بخشی از مقاله
چکیده
فساد و تقلب پدیده هایی هستند که کلیه کشورهای جهان کم و بیش با آن دست به گریبانند، پیامدهای مخرب فساد و تضاد آن با منافع عام، از جمله اتلاف منابع، کاهش کارایی وبهره وری،کاهش اثر بخشی که کاهش رشد اقتصادی کشورها موحب گردیده، باعث توجه روزافزون به اهمیت پدیده تقلب و فساد در جوامع مختلف شده است. حکومتها و دولتها از قرنها پیش با مشکل سوء استفاده کارگزاران دولتی از منابع و فرصتها روبه رو بوده اند و در متون باستانی نیز اشارات متعددی به این پدیده شده است که نشان می دهد حکومتها همیشه نگران سوءاستفاده شخصی صاحب منصبان وکارگزاران دولتی از موقعیت و امتیاز شغلی خود بوده اند.
سازمانهای جهانی از جمله سازمان جهانی شفافیت موسسات عالی حسابرسی بین المللی INTOSAI و نیز موسسات منطقه ای مانند موسسات عالی حسابرسی آیسایی ASOSI بانک جهانی و ... ضمن توجه به فساد و تقلب در جهان، به ارائه رهنمودهایی برای جلوگیری از فساد و تقلب اقدام وارتقای فرهنگ، ارزش مداری، صداقت، مسئولیت و پاسخگویی به عنوان عوامل پیشگیری وکنترل کننده مورد تاکیدقرار گرفت. فساد و مبارزه با آن در بسیاری از کشورهای مختلف جهان به عنوان یک مسئله اساسی مورد نظر است. مهم ترین علل فساد در بخش عمومی به تصدی دولت در اقتصاد مربوط می شود و شامل محدودیت های تجاری، یارانه های صنعتی، کنترل قیمت ها، نرخ های چند گانه ارزی، دستمزدهای پایین در خدمات دولتی، تجاری و ذخایر منابع طبیعی مانند نفت است.
فساد اداری دارای پیامدهای ناگوار اقتصادی و سیاسی است. در عرصه اقتصاد، فساد دارای پیامدهای نا مطلوبی بر روی سطح سرمایه گذاری، رشد اقتصادی، توزیع درآمدها و شاخص فقر بوده و در عرصه سیاسی نیز مشروعیت حاکمیت را کمرنگ مینماید. اساسیترین سیاستهای مبارزه با فساد شامل ایجاد نهادهایی بدین منظورمیباشدکه با افزایش دستمزدهای بخش عمومی، کاهش اندازه دولت در اقتصاد، حسابرسی مالی دقیق، استقلال رسانه های جمعی، استقلال دستگاه قضایی، مشارکت شهروندان، تمرکززدایی و اصلاح فرهنگ جامعه میتوان در اقتصاد کشور پویایی ایجاد و در نهایت باعث رشد و شکوفایی در اقتصاد ملی شد.
در این مقاله، فساداداری در مفهوم کلان خود به مجموعه رفتارهای آن دسته از کارکنان بخش عمومی اطلاق میشود که در جهت تامین خواستههای فردی خود، عرف و قوانین پذیرفته شده را نادیده میگیرند. بنابراین فساد اداری طیف گستردهای از رفتارها را شامل میشود. شاکله ا صلی این مقاله حاصل بررسی گسترده منابع موجود در این زمینه بوده و مهمترین علل و مؤثرترین روشهای علمی کنترل فساد اداری ارائه شده است. در پایان نیز براساس مدل عرضه و تقاضای فساد، روشهایی به منظور کنترل این پدیده عنوان گردیده است. در این مقاله. بعداز بیان ادبیات ،که شامل تعریف فساد، انواع آن، راههای کنترل و... میباشدبه روش شناسی وسپس داده هااقدام و مسائل مرتب به موضوع، مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفته ودر پایان به ارائه نتیجه گیری و پیشنهادات و راهکارها ی علمی پرداخته شده است.
