بخشی از مقاله
چکيده
شهر، جام جهان نماي هر نظام سياسي و منعکس کننده افکار و انديشه ها و روابط انسانها در فضاي کالبدي است .
مطالعه شهر به عنوان يکي از پيچيده ترين دستاوردهاي انسان متمدن ، نيازمند استمداد از علوم مختلف است .
حقوق شهري به عنوان يکي از مهم ترين دانش هاي مورد نياز که مقررات حاکم بر شهر و ارتباط بين شهروندان ، حکمرانان شهري و دولت را مورد بررسي قرار مي دهد، هرچند در محاق فراموشي قرار دارد، ليکن براي بررسي، تحليل و چاره جويي شهرهاي نابسامان کشور، بايستي جايگاه شايسته خود را بازيابد.
مقاله حاضر با مفروض دانستن حقوق شهروندي ، در جستجوي الگوي مطلوب حقوق شهري است . حقوق شهري ، بستر تحقق حقوق شهروندي است . موضوعي که کمتر بدان پرداخته شده است . اين نوشتار با شيوه کتابخانه اي و با بررسي منابع حقوقي و غير حقوقي و قوانين مربوطه به شيوه توصيفي تحليلي فراهم آمده است . حاصل کار آن است که تا تحقق حقوق شهروندي با ابعاد و شاخص هايي که در اين مقاله براي حقوق شهري فراهم آمده است ، فاصله بسيار وجود دارد. اصلاح تدريجي قوانين و مقررات از جمله تدوين خردمندانه قوانين ،کمرنگ نمودن نقش دولت و گسترش مشارکت مردم ، اصلاح مديريت شهري وتوجه به محيط زيست گامهاي مهمي در ارتقاء حقوق شهروندي محسوب مي گردند.
واژگان کليدي:
شهر، حقوق شهري، حقوق شهروندي ، الگوي مطلوب
بيان مساله
طي قرن بيستم جمعيت جهان چهار برابر و جمعيت شهري پانزده برابر شده است (باستيه ، ١٣٧٧ ،٦ ). تعداد شهرهاي ايران در فاصله زماني ١٣٩٤- ١٢٧٩ از ٩٩ شهر به ١٢٤٥ شهر افزايش يافته است . در اين مدت ضريب شهرنشيني از ٢٠درصد به ٧٤ درصد افزايش يافته است . درحال حاضر ٧٤ درصد از جمعيت ٨٠ ميليوني کشور در شهرها زندگي مي کنند (سايت مرکز آمار ايران ). شهرنشيني شتابان و رشد غير متوازن شهرها، در سده اخير چالشهاي فراواني را متوجه دولتها نموده است .هر چند اين مقوله با ابعاد گوناگون سياسي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي تأثيرات قابل توجهي بر تصويب قوانين و مقررات کشور بجاي گذارده است ، ليکن حجم عظيمي از مشکلات فراروي جامعه شهري است . تراکم نامعقول جمعيت ، پراکندگي نامتوازن شهرها، آلودگي فزاينده محيط زيست ، ترافيک ، مهاجرت و حاشيه نشيني، زمين خواري، کژروي اجتماعي، خشونت وناامني،تراکم پرونده هاي دادگستري ،آسيب هاي روحي شهروندان ، ..... بيانگر شهرهاي نابسامان ، نامتوازن و فاقد هويت امروزي است که تحقق حقوق شهروندي را با دشواري مواجه ساخته است .. کثرت قوانين و مقررات درباره شهر و شهرسازي و تنوع نهادهاي مربوطه خصيصه بارز حقوق شهري ايران است . متأسفانه اين رشته مهم حقوقي نتوانسته است جايگاه شايسته خويش را به عنوان مجموعه قواعد آمره در نظام حقوقي کشور بازيابد. کلاف سردرگم اداره شهرها، استفاده غيرمنطقي از اراضي، ناهماهنگي ميان مسئولان ، سوداگري زمين و مسکن ، تغييرکاري ،.... در زمره چالشهاي حقوق شهري ايران محسوب مي گردد.
سامان بخشيدن به قوانين ، مقررات و نهادهاي موجود نظام حقوق شهري مستلزم واکاوي ادبيات و پيشينه نظري حقوق شهري است . دشواري اين امر بر آگاهان پوشيده نيست . ادبيات حقوق شهري ايران کم عمق و بسيار فقير است و چاره اي جز مراجعه به منابع و آثار ساير رشته هاي مرتبط نيست .
در اين ميان آسيب شناسي دقيق حقوق شهري و ارايه الگوي مطلوب نظام حقوق شهري براي نيل به حقوق شهروندي واجد اهميت اساسي است . به نظر مي رسد با فراهم ساختن چارچوب مناسب ، بتوان بخشي از آسيب ها و چالش هاي جدي حقوق شهروندي در کشور را شناسايي نموده براي علاج آن تدبيري انديشيد. شهر مطلوب بستر مناسب براي تحقق حقوق شهروندان است .
