بخشی از مقاله
ضمانت اجرا درحقوق بین الملل عمومی
چکیده
جامعه بینالمللی، جامعهاي متشکل از دولتهاي برخـوردار از حاکمیتهـاي ملـی اسـت کـه سـاختار نظـم حقوقی معاصر، بر آن مبتنی است. لازمه تحقق حاکمیت و استقلال کشورها، فقدان مرجـع فائقـه متمرکـز و برتر فوق حاکمیت است تا به تمشیت امور در زمینههاي قضایی، اجرایی و تقیینی بپردازد. جامعه بینالمللـی، یک نظام بین دولتهاست که مبانی تئوریک و بستر نظري آن در برابر دولتها قرار دارد؛ آنگونه که بنـد یـک از ماده 2 منشور سازمان ملل متحد بر اصل برابري کلیه اعضاي سازمان تاکیـد کـرده و آن را رکـن اساسـی ملل متحد اعلام مینماید. فقدان یک مرجع قانونگذاري بینالمللـی، بـا صـلاحیت وضـع و تـصویب قـوانین جهانی و نبود یک نهاد قضایی مناسب ونیز نظام تضمین شده اجرایـی، حقـوق بـین الملـل را بـا ایـن تردیـد مواجه ساخته است که آیا بهراستی حقوق بین الملل وجود دارد؟ اگر وجود دارد، سازوکارهاي اجرایـی آن چیست و انگیزه تابعان آن در اطاعت از قوانین بینالمللی کدام است؟ متصف ساختن قواعد حقوق بینالملل به بحث ضمانت اجرا در نظامهاي حقوقی ملی و اندیشه اجبار به عنوان بخش جداییناپذیر آن زمینه مناسـبی در ایجاد تشکیک نسبت به جایگاه نظام حقوق بین الملل فراهم آورده است. در حـالیکـه انـسجام و تحـول تدریجی جوامع ملی در خصوص وضع قواعد حقوقی توام با ضمانت اجرا، محصول یک رونـد تکـاملی در پویش تاریخی بوده است. حقوق بین الملل، به علت نو پا بودن و برخورداري از ضعفهاي سـاختاري، نارسـا بودن قواعد موضوعه و کثرت و تنـوع مـسائل جدیـد و شـکوفایی و گـسترش منـاطق بـیحقـوق در عرصـه بینالمللی، وراي موضوعات سنتی، از ضمانت اجراي کافی و مقابله با نقـض معیارهـاي بـینالمللـی بـه طـور مؤثر برخوردار نشده است. باوجود نبود ضمانت اجـراي مناسـب، قواعـد حـاکم بـر جامعـه بـینالمللـی لازم الاجرا هستند وکاربرد آنها بر رفتار دولتها تأثیر میگذارد و دولتها نیز در عمل حقوق بـین الملـل را رعایـت میکنند؛ زیرا لازمه وجودي یک جامعه بینالمللی و شرط دوام و قوام آن، رعایت حقوق بین الملل در حـد گسترده است. روندي که به اقتضاي ماهیـت متغیـر روابـط بـینالمللـی و سـاختار متحـول نظـام بـینالمللـی، ضرورتی اجتناب ناپذیر میباشد. به منظور درك دقیق حقوق بین الملل بـه عنـوان بازتـاب جامعـه جهـانی و تضمین رعایت مقررات آن، باید این رشته را صرفاً در بطن جامعه بینالمللی مورد مطالعه علمی قرار داد.
مقدمه
مهمترین اشکال وارد بر حقوق بین الملل، عدم ضمانت اجراي مؤثر آن است؛ از این حیث کـه در نظام بینالمللی هیچ نیروي قهریه بینالمللی وجود ندارد تا کشورها را بـه اجـراي قواعـد حقـوق بین الملل ملزم نماید و تضمینی بر اجراي قواعد و احکام دادگاههـاي بـینالمللـی و حفـظ صـلح و امنیت بینالمللی باشد. نقض متواتر و مکرر حقوق بین الملل، توسط دولتها به عنوان ارکان اساسـی و کنشگران جامعه بینالمللـی، موجـب انکـار ضـمانت اجـرا بـراي ایـن رشـته از حقـوق بـه عنـوان مجموعهاي از قواعد الزامآور شده است. در قلمرو حقوق بین الملل، یـک حقـوق نـاظر بـر روابـط دولتها که ذاتا از پشتوانه فوق حاکمیتی برخوردار باشـد و دولتهـا را وادار بـه تمکـین کنـد، وجـود ندارد. این رشته از حقوق، فاقد یک نظام متـراکم و متمرکـز بـینالمللـی اسـت و ضـمانت اجـراي قوانین بینالمللی منوط و مشروط به حسن نیت دولتهاست و بر پایه وفاق عـام دولتهـا مبتنـی اسـت.