مقدمه
فساد اداری از جمله پدیدههای مذموم است که متاسفانه در اکثر کشورهای دنیا از جمله ایران رواج دارد. اگر چه نوع شکل، میزان و گستردگی آن در کشورها متفاوت است ولی اثرات منفی آن موجب هدر رفتن منابع مالی، کاهش اثر بخشی دولت ها در هدایت امور و سلب اعتماد مردم نسبت به حکومتها میگردد. متاسفانه امروزه فساد اداری، گریبان گیر بیشتر سازمانهای اداری و اجرایی کشورها به ویژه کشورهای در حال توسعه می باشد و آفات آن بازتاب عمیقی پیدا کرده است. آن هم در حالی که جهان، قرن بیستم را با فراز و نشیب های عدیده پشت سرگذاشته و به قرن بیست و یکم یا هزاره سوم وارد شده است.
فساد اداری امروزه از دامنه ای جهان شمول برخوردار است و کشورهای زیادی اعم از کشورهای صنعتی توسعه یافته و به ویژه کشورهای در حال توسعه را شامل می شود. فساد اداری به عنوان یک پدیده نامطلوب مستلزم وجود یک نگرش جامع بوده و تا علل و ریشه های آن در چارچوب نظریه ای مرتب با موضوع تحلیل نگردد نمیتوان انتظار ریشه کنی یا کنترل آن را محقق ساخت. و از پیامدهای نامطلوب آن در توسعه اقتصادی و بروز ناهنجاریهای اجتماعی و اخلاقی، ممانعت بعمل آورد. حضور دولتها در فعالیتهای اقتصادی و صنعتی و سایت های قیمت گذاری عامل مهمی در جرایمی مانند ارتشاء به حساب میآید.
اگر بخواهیم به علل و عوامل رواج فساد اشاره کنیم باید گفت، فعالیتهای اقتصادهای از بالا هدایت شده یکی از پایههای پرورش رشوه خواری و فساداداری است. همچنین اگر مدیران ارشد قدرت فراوان داشته و در عین حال در فقرمالی باشندو تمایل به فساد مالی پیداکنند، برای مبارزه با فساد چه می توان کرد؟ با اصلاح ساختارهای سازمانی و قوانین، این امکان وجود دارد که تعادل بین منافع و ضررهای ناشی از رفتار مبتنی بر فساد را جرح و تعدیل نمودو اطلاعات ساختاری در حوزههایی چون مالیات، قوانین معاملات خصوصی و توسعه پروژههای زیربنایی تحت مسئولیت دولت راشفاف واطلاعات نهادی برای افزایش شفافیت و پاسخگویی بخش دولتی و کمک به سازمانهای مستقل را الزامی نمود.
فساد همچون غده سرطانی بر پیکر جامعه است که تا درمان ریشه ای نگردد با رشد سریع خود در مدت زمانی اندک تمام جامعه را در بر گرفته و مقدمات فروپاشی و اضمحلال و به تعبیر قرآن کریم، عذاب الهی و هلاکت آن را فرآهم می سازد. مصادیق بارز اثرات مخرب فساد را می توان با بررسی وضعیت فساد در جوامع مختلف بشری و تاثیر آن بر توسعه آنها مشاهده کرد. فساد اداری پدیده پیچیدهای است که ریشه در بسترهای گوناگون دارد که غالبا خارج از کنترل سازمان قرار دارند.
فساد اداری
فساد طبق تعریفی که در فرهنگ و بستر آمده است عبارت است از پاداش نامشروع که برای وارد کردن فرد به تخلف از وظیفه تخصیص داده می شود. ریشه فساد فعل لاتین - - rumpere به معنای شکستن است. بنابراین آنچه که در فساد می شکند یا نقض می شود ممکن است رفتار اخلاقی یا شیوه قانونی یا اغلب مقرارت اداری باشند . بانک جهانی و سایر نهادهای بین المللی فساد را به معنای سوء استفاده از منصب عمومی برای نفع شخصی تعریف کرده اند.