مفهوم شهر
شهر سازواره اي پيچيده و حيرت انگيز است . ارائه تعريفي واحد از شهر که قابل تسري به تمام شهرهاي جهان و يا حداقل شهرهاي يک کشور باشد، بسيار دشوار مي نمايد. محققان هر کدام از منظر تخصص ، سلايق و علاقه خويش به شهر نگريسته و آن را تعريف نموده اند.
به عقيده ريشتوفرن شهر اجتماعي از انسان ها در مکان معيني است که حيات عادي آنان از فعاليت هاي غير زراعي به ويژه از راه بازرگاني و صنعت تأمين گردد (زبردست ، ١٣٨٣، ٥). از ديدگاه اقتصادي شهر محل فعاليت گروه هاي ناهمگن اجتماعي است که شغل بيشتر آنها غير کشاورزي است (پاپلي يزدي، ١٣٩٠، ٥٢). روبرت لوکاس نيز با نگاهي اقتصادي، شهر را از تجميع عواملي چون توليد، سرمايه ، مردم و زمين معرفي مي نمايد (فلورايد، ١٣٩٠، ٧٦). به اعتقاد زيمل ، شهر محل تقسيم کار پيشرفته و تنوع حرفه اي است که در نتيجه توليد، مرتبا توسعه پيدا مي کند (ممتاز، ١٣٨٧، ١٢١).٣٩ کشور جهان در تعريف شهر، ملاک فعاليت اقتصادي را در نظر مي گيرند و از اين لحاظ منظور از شهر جايي است که کمتر از نيمي از جمعيت فعال در بخش کشاورزي شاغل باشند (شارع پور، ١٣٨٧، ١٠).
تکيه اصلي کشورهاي جهان براي معرفي شهر، ميزان جمعيت است ، هر چند حد نصاب مربوطه بسيار متغير است .
از نظر جامعه شناسي، لوئيس ويرث شهر را محل سکونت وسيع ، دائمي و انبوه انسان هايي مي داند که از لحاظ اجتماعي داراي ويژگي هاي يکساني نيستند (رباني، ١٣٨١، ٢). شايسته تر آن است در تعريف اين پديده شگرف و حيرت انگيز، عوامل متعددي را لحاظ نمود. پروفسور هوفر شهر را نتيجه ارتباط ميان شش جنبه معرفي نموده است : ساخت اقتصادي (تنوع فعاليت و اشتغال )، ساختار اجتماعي (تفاوت طبقات اجتماعي)، ساخت کالبدي (طرح ، ساختمان هاي عمومي، حصار و غيره )، موقعيت جغرافيايي، موقعيت قانوني (قانون اساسي، دستگاه هاي حقوقي، محلات ) و بالاخره حيات سياسي (پاپلي يزدي، ١٣٧٤، ١١٩) در اين ميان حکيمان و فيلسوفان ، شاعران و اديبان ، مورخان ، ... از زاويه ديد خويش به شهر نگريسته ، وجوهي را پررنگ و به اموري بي اعتنا بوده اند. اين نحوه نگرش تداعي کننده توصيف فيل در تاريکي است که به زبان شعر به شيوه اي دل پذير در مثنوي معنوي منعکس است ( مولوي، ٣٦٤،١٣٨٤). بايد با مامفورد همراه گرديد که هيچ تعريف يگانه اي گوياي همه جلوه ها و نمادهاي شهر نيست ( مامفورد ، ١٣٨٧ ،٢٧ ).
جايگاه حقوقي شهر
قانون تشکيل ايالات و ولايات و دستورالعمل حکام مصوب ١٢٨٦ براساس قانون اساسي مشروطه ، کشور را به چهار ايالت بزرگ شامل آذربايجان ، فارس ، خراسان و کرمان و بلوچستان تقسيم نمود. در آبان ماه ١٣١٦ مجلس شوراي ملي عناصر تقسيمات کشوري را تغيير داد. اين قانون بدون اشاره به «شهر» تقسيمات کشوري را شامل استان مرکب از چند شهرستان ، شهرستان مرکب از چند بخش ، بخش مرکب از چند دهستان و دهستان مرکب از چند قصبه و ده مقرر نمود. اين قانون ٦ استان و ٥٠ شهرستان براي کشور در نظر گرفت که به فاصله کوتاهي در اسفند همان سال به ١٠ استان و ٤٩ شهرستان تغيير يافت .