شکل گیري و تکوین قواعد حقـوق بـین الملـل، یـا از مجـراي حقـوق بـین الملـل عرفـی صـورت میگیرد یا از طریق اعتبار بخشیدن به معاهدات بینالمللی که قواعدي الزامآور براي امضأ کنندگان و تعهد کنندگان آن، ایجاد میکند.
مبناي حقوق بین الملل، زاییده نیـاز و ضـرورتی اسـت کـه دولتهـا در جامعـه بـینالمللـی بـراي همزیستی احساس میکنند. حاکمیت دولتها، همچنان بهعنوان یک مانع جدي و دژي تسخیرناپذیر بر سر راه ضمانت اجراي کامل حقوق بین الملل قرار دارد. تحولات قـرن بیـستم، بـا تـاثیر در نظـام حقوق بین الملل، پایههاي اساسی حاکمیت دولتها را متزلزل کـرده و تغییـرات بـسیاري در سـاختار جامعه کشورها ایجاد نموده است.اقتضا نموده؛ از مداخله در امور داخلی دیگر دولتها خوداري نکردهاند.
باوجود موارد پیش گفته، حقوق بین الملل در بعضی موارد، ضمانتهاي اجرایی تهیـه و تـدارك دیده که بررفتار دولتها تأثیر گذار است. محاکمه و مجازات جنایتکاران جنگی در محاکم کیفري، تعلیق اجراي معاهدات، طرح موضوع در سازمانهاي منطقـهاي، پـیش بینـی مجازاتهـاي اقتـصادي و نظامی توسط شوراي امنیت سازمان ملل متحد، از جمله این ضمانتهاي اجراست. با وجود این ، باید یادآوري کرد که ضمانت اجراي قـوانین بـینالمللـی درمقایـسه بـا حقـوق داخلـی، غیـر مـستقیم و ناکامل، سست و شکننده است.
سؤال اصلی مقاله این است که چه عواملی به حقوق بین الملل، خصیصه الزامآور مـیبخـشند و دولتها را به اطاعت از قواعد حقوق بین الملل وادار میسازد؟
بخش اول: ویژگیهاي جامعه بینالمللی
مبحث اول: ماهیت جامعه بینالمللی و همبستگی جهانی
جامعه بینالمللی، از نظر حقوقی به جامعهاي از دولتها اطلاق میگردد که از نظـر سـاختاري بـر دو اصل بنیادین وجود کشورهاي داراي حاکمیت مستقل و تساوي دولتها به عنوان بنیاد همبـستگی ملل متحد مبتنی است. نتیجه اصل تساوي دولتها، تقابل حقوق وامتیازهاي دولتها در مقابل یکـدیگر است. به عبارت دیگـر، اعـضا در برابـر برخـورداري از حقـوق و امتیازهـا، تعهـدها و مـسؤولیتهاي برگرفته از نظم جامعه بینالمللی را که عنصر شکل دهنده آن پذیرش هنجارهاي حقوقی بینالمللی است، مورد تأیید قرار میدهند. تلقی و درك دولتها، از نیازها و ارزش مـشترك، آنهـا را در کنـار یکدیگر قرار داده و علت وجودي حقوق بین الملل را رقم مـیزنـد. عامـل وموجـد برقـراري نظـم حقوقی بینالمللی، همکاري و مساعدت حاکمیتهـاي ملـی بـا یکـدیگر در جهـت پیـشبرد نیازهـاي متقابل است.
سیماي هنجاري جامعه بینالمللی، وابستگی متقابل کشورهاي جهان به یکدیگر است. طبیعت و سرشت وابستگی، مقتضی ضوابط و قواعدي است که از طرف همه دولتهـاي ذيربـط بـهرسـمیت شناخته شده باشد. براي مثال، تجارت بین الملل از مصداقهاي روشـن وابـستگی متقابـل بـینالمللـی است و دولتها به ناچار سیاستهاي داخلی خود را بـا تعهـدات بـینالمللـی خـود پیونـد زده و همـسو میکنند.