فساد پدیده ای بسیار گسترده تر از کلاه برداری و دارای ماهیت چند وجهی است. فساد یک فعل غیر اخلاقی، غیر قانونی و تقلب آمیز است که با هدف کسب منافع غیر مشروع بوسیله یک یا چند نفر انجام می شود و می توان آن را با کاربرد غیر اخلاقی هر نوع امکانات عمومی - دولتی - برای کسب منافع شخصی، انحراف از امانت و درستی از طریق ارتشا یا تبانی، انجام فعلی مغایر قانون به منظور مساعدت به شخص ثالث در ازای دریافت وجه توس کارکنان دولت تعریف نمود.
فساد عبارت است از استفاده غیر قانونی از اختیارات اداری دولتی برای نفع شخص - کلیگار، - 1996 مدل زیر را برای بیان بحث فساد اداری ارائه کرد: فساد قدرت انحصاری+ اختیار- پاسخگویی جیمز اسکات معتقد است فساد اداری به رفتاری اطلاق میشود که ضمن آن فرد به دلیل تحقق منافع خصوصی خود و دستیابی به رفاه بیشتر و یا موقعیت بهتر خارج از چارچوب رسمی وظایف یک نقش دولتی عمل کند. ساموئل هاتینگتن در مورد فساد اداری معتقد است فساد اداری به مجموعه ای از رفتارهای آن دسته از کارکنان بخش عمومی اطلاق می شود که در جهت منافع غیر سازمانی، ضواب عرف پذیرفته شده را نادیده می گیرند به عبارت دیگر فساد ابزاری نامشروع برای برآوردن تقاضاهای نامشروع از نظام اداری است. فساد را می توان فرزند ناخواسته سازمان تلقی کرد که در تعاملات گوناگون در درون سازمان و نیز به مناسبت تعامل میان سازمان و محی آن به وجود آمده است.
اقدامات اشخاص حقیقی و حقوقی با هدف انتفاع و بهره برداری برای خود یا اشخاص دیگر در قبال پرداخت مال به ماموران دولت که به منظور برخورداری از مزایا و امتیازات از راه های غیر صحیح انجام میپذیرد. گونارمیردال فساد را در معنای وسیع تری مورد مطالعه قرار می دهد به نظر وی فساد به تمام شکلهای گوناگون انحراف یا اعمال قدرت شخصی و استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی قابل اطلاق است. مک کلون معتقد است که فساد زمانی رخ می دهد که یک مامور دولت در ازای انجام کاری که از اقدام به آن نهی شده است رشوه نقدی یا جنسی قبول نماید. به عقیده ماکیاولی فساد جریانی است که طی آن موازین اخلاقی افراد پست گشته و فضیلت و تقوای آنها به نابودی کشانده میشود و از آنجا که بیشتر افراد ضعیف و عاری از تقوی و پرهیزگاری هستند امکان به وجود آمدن فساد در آنها همواره موجود است مگر آن زمانی که تحت هدایت و زیر نفوذ یک رهبر بزرگ قرار گیرند.
منتسکیو، فساد سبب می شود که یک سیستم سیاسی خوب و صحیح به یک سیستم زشت و ناپسند تبدیل گردد. روسو فساد سیاسی را نتیجه حق کشمکش و تلاش برای کسب قدرت می داند و لرداکتون میگوید تمامی قدرت ها به فساد خواهند گرایید و قدرت مطلق به فساد مطلق تبدیل خواهد شد و به اعتقاد جرمی بنتام فساد سبب می شود که رفاه جامعه قربانی نفع فرد گردد. فساد رفتاری است که از وظایف و سعی در یک نقش همگانی به علت توجه یا ملاحظات خصوصی - بستگان نزدیک- دسته بندی شخصی و خصوصی - ، سودهای پولی یا مقامی منحرف شده است یا قوانین را برابر اعمال انواع معین نفوذهای شخصی نقض می کند.