با گذشت نيم قرن ، در سال ١٣٦٢ قانونگذار جمهوري اسلامي با پذيرش اصل تمرکز و عناصر تقسيمات کشوري سابق ، شهر را به شرح ذيل تعريف نمود: «شهر محلي است با حدود قانوني که در محدوده جغرافيايي بخش واقع شده است و از نظر بافت ساختماني، اشتغال و ساير عوامل داراي سيمايي با ويژگي هاي خاص خود بوده بطوريکه اکثريت ساکنان دائمي آن در مشاغل کسب ، تجارت ، صنعت کشاورزي، خدمات و فعاليت هاي اداري اشتغال داشته و در زمينه خدمات شهري از خودکفايي نسبي برخوردارند و کانون مبادلات اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي و سياسي حوزه جذب و نفوذ پيرامون خود بوده و حداقل داراي ده هزار نفر جمعيت باشد».
سعي قانونگذار بر آن است که در تشکيل شهر جنبه هاي گوناگون جغرافيايي، اقتصادي، اجتماعي و... در کنار حد نصاب جمعيتي لحاظ گردد. تبصره (١) ماده (٤) قانون فوق تعيين محدوده شهر را به پيشنهاد شوراي شهر و تصويب و زارتين کشور و مسکن و شهرسازي محول نموده است . اين تبصره قانوني به موجب قانون تعيين محدوده و حريم شهر مصوب ١٣٨٤ منسوخ گرديد.
نکته حائز اهميت در ايجاد شهر، حد نصاب جمعيتي است که با تغييراتي همراه بوده است . قانون شهرداريها مصوب ١٣٣٤ حد نصاب تاسيس شهرداري را پنج هزار نفر بيان نموده است . (ماده اول ) ليکن ، تبصره ذيل ماده ٦ آيين نامه اجرايي قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات کشوري مصوب ١٣٦٣ هيات وزيران مقرر ميدارد: شهرداري در نقاطي که شهر شناخته ميشود تأسيس ميگردد.
حد نصاب جمعيتي فوق در سال ١٣٧١ تقليل يافت . مجددا در اسفندماه ١٣٨٩ اصلاحيه زير تصويب و در حال حاضر ملاک عمل است : روستاهاي مرکز بخش با هر جمعيتي و روستاهاي واجد شرايط چنانچه داراي ٣٥٠٠ نفر جمعيت باشند شهر شناخته ميشوند.تکيه بر جمعيت خالي از اشکال نيست . هم چنان که جيمز موريس نقش جمعيت را در تميز شهر ، پوچ و بي اساس شمرده است (موريس ١٣٧٤، ١١٩).از سوي ديگر ، هر چند گوردون چايلد در تميز شهر از روستا به ده عامل اشاره کرده است (شارع پور ، همان ، ٤٣ )و سازمان ملل ملاکهاي پنج گانه را بيان نموده است (شکويي ،٦٩،١٣٧٨ )، در روزگار فعلي تفاوت شهر از روستا رنگ باخته است . بايد با لوکربوزيه در به کارگيري اصطلاح مجتمع انساني به جاي شهر روستا همراه شدو هر نقطه با دارا بودن حداقل هزار نفر جمعيت به شرط دارا بودن زير ساختهاي مناسب فرهنگي ،اجتماعي ، اقتصادي و عمراني به عنوان شهر تلقي گردد.
گرچه مصوبات فراواني پيرامون شهرها و روستاها در اسناد فرادستي ، قوانين و مقررات کشور وجود دارد، متاسفانه خلاء مفهوم شهروندي به شدت مشهود است . اين نقيصه يک صد ساله ريشه در روحيه استبدادي دولت ، بي اعتنايي به شهروندان و ناتواني در شهروند سازي دارد . منشور حقوق شهروندي (١٣٩٥) در کنار برخي قوانين و مقررات پراکنده ديگر راهي اميد بخش براي آينده است که بايد پيمود.
مفهوم حقوق شهري
حقوق شهري از جمله شاخه هاي بسيار مهم حقوقي است که متأسفانه از جايگاه شايسته و منزلت بايسته در کشور برخوردار نيست . موضوعات بسيار متنوعي در اين شاخه مورد مطالعه و بررسي قرار گرفته و از اين رو ارائه
تعريفي جامع و مانع از آن دشوار است . دليل اين امر تنوع موضوعات و مباحث مورد مطالعه در حقوق شهري از يکسو و کيفيت تعامل حکومت محلي با دولت مرکزي از سوي ديگر است . در آثار دائره المعارف نويسان حقوقي
نيز، اثري از حقوق شهري نيست . در ميان منابع محدود حقوق شهري، تعاريف ذيل قابل اشاره است :
حقوق شهري، مجموعه قوانين ، قواعد و مقرراتي است که روابط شهروندان با ادارات شهر و نهادهاي ذي مدخل در امر محلي و شهري را تنظيم نموده و حقوق و تکاليف ناظر بر شوراها، شهرداري ها و ساير ادارات شهري را تبيين مي کند (کاميار، ١٣٨٩، ٢٢).