ضمانت اجراي حقوق بین الملل را باید در مکانیسم روابط دولتها و همبستگی متقابل و ارتبـاط بازیگران بینالمللی جستجو کرد. منافع مشترك و نیازهاي مبرم دولتها، آنها را مجبـور مـیکنـد در جهت نیل به این هدف، با یکدیگر تشریک مساعی داشته باشند. براي نمونه، مصونیت و امتیازهـاي کنسولی و دیپلماتیک، جلوگیري از آلودگی دریاها، وضعیت حقوقی آبهاي ساحلی و فلات قـاره و میراث مشترك بشریت، از جمله قواعدي است که منافع مشترك دولتها در ایجاد آنها نقش مؤثر داشته است.
اصل نیاز متقابل، به عنوان قوة محرکه روابط بینالمللی، مبناي الزامی اصول و قواعد بینالمللـی را بــه نحــو مــؤثري تبیــین مــیکنــد. تحــولات بنیــادین و چــشمگیر قــرن بیــستم بــویژه در زمینــه سرمایهگذاري و تجارت بین الملل، موجب نیاز روز افزون دولتهـا بـه یکـدیگر شـده اسـت. جهـان امروز دیگر شعار خودکفایی دولتها را در زمینـههـاي اقتـصادي و کـشاورزي و دیگـر زمینـههـا بـر نمیتابد. همانگونه که »هنکن( Henkin ) « خاطر نشان میکند :
" تجارت و بازرگانی، در مرکز روابط بینالمللـی واقـع هـستند. هـیچ دولـت مـدرنی، خودکفا قلمداد نمی گردد. تجارت با سایر دولتها، بـراي بقـاي هـر دولـت و سـاکنان آن ضروري است. هر جنبهاي از حالت و کیفیت زندگی یک دولت، میتواند عمیقا زندگی در سایر دولتها را تحت تـأثیر قـرار دهـد. زیـن پـس، آرمانهـاي اسـتقلال و خودمختـاري دولتها در تعـارض بـا نیازمنـدیها، بـه نحـو اجتنـاب ناپـذیري سیاسـت و حقـوق را شـکل میدهند."1
عناصر نو ظهور در عرصه بینالمللـی، از قبیـل وجـود سـلاحهاي کـشتار جمعـی و آلودگیهـاي فرامرزي زیست محیطی، حفظ و حراست از حقوق بشر، تروریسم و جرایم سازمان یافته، دولتها را به همکاري در جهت منافع مشترك تشویق نموده است. ظهور مفاهیم جدید و عوامل فـرا ملـی، بـا نوردیدن مرزها، قداست اسـتقلال ملـی دولتهـا را بـا چالـشهاي بـسیار جـدي مواجـه سـاخته اسـت.
وابستگیهاي متقابل مادي و معنوي دولتها، موجب تمایـل جامعـه کـشورها بـه آگـاهی از منـافع و ارزشهاي مشترك شده و همبستگی بینالمللی را در ایده جامعه بینالمللی دولتها شکل داده اسـت.
همکاري فیمابین دولتها، با هدف صلح و نظم بخشیدن به روابـط بـینالمللـی از طریـق حـلّ مـسایل اقتصادي و اجتماعی، مانع از آن است که دولتها به جنـگ متوسـل شـوند. کـنش متقابـل و مـستمر اعضاي جامعه بینالمللی و الزامهاي برخاسته از نیاز متقابل، ضامن اجراي اصول و قواعد حقوق بین الملل است. بر همین اساس، ماده 56 منشور سازمان ملل متحد کشورهاي عضو را مکلف میسـازد به صورت فردي یا دسته جمعی با سازمان ملل در حل مـسایل بـینالمللـی، اقتـصادي و اجتمـاعی و حقوق بشر همکاري نمایند.
نظم نوین جهانی، همکاري و همبستگی بین دولتها را به طور فزایندهاي تشدید نموده اسـت. بـاروند جهانی شدن، منافع عالیه مشترك دولتها نیز متعدد و متکثر شـده اسـت. عرصـههـاي جدیـدي براي همکاري پیش روي دولتهـا قـرار گرفتـه کـه حـل و فـصل و مـدیریت آنهـا بـهطـور انفـرادي امکانپذیر نیست. جامعه بینالمللی، تنها با همکاري جهانشمول دولتهـا و رعایـت و توسـعه حقـوق بین الملل میتواند به قوام و استحکام لازم برسد. از طرف دیگر، ساختار نظام متـشکل از دولتهـاي داراي حاکمیت در فرایند تکاملی خود و به منظور پایداري، نیازمند بسط و گسترش عدالت اسـت.اقتضاي وجودي هر نظم، تأمین درجهاي ازعدالت است تا آنرا از ضمانت اجراي کافی برخـوردار گرداند.اینک، با تبیین وجوه افتراق صوري حقوق بـین الملـل و حقـوق داخلـی و بـه منظـور توسـعه و تعمیق مطالعه، این دو نظام ساختاري متعارف را بررسی میکنیم.