انواع فساد
به طور کلی موارد زیر میتواند به عنوان فساد منظور شود:
-1ارتشا و زیاد ستانی - اجحاف - ، حق العمل، هدایای نامتعارف، رشوه و مانند آن ها
-2کلاهبرداری، اختلاس، دزدی، جعل اسناد، کش رفتن از موجودی ها و دست کاری دفاتر صندوق
-3حیف و میل منابع، انحراف غیر عادی وجوه، دارایی ها و موجودی انبار
-4مساعدت های بی مورد در ازای دریافت رشوه، افشای قرار دادها به منظور همراهی و مساعدت به اشخاص، پرداخت بیمورد وجوه مثل پیش پرداختها، تبدیل قیمت، پیمان غیر مشروط و نظایر آن
-5استفاده خصوصی از قدرت برای منافع شخصی، سوء استفاده از امکانات اداری و منابع انسانی
-6خویشاوندگرایی، تبعیض و طرفداری از بستگان و نزدیکان
-7کم یا زیاد اظهاری مالیات ها و عوارض با انگیزه شخصی
-8قاچاق و فرار مالیاتی
-9استخدام، ترفیع، جایگزینی و آموزش غیر منصفانه کارکنان
-10سرباز زدن از قوانین به منظور دستیابی به منافع شخصی
فساد اداری را در یک تقسیم بندی دیگر به 3 گروه تقسیم کردهاند:
-1فساد سیال: که از نظر توده ها و نخبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود از جمله مصادیق این فساد می توان به دریافت روشن برای نادیده گرفتن استانداردها و معیارهای ایمنی در احداث مسکن اشاره کرد.
-2فساد خاکستری: که از نظر بیشتر نخبگان منفور است. اما توده های مردم در مورد آن بیتفاوت هستند. کوتاهی کارمندان در اجرای قوانین که در میان مردم محبوبیت چندانی ندارد. در زمره این گروه از فساد جای میگیرد.
-3فساد سفید: که ظاهراً مخالف قانون است اما اکثر نخبگان سیاسی و مردم عادی آن را منفور میدانند. و همچنین فساد به 3 دسته دیگر نیز تقسیم شده است:
-1فساد تصادفی - اتفاقی - و فساد نظام مند - حاد - : یکی از متفکران به نام هربرت ورلین فساد اتفاقی را به انجام خطا در بازی فوتبال تشبیه نموده است، که داور با ارائه یک کارت بازیکن را جریمه می کند در حالی که فساد نظام مند - حاد - مانند تشویق خشونت در بازی فوتبال است به طوری که بازی تغییر ماهیت می دهد و به ضد خود یعنی عامل تفریح تبدیل می شود این شکل از فساد توسعه اقتصادی بسیاری از کشورها در حال توسعه را تهدید میکند.
-2فساد سازمان یافته یا فساد فردی: فساد سازمان یافته، هنگامی اتفاق می افتد که وجه مورد نیاز و دریافت کننده به خوبی مشخص است و پرداخت وجه تضمین می کند که سفارش خواسته شده ، اجرا شود در فساد فردی سرمایه گذاران باید به چندین مقام رسمی رشوه بدهند و زمانی هم هست که با تقاضای رشوه بیشتری روبه رو شوند و مجوز های لازم نیز تهیه شود. فساد سامانه ای، یعنی فساد فراگیر، سازمان یافته و کنترل در کلیه سطوح مختلف دولت که ماموران دولتی و سیاستمداران هر دو، به نحوی یکسان تقریبا در تمام دستگاههای دولتی در آن مشارکت دارند.
-3فساد کلان و فساد خرد: فساد روسای دولت ها، وزیران و کارمندان عالی رتبه را فساد کلان و فساد کارکنان جزء، مثل افراد پلیس و ماموران گمرک را فساد خرد می گویند. کنترل فساد کلان مقدم بر فساد خرد است.
-4فساد قاعده مند و فساد غالب: فساد قاعده مند فسادی است که احتمال کشف و مجازات در آن کاهش و انگیزههای فساد افزایش می یابد.
-5فساد غالب: فسادی است که سراسر دستگاههای دولتی را فراگرفته باشد.
