام شده و مدیریت آن، استانداردسازی، همسوسازی فعالیتها و ...) را پاسخگو است (در ادامه به این چالشها و موانع پرداخته میشود). ارکان بودجهریزی هوشمند عبارتند از: (1 استانداردسازی (2 قیمت تمام شده و (3 خودکنترلی.
در این شیوه، استانداردها و محاسبه قیمتتمامشده بهصورتهوشمند صورت میگیرد و از یک فرآیند وقتگیر و هزینهبر، به یک فرآیند ساده و با کمترین زمان قابل تصور تبدیل میشود. عناصر کلیدی در این سیستم عبارتند از: اهداف قابل سنجش، استراتژیهای قابل سنجش، برنامهها، تخصیص منابع، سنجش و ارزیابی و کنترل هوشمند. علت استفاده از واژه هوشمند در کمی سازی اهداف کلان و خرد و محاسبات ریاضی این روش است که به صورت نظاممند و متناوب، میزان هزینه های اجرای طرحها و برنامه های سازمانها تخمین و پیشبینی مینماید.
ویژگی منحصربهفرد در این سیستم آن است که تمام اهداف کلان، میانی و خرد بدنه دولت (اعم از دولت مرکزی و دولتهای حلی)م کمّی میشوند و دولت (مرکزی) در ابتدای یک سال مالی، تنها میزان انتظارات خود را از رشد و یا کاهش در اهداف کلان مشخص میکند. بر این اساس، انتظار از اهداف میانی و خرد بدنه دولت، بهصورتهوشمند محاسبه میگردد و برای دستیابی به آنها، میزان بودجه و اعتباراتی که در هر برنامه باید هزینه گردد نیز بهصورتهوشمند محاسبه میگردد. ( Mousavi & .(Moghaddam, March 2008
.8 بودجهریزی عملیاتی بودجهریزی عملیاتی و یا بودجه بر حسب عملکرد12 عبارتست از بودجهای که بر اساس وظایف، عملیات و پروژههایی که
سازمانهای دولتی تصدی اجرای آن را بهعهده دارند، تنظیم میشود و اجرای آن در دو بخش دولتی و خصوصی تفاوتی ندارد و با توجه به آزادی عمل بخش خصوصی، این روش فاقد دشواری های محاسباتی و پاسخگویی بخش دولتی میباشد.
براساس نظر برخی از صاحبنظران، بودجهریزی عملیاتی روش یا مکانیزمی است که به دنبال تقویت ارتباط میان صنایع تدارکشده برای بخش دولتی از یک سو و محصولات این بخش از سوی دیگر، با استفاده از اطلاعات عملیاتی رسمی است (Robinson & Brumby, 2005)؛
بودجهریزی عملیاتی روش یا مکانیزمی است که تخصیص منابع را به نتایج قابل سنجش مرتبط میسازد.13
بودجهریزی عملیاتی تلاش میکند تا به گونه مستقیم منابع را از طریق بودجه و عملیات، در جهت دستیابی به اهداف، تخصیص دهد .(Dimond, 2003) از سوی دیگر در این روش بودجهریزی، پیوند میان شاخصهای عملکرد و تخصیص منابع نیز برقرار میشود. هر چند چنین پیوندهایی غالباً ضعیف هستند، ولی میتوانند سیاستگذاری بودجهای را تسهیل و نظارت قانونگذاری را بر نتایج و دستاوردهای مرتبط با مخارج عمومی افزایش دهند .(Panahi, 2005) با توجه به اینکه موضوع مد نظر پژوهش حاضر بر بودجهریزی عملیاتی معطوف است، لذا در ادامه به پارهای از مفاهیم مرتبط با این موضوع از جمله اهداف بودجه ریزی عملیاتی پرداخته میشود.