مبحث دوم: تفاوت جامعه جهانی با جامعه داخلی
دربسیاري از موارد جامعه جهانی، از جامعه داخلی متمایز است. در جامعه جهانی، قواعد حقوق بین الملل را بدون رضایت دولتها نمی توان بر آنها تحمیل کرد. دولتها، به عنوان عوامل مـستقل، بـا موافقت خود به امري ملزم میشوند و به این دلیـل بـه آن تـن در مـیدهنـد کـه در جهـت مـصالح آنهاست. وجود یـک سـازمان مـا فـوق دولـت، بـا حاکمیـت ملـی دولتهـا ناسـازگار اسـت و نظـام بینالمللی که ویژگی اصلی آن حفـظ حاکمیـت دولتهاسـت؛ از ایجـاد چنـین سـازمانی جلـوگیري میکند. نبود مثلث قوه قانونگذاري، با اقتدارهاي عام بـراي وضـع قواعـد حقـوقی، قـوه قـضاییه بـا صلاحیت اجباري براي احراز تجاوز و حل و فصل اختلافها و قوه مجریـه بـراي اجـراي تـصمیمها، جامعه جهانی را به جامعهاي نا متشکل و غیر متمرکز و بـدون حکومـت تبـدیل کـرده اسـت. عـدم تشکل میان اعضاي جامعه بینالمللی، معلول و زاییدة مجموعـه عـواملی چـون تفاوتهـاي فرهنگـی، جغرافیایی، مدیریتی و پیشرفتهاي اقتصادي، علمی و نظامی است که به آن ویژگی خاص میبخشد و آن را نامتحد جلوه میدهد. نتیجه برخوردار نبودن از نهادهاي سازمان یافته، به حقوق بـین الملـل ساختاري نارس داده که با تحولات جامعه بینالمللی و نیازهاي آن منطبق نیست.
برعکس، در حقوق داخلی به لحاظ متشکل و متمرکز بودن جامعه، هدف قانونگذار از تـدوین قواعد، پاسداري از منافع عمومی در برابر تخلفات است. الزام افراد، به عنوان اعضاي جامعه ملی بـه پیروي از قواعد، نظام حقوق ملـی را از طبیعـت و سرشـتی تبعیتـی برخوردارسـاخته و بـه آن جنبـه امریت میدهد. بنابراین، اساس جامعه داخلی از پیروي و فرمانبري افراد از دولت بـه عنـوان حـافظ نظم عمومی قرار دارد.
بر خلاف حقوق داخلی که داراي ماهیتی تبعیتی و آمرانه است و در آن رابطه دولت بـه عنـوان قدرت عالی با مردم بر پایه پیروي مردم قرار دارد؛ در حقوق بین الملـل، بـه علـت ایـن کـه قـدرتی مافوق قدرت دولت وجود ندارد؛ این خود دولتها هستند که در ضمن اینکه تابعان حقوق بین الملل محسوب میشوند؛ واضعان و ناظمان آن نیز به شمار میروند. جـوهر وجـودي حقـوق بـین الملـل، التزام دولتها به همکاري با یکدیگر است. در غیر این صورت، نمیتوان دولتها را از نظر حقوقی بـه قواعدي متعهد ساخت که خود با رضایت کامل آنها را نپذیرفته باشند. به این دلیل، رضایت دولتها از مبانی حقوق بین الملل است.1
گسستگی و انسجام نداشتن جامعه جهانی، در وضع و تدوین مقررات بینالمللی، از تبعات آثـار قدرت در روابط بینالمللی است. هر چند حقوق بین الملل از طرق مختلف به اجرا در میآید؛ ولی معمولا اطاعت داوطلبانه دولتها، ابزار اجراي آن بهشمار میرود. به همـین دلیـل، فنـون و روشـهاي اجرا در حقوق بین الملل نقایص و خلأهایی دارد که با روشهاي منظم حقوق داخلـی فاصـله بـسیار دارد. قواعد رفتاري در جامعه جهانی، با رضایت واحدهاي مـستقل یعنـی دولتهـا تعیـین مـی گـردد.