حقوق شهري شاخه اي است منشعب از حقوق اساسي و حقوق اداري که هر دوي آنها از شاخه هاي حقوق داخلي عمومي محسوب مي شوند و موضوع آن رابطه مردم شهر با شهرداري، و حقوق و تکاليف آنها در برابر يکديگر، و اصول هدف ها و وظايف و روش انجام آنها، و اداره امور شهر و کيفيت نظارت شهرداري بر رشد موزون و هماهنگ شهر مي باشد (هاشمي، ١٣٦٩، ٤).
حقوق شهري يکي از شاخه هاي حقوق عمومي داخلي است که در دسته بندي هاي ماهوي جاي نمي گيرد و از جمله رشته هاي حقوقي است که در دسته بندي هاي کاربردي قرار دارد. اين رشته حقوقي که با حقوق اداري رابطه نزديکي دارد، مشتمل بر مجموعه اي از قواعد حقوقي است که با وضع قواعد آمره ، در زمينه هاي مديريت اداري، اراضي شهري، شهرسازي و معماري، محيط زيست ، حمل و نقل و ترافيک ، خدمات شهري، قواعد ايمني، پيشگيري و مقابله با بحران و... در جهت حفظ منافع عمومي محلي و همچنين به منظور برطرف نمودن نيازمندي هاي شهروندان به تنظيم روابط اداره کنندگان و اداره شوندگان شهرها و بيان حقوق و تکاليف آنها مي پردازد (قاسمي حامد، ١٣٨٩، ٥). حقوق شهري در حقيقت حقوق و قوانين ناظر به زندگي شهري است ، دامنه و گسترة آن شامل برنامه ريزي و مديريت شهري است و طيف وسيع فعاليتهاي مربوط به شهرسازي، معماري، طراحي، توسعه شهري، اقتصاد شهري، سياست شهري و فرهنگ شهري را تحت پوشش قرار مي دهد (نجاتي حسيني، ١٣٨٠، ٥٠).
نظام حقوق شهري روند قانونمند کردن فرآيندهاي مديريت شهري و قانونمدار نمودن وظايف و تکاليف متقابل و دو سويه شهرداري- شهروند است که هدف آن بسامان کردن زندگي شهري و فعاليتهاي شهرداريها و شهروندان است (همان ، ٤٧). اين تعريف خالي از اشکال نيست .
در تعاريفي موجز مي توان حقوق شهري را قواعد و مقررات مربوط حاکم بر محيط شهر و يا مقررات مربوط به ساکنين شهر، مديريت شهري و دولت تلقي نمود (پژوهشکده مطالعات کالبدي، ١٣٨٦، ٣ و٦). حقوق شهري قوانين و مقررات حاکم در فضاي کالبدي شهري است که تعامل ميان شهروندان ، حکمرانان محلي و دولت را تبيين مي نمايد.
ذکر اين نکته ضروري است که اصطلاح urban rights بيانگر حق هاي ناشي از شهر و پديده شهرنشيني است در حالي که اصطلاح urban law به معناي قوانين و مقررات حاکم بر شهر است .حقوق شهروندي از هر دو منظر واجد اهميت اساسي است .
بنيادهاي نظري
طراحي، ساخت ، برنامه ريزي و تدوين مقررات شهري سابقه چند هزار ساله دارد. علاوه بر باستان شناسان و صاحب نظران تاريخ و جغرافيا، انديشمندان معماري، طراحي شهري، برنامه ريزي شهري و شهرسازي در جستجوي انديشه ها و نظريات پيرامون شهر مطلوب بوده اند. در اين ميان ، به ندرت کوشش حقوقدانان قابل اشاره است .
سير تاريخي شهرها در دوران باستان (بين النهرين ، هند، مصر، يونان و روم )، قرون وسطي و به ويژه پس از انقلاب صنعتي در کتب متعددي بررسي گرديده است . آشنايي با برخي ديدگاه ها و نظريات براي تکميل پيشينه رساله الزامي است . به گفته «آلوين گلدنر» دانشي که بنيانگذاران خود را نميشناسد، نه ميداند که چه مراحلي را طي کرده است و نه تشخيص ميدهد در چه جهتي ره سپرده است (پاکزاد، ١٣٨٦، ١).
در مواجهه با انبوه نظريات و ديدگاه ها، چاره اي جز انتخاب نيست . سير انديشه ها در مسايل شهري به اختصار ارائه ميگردد. ترتيب تاريخي ، تنوع ديدگاه ها و تأثيرگذار بودن آنها ملاک بوده است . به گونه اي که مباحث نظري مقاله حاضر تکميل و از درازگويي و اطناب ، پرهيز گردد.
شهر، حقوق شهري و شهروند مطلوب در پرتو انديشه ها