الزامات و موانع بودجه ریزی عملیاتی سازمان های دولتی بر اساس »مدل سهعاملی شه« مورد مطالعه: شرکت برق منطقه ای تهران 115
هدف نهایی بودجهریزی عملیاتی، کمک به تصمیم گیریهای عقلایی دربـاره تخصـیص و تعهـد منـابع سـازمانهـا، بـر اسـاس پیامدهای قابلسنجش میباشد که نتایج قابل انتظار (عملکرد) دستگاه را در طـول زمـان مـنعکس مـی نمایـد. بـا ایـن تفسـیر، بودجهریزی عملیاتی، مقاصد و اهداف زیر را دنبال میکند:
1. ارائه مبنای صحیح برای اتخاذ تصمیم در خصوص تخصیص منابع؛
2. تعیین نتایج قابلسنجش و مورد انتظار؛
3. تمرکز فرآیند تصمیمگیری روی مهمترین مسائل و چالشهایی که دستگاه با آن مواجه است؛
4. ایجاد یک فرآیند منطقی برای تصمیمگیری در خصوص بودجه که به طور مستقیم با فرآیند برنامهریزی، اجرا، کنترل، ارزیابی
æ گزارش عملکرد در ارتباط میباشد؛
5. ایجاد ارتباط بین بودجه و نتایج عملکرد برنامه؛
6. ارائه مبنایی برای پاسخگویی بیشتر در قبال استفاده از منابع کشور؛
7. افزایش کارآیی مدیریت هزینهها و صرفهجویی در هزینهها (همان منبع).
برخی از مهمترین الزامات بودجهریزی عملیاتی به شرح زیر است:
1. تجدید ساختار بودجه و سازماندهی آن، بر اساس برنامههای راهبردی دستگاههای اجرایی و سازمانها؛
2. تشریح و تصریح رابطه ساختار سازمان با بودجههای عملیاتی از بالا به پایین؛
3. مرتبطساختن فعالیتهای روزمره به بودجه، براساس شاخصها؛
4. استخراج هزینه کامل فعالیت، جهت تسهیل دستیابی به اهداف.
مراحل بودجهریزی عملیاتی و ارتباط بین بودجه با برنامههای راهبردی از یک طرف و بودجه با فعالیتهای روزانه از طرف دیگر را میتوان در قالب شکل شماره (1) ارائه کرد.
تجربه کشورها نشان میدهد بهکارگیری بودجهریزی عملیاتی، بهعنوان اقدامی اصلاحی ـ کـه تنهـا پیونـد فنـی میـان بودجـه و عملکرد ایجاد میکند ـ اشتباه است و با توجه به اینکه ارتباطات میان شاخصهای عملکرد و تخصیص منابع، صرفاً فنی نیستند و از گزینههای سیاسی نیز متأثر میشوند، این گونه بودجه ریزی دارای مزیتهای فراوانی است که نمونههایی از آنها عبارتند از:
1. افزایش پاسخ گویی عمومی: اطلاعات عملکرد منتج از بودجهریزی عملیـاتی مـیتوانـد بـه شـیوههـای مختلـف نظیـر اسـناد بودجهای، برنامههای راهبردی و گزارش عملکرد به اطلاع عموم برسد.
2. مدیریت برای عملکرد بهتر: این رویکرد با استفاده های منفی از اطلاعات عملکرد، از جمله استفاده برای تنبیـه و مجـازات یـا پاداش فردی (که خطر تشویق قانون گریزی یا سـوء اسـتفاده از سیسـتم بـه جـای بهبـود عملکـرد را در پـی دارد) تفـاوت دارد. شاخص های کارآیی، حجم کار، کیفیت خدمات و رضایت مشتری، شاخص هایی هستند که در بهبود عملکرد برای مـدیران ارزش زیادی دارند. این شاخص ها را میتوان برای تعیین اهداف عملکرد و طراحی راهبردهایی برای نیل به این اهداف، ردیابی عملکـرد در طول زمان، مقایسه عملکرد با عملکرد سازمانهای دیگر بهکاربرد.
3. بهبود نحوه تخصیص منابع: مرتبط ساختن برنامه ریزی راهبردی به تخصیص منابع، یکی از الزامات اصلی تخصیص منابع بـر مبنای هدف است. سازمان ها باید شاخص های عملکرد و اهداف راهبردی را در بودجه های پیشنهادی خود ارائه دهند. ایـن شـیوه به تصمیم گیران در زمینه تخصیص منابع در بین سازمان ها کمک می کند و مستلزم آن است که تحلیـل گـران بودجـه، ضـرورت بودجه درخواستی هر سازمان، رابطه آن با اولویتهای برنامه راهبردی سازمان، ارتباط آن با اهداف و سیاستهای دولت و خطرات یا میزان عدم قطعیت برآورد هزینهها را بررسی کنند (همان منبع).