دکترین حاکمیت نسبی، حکایت از آن دارد که نمی توان دولتها را بر خلاف رضایت خود متعهـد یا مکلف به تبعیت از قواعد حقوق بین الملل نمود. در جامعه جهانی، منطق سیاست بر منطق حقوق و منطق رقابت بر منطق همبستگی غلبه دارد. از اینرو، ضمانت اجراي موازین بینالمللی را بایـد در رضایت و حسن نیت و روحیه همکاري اعضاي جامعه بینالمللی جستجو کرد. در نظام بینالمللی و در دعاوي حقوقی مطرح نزد دیوان بینالمللی دادگستري، دولتهـا شایـستگی مراجعـه بـه دیـوان را دارند؛ ولی این امر مسبوق به اعلام رضایت آنها در این موارد اسـت2 و نظـام قـضایی بـا صـلاحیت الزامآور، به اسـتثناي دیـوان دادگـستري اتحادیـه اروپـایی بـه چـشم نمـی خـورد. عـدم وضـوح و پیچیدگی قواعد حقوق بین الملل، در مقایسه با نظام حقـوق ملـی، اغلـب اجـراي ایـن قواعـد را بـا مشکل مواجه میسازد. زیرا دولتها با استفادة عمدي از مفاهیم مبهم و غیر دقیق، سعی دارند قلمـرو تعهدات خود را محدود سازند.
باوجود این ضعفها، نمی توان موجودیت حقوق بین الملل را زیر سؤال برد. دولتها، حقوق بـین الملل را به عنوان یک حقوق اثباتی به رسمیت میشناسند. براي مثال، مقدمه میثاق جامعه ملل مقرر میدارد که »به منظور ترویج همکاري بینالمللی و تأمین صلح و امنیت بـینالمللـی، رعایـت کامـل مقررات حقوق بین الملل به عنوان مقررات عملی سلوك دولتها بـا یکـدیگر« لازم اسـت. مـاده 38
اساسنامه دیوان بینالمللی دادگستري نیز اشعار میدارد که دیوان مأموریت دارد تا " اختلافهـایی را که به او رجوع میشود؛ بر طبق حقوق بین الملل حل و فصل نماید.« طبق مـاده 13 منـشور سـازمان ملل متحد، مجمع عمومی موجبات انجام مطالعاتی را براي »ایجاد زمینـههـاي مناسـب بـراي توسـعه تدریجی حقوق بین الملل و تدوین آن« فراهم میکنـد. بـهعـلاوه، شناسـایی حقـوق بـین الملـل در قوانین اساسی بسیاري از کشورها و مشارکت دولتها در سازمانهاي بینالمللی و تشکیل دادگاههـاي بینالمللی که مسؤول اجراي حقوق بین الملل هستند؛ مؤید اثباتی بودن این رشـته از حقـوق اسـت.
دولتها با تبیین ارادة خود، به اکثر قواعد معیاري حقوق بین الملل، خصیـصه الـزامآور مـیبخـشند و بدین سان خود را متعهد میسازند. دولتها، آفرینندگان نظم جامعه بینالمللی هستند و بـا پـیریـزي قواعد حاکم بر آن، این قواعد را در روابط با یکدیگر به کار میبندند. سؤالی که مطـرح مـیشـود این است که ساختار نظام بینالمللی بـر چـه سلـسله مراتبـی مبتنـی اسـت؟ در حـالیکـه در جوامـع داخلی، ساختار حقوقی سلسله مراتبی بوده و در آن قدرت عمودي حاکم است. سـاختار نظـام بـین الملل، بر تقسیم بندي افقی دولتهاي برخوردار از حاکمیت مبتنی است؛ که با قرار گرفتن در عرض یکدیگر به حاکمیت خویش نیز عمیقا وابستگی دارند. در یک چنین جامعه بینالمللی فاقـد سلـسله مراتب، کنش و واکنش واحـدهاي مـستقل بـر اسـاس عمـل متقابـل صـورت مـیگیـرد و بـه نظـام بینالمللـی و همبـستگی فزاینـده جهـانی و تـأمین منـافع مـشترك، سـاختاري قانونمنـد مـیبخـشد.
کشورها، اصول و قواعد حقوق بین الملل را تا حدي رعایت میکنند کـه بـا منـافع ملـی و مـصالح خاص آنها مغایرت نداشته و سازگار باشد. اولویت دادن دولتها به منافع ملی، در مقابـل منـافع کـل جامعه جهانی، احترام و اجراي قواعد حقوق بین الملل را دچار رخوت و سستی میکنـد. بنـابراین، اشتراك منافع که لازمه همکاري نامحدود کشورها و مهمترین عامل همبـستگی میـان آنـان اسـت، فداي مصلحت اندیشیهاي ملی میگردد.