فساد تا جایی که به سازمان و فرآیندهای سازمانی مربوط میشود، به اجزای سهگانه سیاسی، قانونی و اداری قابل تقسیم است. -1فساد سیاسی: بنا به تعریفی کلی، فساد سیاسی عبارتست از سوء استفاده از قدرت سیاسی در جهت ا هداف شخصی و نامشروع. اصولاً فساد سیاسی و قدرت همزاد یکدیگرند، یعنی تا زمانی که قدرت وجود نداشته باشد از فساد سیاسی هم اثری نخواهد بود. همانگونه که روسو اعلام میدارد: فساد سیاسی نتیجه حتمی کشمکش و تلاش بر سر کسب قدرت است.1 -2فساد قانونی: منظور از فساد قانونی، وضع قوانین تبعیضآمیز به نفع سیاستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حکومت است.
این نوع رفتار که دراصطلاح به آن فساد قانونی اطلاق میشود این باور عمومی را که فساد فق شامل اعمالی میشود که مغایر با قانون باشد را رد میکند. برای مثال قوانینی که بدون هیچگونه توجیه اقتصادی و یا اجتماعی انحصار خرید، فروش یا تولید یک محصول را به یک فرد یا گروه از افراد اختصاص میدهند، نمونههایی از این نوع فساد است.2 -3فساد اداری: صاحبنظران به مقتضای زاویهای که برای نگریستن به این پدیده انتخاب کردهاند تعریف مختلف و بعضاً مشابهی از فساد اداری ارائه نمودهاند؛ به عنوان نمونه جیمز اسکات معتقد است فساد اداری به رفتاری اطلاق میشود که ضمن آن فرد به دلیل تحقق منافع خصوصی خود و دستیابی به رفاه بیشتر و یا موقعیت بهتر خارج از چارچوب رسمی وظایف یک نقش دولتی عمل میکند.
تعریفی که نسبت به سایر تعاریف ترجیح داده میشود تعریفی است که از سوی ساموئل هانتینگتن ارائه شده است که در اینجا با اندکی اصلاح و بهبود آورده میشود وی معتقد است: فساد اداری به مجموعهی رفتارهای آن دسته از کارکنان بخش عمومی اطلاق میشود که در جهت منافع غیر سازمانی، ضواب و عرف پذیرفته شده را نادیده میگیرند.31
ویژگیهای فساد اداری
فساد به طور اعم فساد اداری به طور اخص از ویژگیهای متعددی برخوردار است که آن را به یک موضوع قابل بحث یا محل بحث تبدیل کرده است.
-1فساد، مفهومی فرهنگ محور است: ممکن است دریافت هدیه در فرهنگ شرقی نوعی فساد تلقی شود، ولی در فرهنگ غربی امری طبیعی تصور گردد و یا بالعکس.
-2فساد از منظر اقتصاد و مدیریت دولت: عامل مثبتی نیز تلقی می شود: در واقع فساد اداری به گردش چرخه ی دولت و تولید کالا و خدمات کمک می کند.
-3فساد پدیده ای فراگیر است: به عبارت دیگر، فساد در هر جا وجود دارد و در همه جنبه ها میتواند بروز کند.
این ویژگیها نشانگر آن است که مدیران دولتی به سختی می توانند فساد را کشف و شناسایی کنند. با وجود این، فساد اداری موضوع قابل بحثی است که بسیاری از مدیران دولتی با آن مواجه اند و بنا به دلایل زیر از آن پیشگیری و علیه آن مبارزه میکنند:
-1 شمس السادات، زاهدی. نگرشی بر فساد و آثار آن، دانش مدیریت، دوره اول، شماره دوم، ص 237 -2 نادر، حبیبی. فساد اداری، انتشارات وثقی، چاپ اول، 1375، ص 14
-1 سامویل، هانتینگتون. سامان سیاسی در جوامع دستخوش دگرگونی، محسن ثلاثی، انتشارات علم، 1370، صص90-91