براساس نوع نگاه و پرداختن به موضوع بودجه ریزی عملیاتی، ابعاد، معیارها، فرآیندها و پیشنیازهای متنوعی به عنـوان عوامـل و الزامات این نوع بودجه ریزی مطرح شده است که برخی با دستهبندی و طبقهبندی در قالب مدل ارائه شـدهانـد. ابعـاد و چـارچوب
های مورد نظر در هر دیدگاه، غالباً براساس شرایط و مقتضیات ساختاری، مدیریتی، شرایط و ظرفیتهای محیطی، ساختار سیاسی ـ قانونی و سایر موارد مرتبط می باشند. در بسیاری از پژوهشهای مربوط به بودجهریزی، مدلها و دسته بندیهـای گونـاگون، بـه عنوان مبنایی برای آسیب شناسی و تحلیل پارامترهای مؤثر بر فرآیند بودجهریزی مورد نظر قرار گرفتهاند.
با توجه به این که از اهداف اصلی مقاله حاضر، تبیین الزامات بودجهریزی عملیاتی در یکی از سازمانهای دولتی ایران میباشد، از این رو، به منظور انتخاب یکی از مدلهای معتبر برای بررسی، ارائه برخـی از ایـن دسـته بنـدیها ـ همـراه بـا ملاحظـه عوامـل و معیارهای مرتبط با هر یک ـ ضروری مینماید. جدول شماره (1)، به طور خلاصه به این موضوع پرداخته است.
نظر به اینکه پژوهش گران مقاله حاضر، از حیث ارتباط، جامعیت و تناسب عوامل و مؤلفه های مؤثر بر بودجـه ریـزی عملیـاتی بـا شرایط سازمان های دولتی ایران، مدل شه را ارجح تر بر سایر مدل های ذکر شده برتر یافتند، بنابراین مبنای بررسی و تحلیل هـای بودجهریزی عملیاتی، مدل یادشده خواهد بود. به همین منظور اینک به تفصیل به تشریح متغیرهای مدل مذکور پرداخته میشود. این مدل بر سه عامل اثرگذار بر فرآیند بودجهریزی عملیاتی تأکید دارد: توانایی14، اختیار15 و پذیرش.16
الف) توانایی برای اجرای بودجهریزی عملیاتی یکی از حدسیات رایج در مورد اجرای ناموفق بودجه ریزی عملیاتی، ظرفیت پایین یا عدم توانـایی سـازمانی اسـت. موردکاویهـا و
گزارشات در مورد اتخاذ بودجه ریزی عملیاتی نشان می دهد که سه بعد از توانایی سازمانی برای اتخاذ کامل بودجه ریزی عملیـاتی کلیدی میباشند: توانایی ارزیابی عملکرد17، توانایی نیروی انسانی18 و توانایی فنی.19
الف ـ (1 توانایی ارزیابی عملکرد- توانایی سنجش عملکرد بر همه مراحل اجرای بودجهریزی عملیاتی تأثیر میگـذارد ( Foltin, .(1999 اگر سازمان های دولتی توانایی سنجش عملکرد به طورمؤثر را نداشته باشند، بودجهریزی عملیاتی شکست خواهـد خـورد. باوجودآن که بسیاری از دولتها بر این باورند که سنجش نتیجه و خروجی، مشکل و وقتگیر است، بااینهمه، اقدام به تعریف نتایج و خروجی ها نموده اند. در برخی موارد این احتمال وجود دارد که مشکلات موجود در ارزیابی عملکرد، اجرای بالقوه بودجه عملیاتی را منتفی کند؛ اما با توجه به گسترش فنون ارزیابی عملکرد و شکل گیری توانایی های لازم در دولتها، این مشکلات کمتر خواهـد شد. برای اجرای معنی دار بودجه عملیاتی، اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد باید در مدیریت و تصمیمگیری، تخصـیص منـابع و طراحی طرحهای تشویقی مورد استفاده قرار گیرد. نکته مهم دیگر این است که اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد باید صحیح و قابل اطمینان باشد.
